區(qū)域中心城市政府職能轉(zhuǎn)變

區(qū)域中心城市政府職能轉(zhuǎn)變

專題研究

12/28/20241區(qū)域中心城市政府職能轉(zhuǎn)變

專題研究

一、政府職能的科學界定二、關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的歷史三、當前區(qū)域中心城市政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題、難點及對策

12/28/20242美國紐約大學管理系專家E.S.隆瓦斯教授有一句名言：“政府的職責是掌舵而不是劃獎”奧爾森說：“一個能夠促進社會經(jīng)濟繁榮的政府，其職責只是界定產(chǎn)權(quán)、保證合約的有效履行及保護個人財產(chǎn)不受到侵犯，除此之外，政府能夠做的事情不多?！?/p>

12/28/20243政府職能的科學界定1、科學的認識政府是正確界定政府職能的前提2、政府職能的界定歸根到底是政府與市場關(guān)系的界定3、城市政府職能的界定4、政府職能不是一成不變的

12/28/20244

“政府”（Government）這個詞的英語詞根來自希臘文，意思是“操舵”。

12/28/202451、如何科學的認識政府？

《政治學辭典》注釋為：“政府通常指中央和地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)或國家行政機關(guān)?！币簿褪钦f政府是國家機構(gòu)的重要組成部分。但這只是定義，而不是政府的本質(zhì)。12/28/20246政府的本質(zhì)政府本質(zhì)上是一種處理全局性利益矛盾,維護和促成社會共同體全局性利益的工具性存在物

12/28/20247

社會

共同利益

特殊機關(guān)（政府的雛形）國家

12/28/20248因此，我們要清醒認識到：

“政府既有其獨特的力量,也有其獨特的弱點.”其獨特的力量來自其獨特的壟斷地位,它有征稅、執(zhí)法的權(quán)力和對全民的號召力,這些權(quán)力為創(chuàng)造良性的社會、經(jīng)濟環(huán)境提供可靠保證。其獨特的弱點也同樣來自其獨特的壟斷地位:首先,對政府行為進行全面監(jiān)督是相當困難的,如很難確保政府官員對其行為真正負起責任;其次,獨特的壟斷地位形成的特殊利益集團,總是試圖將政府的決策引導到對自己有利的方面,從而失去公正與公平;另外,也很難避免在政府機構(gòu)內(nèi)部存在某些任意性空間,從而隨意干預和腐敗行為成了一大公害。12/28/202492、政府職能的界定歸根到底是政府與市場關(guān)系的界定

一是政府在為市場創(chuàng)造宏觀經(jīng)濟環(huán)境方面的作用,這是任何其它力量所不能替代的;二是政府對市場的破壞作用,這是任何其它力量都難以抗拒的。

12/28/2024103、城市政府職能的界定

城市政府職能是指城市政府根據(jù)國家賦予的權(quán)力,為實現(xiàn)國家意志、維護城市安全、穩(wěn)定和推動城市各項事業(yè)發(fā)展而擔負的職責和功能。

12/28/202411一般說來,在市場經(jīng)濟條件下,城市政府主要有以下九個方面的職能:

(1)城市規(guī)劃(2)公共工程(3)衛(wèi)生和環(huán)境保護(4)公共教育(5)文化娛樂(6)社會福利(7)公共安全(8)公用事業(yè)(9)經(jīng)濟振興。

12/28/2024124、政府職能不是一成不變的

因為政府職能作為上層建筑的重要方面,必須與其賴以生存的經(jīng)濟基礎相適應，而經(jīng)濟基礎是不斷變化的。12/28/202413二、關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的歷史

1、西方發(fā)達國家的政府職能轉(zhuǎn)變的進程

2、當代中國政府職能轉(zhuǎn)變的進程

3、經(jīng)驗與啟示12/28/2024141、西方發(fā)達國家的政府職能轉(zhuǎn)變的進程

1、經(jīng)濟自由主義2、凱恩斯主義3、新經(jīng)濟自由主義4、新凱恩斯主義

12/28/202415由上述可見,西方政府在經(jīng)濟自由主義與國家干預主義交替發(fā)展,幾經(jīng)浮沉后,逐漸把兩者合理部分融合吸收,努力尋求一條介于經(jīng)濟自由主義與國家干預主義之間的“第三條道路”。

12/28/2024162、當代中國政府職能轉(zhuǎn)變的進程

第一階段(1978———1984)第二階段(1984———1992)第三階段(1992年10月以后)

12/28/202417

我們通過對西方政府職能轉(zhuǎn)變歷程和我國政府職能轉(zhuǎn)變歷程的分析,可以引出如下幾點啟示：

1、政府職能的發(fā)揮是由各國的經(jīng)濟發(fā)展水平所決定的。一般而言,在工業(yè)化初期,或者說資本力量還比較薄弱的時候,政府則主要發(fā)揮“拐杖”的作用;而在工業(yè)化取得一定成就,或者說市民社會強大的時候,政府則主要發(fā)揮“守夜人”的作用,政府職能的主要作用側(cè)重于為市場機制發(fā)揮作用創(chuàng)造外部環(huán)境和條件。正是這樣,主張政府只管“法律”和“秩序”的洛克出于英國,深信“看不見的手”的神奇作用的亞當·斯密也出于英國。而法國則不得不依靠政府這根“拐杖”了,后起的德國、日本對政府的依賴就更大了。今天,已經(jīng)有越來越多的學者們承認政府與市場的作用是同等重要的,要選擇處理好政府與市場兩者的關(guān)系。

12/28/2024182、從某種意義上而言,我們政府在轉(zhuǎn)型期的作用不能只是消極放權(quán)。中國政府職能范圍和程度的界定,必須立足于國情,綜合權(quán)衡國內(nèi)的經(jīng)濟基礎狀況、社會文化傳統(tǒng)、倫理道德規(guī)范、法制完備程度等因素。目前,中國正處在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的轉(zhuǎn)軌時期,不能簡單地認為只要政府采取放任主義,社會主義市場經(jīng)濟就會生長起來;更不能把自由資本主義時期那套政府與市場關(guān)系的模式搬過來,似乎要搞市場經(jīng)濟就得從資本原始積累開始,政府只管法律和秩序。顯然,這就從根本上忽視了我國經(jīng)濟體制改革的邏輯起點。我國近年來的改革已經(jīng)取得了明顯的成效,但是改革還沒有完全到位,許多政企不分、條塊分割等現(xiàn)象還困擾著政府和企業(yè)。因此,以簡政放權(quán)、政企分開為內(nèi)容的經(jīng)濟體制改革仍要繼續(xù)下去。但是,在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期,政府培育扶助市場的作用是不能削弱的,從這個意義上講,它應該是一個強有力的政府,只是其價值取向與傳統(tǒng)的中央高度集權(quán)政府是不同的?？梢?中國政府面臨的課題是雙重的,一方面要限制,減少乃至取消某些權(quán)力;一方面要強化某些權(quán)力。

12/28/2024193、綜觀當代國外市場經(jīng)濟和政府職能模式,可以說色彩紛呈,形態(tài)各異。有美國的自由市場經(jīng)濟模式、法國計劃市場模式、德國社會市場模式、東亞政府主導型等等。面對這眾多的模式,是全部“拿來”還是有所選擇?我們不能像逛超級市場一樣,到一個貨架上拿來英國的政府考試制度,到第二個貨架上拿來德國政府嚴格的紀律體系,到第三個貨架上拿來美國政府靈活高效的組織體系,到第四個貨架上拿來日本政府嚴密的運行體系,然后把他們裝備成一部完美的政府機器。這是不切實際的想法。每一個政府的存在都有其自身的環(huán)境,不能脫離條件去幻想一個完美的政府。進一步來說,倘要選擇,哪些是我們所需要的?哪些更具有現(xiàn)實性?世界銀行副行長勞倫斯在中國訪問時曾指出,世界經(jīng)濟的總趨勢在70、80年代是減少政府干預,但90年代則流行強化政府干預。

12/28/202420這一結(jié)論,是對西方資本主義國家政府職能演變過程的準確概括。因為大多數(shù)國家80年代在新自由主義的影響下,沿著減少政府干預的道路走了很長一段時間。進入90年代以后,市場帶給他們的困惑甚至災難,使他們再次認識到市場的局限與不足,尋求增加政府干預經(jīng)濟的發(fā)展道路確實成為世界趨勢。這一趨勢變化為中國政府職能定位無疑起到了重要的借鑒作用。但是如果以此機械地規(guī)范和塑造中國政府的經(jīng)濟職能是不切實際的。在此之前,中國面對的不是西方國家過于自由放任而導致的經(jīng)濟滯漲的失敗和痛苦,而是固若金湯的計劃經(jīng)濟統(tǒng)治下的宏觀微觀交匯,政企政事不分,管得過寬過細的長期束縛。對于中國來說,減少政府不必要的干預,清理各種關(guān)系,塑造政府職能作用是中國政府一項長期而又艱苦的任務。如果以世界流行理論來定位中國政府的經(jīng)濟職能,很可能為那些頑固堅持傳統(tǒng)體制、繼續(xù)粗暴干預經(jīng)濟提供借口。

12/28/202421三、當前區(qū)域中心城市政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題、難點及對策

1、存在的問題和難點2、對策建議：（1）西方模式

（2）三種成功的中國城市政府模式（3）現(xiàn)行行政審批制度的改革、電子政務等政府職能轉(zhuǎn)變舉措3、成都市縣政府在WTO背景下的職能定位

12/28/2024221、存在的問題和難點

調(diào)查中，44％的市民表示了解地方政府機構(gòu)改革，7成以上被調(diào)查者持“我關(guān)注，我贊同”的態(tài)度，其余則對機構(gòu)改革“一般關(guān)心”或“不大關(guān)心”。有的則認為如今值得關(guān)注的熱點太多，政府機構(gòu)改革只是其中之一而已，并不十分看重。在對地方政府機構(gòu)改革應注意的問題表述中，“機構(gòu)改革應落實處”和“任人唯賢，競爭上崗”位居首位，在“妥善安置分流人員”的表述中，54％的被調(diào)查市民與80％的被調(diào)查公務人員持肯定態(tài)度。12/28/202423我認為,這類問題目前比較突出地體現(xiàn)在三個方面：(一)“政府承包責任制”的存在及其影響

(二)地方政府經(jīng)濟管理職能的過多存在及其后果

(三)政企不分的現(xiàn)行干部人事制度及其影響

12/28/2024242、對策建議：

（1）西方模式

1、美國式自由市場經(jīng)濟模式下的政府職能

2、德國式社會市場經(jīng)濟模式下的政府職能

3、日本式政府主導型市場經(jīng)濟模式下的政府職能

4、法國式計劃市場經(jīng)濟模式下的政府職能

12/28/202425（2）三種成功的中國城市政府模式：順德、溫州、蘇南模式

順德模式是競爭政府模式

溫州模式是輔助政府模式

蘇南模式是社區(qū)政府模式

12/28/202426

順德是珠江三角洲上的一個縣級市,是廣東省綜合改革試驗市,也是廣東要在全國率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的試點市。經(jīng)過近23年的改革開放,順德市由農(nóng)業(yè)縣發(fā)展為以家電制造業(yè)為主的百萬人口的工業(yè)城市。順德現(xiàn)象是珠江三角洲經(jīng)濟奇跡的典型代表。順德現(xiàn)象是在我國市場化不均衡發(fā)展格局下,部分地區(qū)先行實現(xiàn)工業(yè)化、市場化與現(xiàn)代化的典型。

12/28/202427順德模式是競爭政府模式1、順德現(xiàn)象是我國城市政府自主權(quán)擴大的必然結(jié)果2、順德現(xiàn)象是我國城市政府競爭的產(chǎn)物3、順德現(xiàn)象是將政府職能轉(zhuǎn)換與產(chǎn)權(quán)制度改革緊密結(jié)合的產(chǎn)物12/28/202428

溫州模式是輔助政府模式,即政府在市場經(jīng)濟發(fā)展中起輔助的作用和引導的作用。溫州模式是輔助政府模式,即政府在市場經(jīng)濟發(fā)展中起輔助和引導的作用。溫州模式是市場力量起著自組織的作用,政府起著促進性和輔助性的作用,因而是“輔助政府模式”,又稱“市場解決模式”、“自發(fā)自生發(fā)展模式”、“自組織模式”。它的主要宗旨是政府的輔助性原則,體現(xiàn)了政府和市場、政府和社會、政府和企業(yè)之間的自下而上的“分工”思路,這一思路的要點是:凡是個人、市場和社會能夠獨立承擔的事務,政府任由個人、市場、社會來承擔;如果個人、市場、社會無法獨立承擔,則由國家來提供輔助;凡是下級政府能夠獨立承擔的事務,上級政府任由其自行來承擔;如果下級政府無法獨立承擔,則或由下級政府聯(lián)合承擔或由上級政府提供輔助12/28/202429溫州市場經(jīng)濟發(fā)展過程中政府的輔助作用

對溫州政府職能成功轉(zhuǎn)變的分析,對我國城市政府職能轉(zhuǎn)變具有深刻啟示：1、溫州政府對市場經(jīng)濟法規(guī)的完善與對股份合作制經(jīng)濟發(fā)展自始至終的支持是溫州市場經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵2、溫州市政府在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中,注意引導市場經(jīng)濟的發(fā)展,使政府起到輔助、引導的作用

12/28/202430蘇南模式是社區(qū)政府模式

蘇南模式是社區(qū)政府模式,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等基層社區(qū)政府采用集體投資手段發(fā)展經(jīng)濟,并用集體收入作為公共財政基礎,履行政府公共職能,為社區(qū)提供各種公共服務與公共產(chǎn)品。

12/28/202431“蘇南模式”的三個重要特征

1、蘇南模式是“壓力型行政體制”2、蘇南模式是社區(qū)產(chǎn)權(quán)制度3、蘇南模式是社區(qū)公共政府

12/28/202432順德現(xiàn)象、溫州模式和蘇南模式給其它城市政府行政改革的一個深刻啟示就是：城市政府要將自身的職能轉(zhuǎn)移到維護產(chǎn)權(quán)、維護市場秩序、公正司法與公正執(zhí)法、提供地方性公共產(chǎn)品與公共服務,搞好現(xiàn)代化和城市化的社會管理。

12/28/202433（3）現(xiàn)行行政審批制度的改革、電子政務等政府職能轉(zhuǎn)變舉措

行政審批就是人們常說的行政許可。它是行政機關(guān)依法對社會、經(jīng)濟事務實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，是不可缺少的，多年來在實際上也起了重要作用。但目前行政許可普遍存在過多過濫現(xiàn)象，有的甚至成為阻礙經(jīng)濟發(fā)展、損害公民權(quán)利的擾民制度，成為地方保護主義甚至腐敗的溫床，從而引起人民群眾的不滿。

12/28/202434一位北京警察在搗毀某非法制造假冒公章的犯罪窩點時，曾對著攝像機鏡頭說：這里除了婦聯(lián)的章沒有，國務院和北京市政府所有部門、機關(guān)的公章都有。這個新聞故事除了讓人對犯罪分子的膽大妄為感到震驚外，也讓不少人更深地體會到公章在中國社會中至高無上的地位。它是政府行政審批的最終標記，而政府的審批權(quán)限可以說無所不包。12/28/202435據(jù)不完全統(tǒng)計，國務院各部門審批項目達４０００多項，各省市統(tǒng)計一般也是２０００項以上。除法律、法規(guī)外，一些地方或部門在行政規(guī)范性文件中隨意設定各種許可制度，或在各種許可制度以外，另加年檢、月檢等。

12/28/202436行政許可過多過濫的原因首先行政許可設定權(quán)不明確，誰都可以創(chuàng)設行政許可，有些鄉(xiāng)政府、縣政府在設，有些行政機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)如局呀、司呀、處呀也在設。

其次，設定行政許可的事項不規(guī)范，一講行政管理，就要審批。什么事需要審批，什么事不需要審批，隨意性很大，沒有一個明確的標準其三，實施行政許可環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、時限過長、“暗箱操作”，老百姓辦事很難。

其四，重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，市場進入很難，而一旦進入?yún)s又缺乏監(jiān)管。

其五，行政許可成了部門、地方獲取利益的方法。

最后，行政機關(guān)實施行政許可，往往只行使權(quán)力而沒有承擔責任，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制。

12/28/202437最近，備受社會各界關(guān)注的行政許可法草案已提請九屆全國人大常委會第29次會議審議。它標志著國內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變邁開最為重要的一步。因為，該草案不僅以制度化的方式明確了政府職能轉(zhuǎn)變的原則，而且還把這些原則具體化。

12/28/202438該草案原則上確定了：“凡是通過市場機制能夠解決的問題，應當由市場機制去解決；通過市場機制難以解決，但通過規(guī)范、公正的中介機構(gòu)能夠解決的問題，應當通過中介機構(gòu)自律去解決；即使是市場機制、中介機構(gòu)自律解決不了，需要政府加以管理的問題，也要首先考慮通過事后監(jiān)督去解決?！?/p>

12/28/202439電子政務

電子政務就是政府機構(gòu)應用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，把管理和服務通過網(wǎng)絡技術(shù)進行集成，借助Internet上實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化和重組，超越時間、空間和部門分離的限制，全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、符合國際水準地管理和服務。

12/28/202440電子政務的發(fā)展階段

起步階段，電子政務發(fā)展的早期較為普遍的一種形式“政府上網(wǎng)”，發(fā)布法規(guī)、指南、政府機構(gòu)等各種靜態(tài)信息，政府與用戶在網(wǎng)上互不聯(lián)系；

單向交流階段，政府提供某種程度的服務，用戶可下載一些政府表格等，并向政府發(fā)出詢問；

雙向互動階段，政府與用戶在網(wǎng)上完成互動，例如在網(wǎng)上取得報稅表，填寫后將表發(fā)送至國稅局，企業(yè)和居民還可與政府在網(wǎng)上溝通；

成熟階段，就是網(wǎng)上事務處理，政府與用戶在網(wǎng)上完成一個事務處理的全過程。

12/28/202441

電子政務在我國經(jīng)過近3年的發(fā)展，目前已有70%以上的地市級政府在網(wǎng)上建立了辦事窗口，政府網(wǎng)站多達3000多個，然而日前公布的《中國電子政務研究報告》表明我國電子政務度僅為22.6%，目前還有很多政務網(wǎng)站信息量少、實用性差、缺乏交互性、更新不及時，大多數(shù)的政府網(wǎng)站都以內(nèi)容簡介、部門設置、政策法規(guī)等為主，電子政務在提高政府工作效率、轉(zhuǎn)變政府職能方面的作用得不到很好的體現(xiàn)。

12/28/202442

廣州市天河區(qū)是我國最早實行電子政府的地區(qū)之一，也是電子政務實施得最到位的典范地區(qū)之一，每周來區(qū)政府參觀交流的各級政府領導絡繹不絕。天河區(qū)政府網(wǎng)站上最有特色的就是“政民互動”欄目，該欄目的建立為百姓和政府的溝通提供了最大的便利。通過該網(wǎng)站，市民可以給區(qū)長發(fā)e-mail，進行咨詢、投訴，或者發(fā)表建議，對每一封郵件，區(qū)長都會有具體的批示，然后交給下屬部門去具體辦理。信件的處理情況會在網(wǎng)上顯示，發(fā)信的市民只要上網(wǎng)一查，就能得知自己的意見是已經(jīng)被批示了還是正在處理。而其它市民同樣也能從網(wǎng)上得知意見的處理結(jié)果。在以前，一個信訪意見的處理需要一周兩周甚至一個月，如今僅要幾天時間就能得到解決，從而大大提高了政府的運行效率。應該說，天河區(qū)政務網(wǎng)站成功之處在于它發(fā)揮了互聯(lián)網(wǎng)的互動性特點，雖然天河政務網(wǎng)還遠未實現(xiàn)網(wǎng)上辦公，但也已經(jīng)初步應用了互聯(lián)網(wǎng)的互動性，從而將政務網(wǎng)站辦成了具有互動性、親和力的真正屬于人民的政府網(wǎng)站。

12/28/2024433、成都市縣政府在WTO背景下的職能定位

（1）點評成都（2）思路（3）對策12/28/202444

南方網(wǎng)依據(jù)城市競爭力的價值體系、集合優(yōu)勢和弓弦模型理論，優(yōu)選并建立兩套、五層、88個具體要素的指標體系，采用1997—1999年度有關(guān)城市的標準統(tǒng)計數(shù)據(jù)和專家、居民問卷數(shù)據(jù)，運用主成分、模糊曲線等計量方法，進行數(shù)萬次的大量數(shù)學計算，得出有關(guān)中國24城市綜合和分項競爭力的得分和排序結(jié)果。成都排名第19位，比重慶落后2名，前10個最具競爭力城市依次是：上海、深圳、廣州、北京、廈門、無錫、天津、大連、杭州、南京。

12/28/202445

重慶被評為是西部最具競爭力的城市。而成都被評為經(jīng)濟穩(wěn)定性最佳的城市。因為成都人才競爭力較強，作為西南地區(qū)人才薈萃之地，不僅其勞動力的數(shù)量較大、整體素質(zhì)較高，而且教育也比較發(fā)達。在資本競爭力方面，資本實力、金融控制能力都相對較強；工業(yè)經(jīng)濟及技術(shù)基礎雄厚，工商業(yè)門類齊全，結(jié)構(gòu)競爭力強；是西南地區(qū)重要的政治、經(jīng)濟、文化、科技、交通中心，區(qū)位競爭力較強。盡管成都科技實力較強，但其科技競爭力不強，因為其科研成果轉(zhuǎn)化能力弱。雖然秩序競爭力不強，但經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性在全國表現(xiàn)最好。在提升基礎設施、制度、文化、管理、開放等競爭力方面還有著巨大的潛力。

12/28/202446從瑞士洛桑國際管理學院（IMD）最新公布的2002年世界主要國家和地區(qū)國際競爭力排行榜顯示，2002年中國國際競爭力，總體排名居世界第31位，比2001年上升了兩位；經(jīng)濟競爭力從上年排名的第七位升至第三位。

12/28/202447在目前的中國，我們不難察覺有三個城市群正浮出水面，逐漸形成未來中國城市框架的基本格局：一個是以上海為龍頭的長江三角洲城市帶，一個是所謂的以北京、天津為核心的大北京都市圈，另一個則是以香港、廣州為核心的華南城市帶。這三個城市群好比三個巨大的增長極，集聚效應十分明顯，據(jù)統(tǒng)計，其總?cè)丝谥徽既珖丝诘?.53%，土地占全國的1.24%，但GDP卻占全國總額的30%，利用外資額更高達73%。

12/28/202448思路火鍋理論與騰籠換鳥

城市定位是基本前提

市長要從船老大變?yōu)榇L

12/28/202449對策1、重新定位政府職能，確立現(xiàn)代管理理念2、抓緊清法、修法、立法，提高執(zhí)法水平和規(guī)則意識3、轉(zhuǎn)變管理方式，從嚴依法執(zhí)政4、加強政務公開，增強辦事透明度5、發(fā)展規(guī)范中介組