《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南》報批稿編制說明

國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南（報批稿）

編制說明

東南大學

二〇二一年五月二十日

國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南

編制說明

一、工作簡況

1、任務來源

本指南行業(yè)標準制定任務由自然資源部國土空間規(guī)劃局提出，

由全國自然資源與國土空間規(guī)劃標準化技術(shù)委員會（SAC/TC93）歸

口。2020年9月2日，本指南已列入《自然資源部辦公廳關(guān)于印

發(fā)2020年度自然資源標準制修訂工作計劃的通知》，自然資辦發(fā)

〔2020〕43號，計劃項目編號為202014004。

中共中央國務院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若

干意見》（后為《意見》）提出“充分發(fā)揮城市設(shè)計、大數(shù)據(jù)等手段

改進國土空間規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平”，明確了城市設(shè)計在國

土空間規(guī)劃編制、提高國土空間品質(zhì)中的重要作用。城市設(shè)計作為

“城市環(huán)境品質(zhì)提升”的有效工具，與法定化的國土空間規(guī)劃到底

是什么關(guān)系？新時代國土空間規(guī)劃體系中城市設(shè)計該扮演什么樣的

作用和角色？如何充分發(fā)揮城市設(shè)計在國土空間品質(zhì)提升中的作

用？這一系列問題都困擾著廣大規(guī)劃工作者，急需通過技術(shù)標準體

系加以規(guī)范和引導。為貫徹落實《意見》，指導和規(guī)范國土空間規(guī)劃

編制和管理中城市設(shè)計方法的運用，自然資源部在廣泛聽取各方面

意見基礎(chǔ)上，研究制定了《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南（報批稿）》

（后為《指南》）。

2、參與單位及主要起草人

參與單位包括：東南大學、自然資源部國土空間規(guī)劃局、清華

大學、同濟大學、北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司、武漢市

規(guī)劃研究院、廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院、北京城市象限科技

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有限公司、中國城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司。

主要起草人包括：段進、張兵、李楓、邊蘭春、劉宛、匡曉

明、袁昕、惲爽、劉奇志、黃慧明、茅明睿、楊一帆、蘭文龍、殷

銘、臧華、楊挺、梁思思、陳君、肖揚、徐剛、汪波寧、陳志敏、

韓亞楠、趙楠、楊光輝、吳珂。

按照工作計劃進行具體分工，進行了8次集中討論，完成征求

意見，形成指南報批稿。

3、主要工作過程

①2020年4月9日，國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南視頻會-1，召

開指南編制工作啟動會，明確工作重點。

②2020年4月14日，工作組視頻會議-1，邀請有關(guān)專家就指

南的主要內(nèi)容進行研討。

③2020年4月24日，國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南視頻會-2，

對國土空間規(guī)劃城市設(shè)計工作的認識和框架的討論。

④2020年5月13日，工作組視頻會議-2，交流討論，完善內(nèi)

容。

⑤2020年7月1日，國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南視頻會-3，匯

報了指南初步框架，參會單位和有關(guān)專家進行了交流討論，提出完

善意見。

⑥2020年7月7日，工作組視頻會議-3，交流討論，完善內(nèi)

容。

⑦2020年7月15日，國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南視頻會-4，

意見反饋，形成指南（初稿）。

⑧2020年9月10日，南京市規(guī)劃和自然資源局對接會，征詢

有關(guān)專家意見，形成指南（征求意見稿）。

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⑨2020年10月29日-11月29日通過自然資源標準化信息平臺

在線征詢意見，并開展收集反饋相關(guān)意見工作。

⑩2020年12月7日，征求意見結(jié)束后，形成意見匯總處理

表，并根據(jù)意見修改標準，形成指南（送審討論稿）。

2020年12月22日-12月27日，經(jīng)專業(yè)標準化技術(shù)委員會

委員函審，并收集相關(guān)反饋意見?。

2021年03月31日，對專家意見進行了逐條回復并修改形成

指南（報批稿）?。

二、標準編制原則和確定主要內(nèi)容的論據(jù)

1、指導思想與原則

（1）生態(tài)文明建設(shè)中城市設(shè)計內(nèi)涵拓展

十八大提出加快推進生態(tài)文明建設(shè)，標志著“我國城市建設(shè)從

初期的以生產(chǎn)要素和投資驅(qū)動為特征的外延式、資源過度消耗型模

式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐詣?chuàng)新和財富驅(qū)動為特征的，經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)

發(fā)展的內(nèi)涵式、技術(shù)提升型模式”。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，根據(jù)

國土空間規(guī)劃全域全要素綜合管控的新要求，應對城市設(shè)計的經(jīng)

濟、社會、環(huán)境等內(nèi)涵進行更多思考。

《指南》因勢利導，對城市設(shè)計的價值、對象、途徑等方面進

行了必要的拓展。在價值導向上，以生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化、歷史文脈傳

承、功能組織有序為基本原則，強調(diào)人與自然的和諧共生，歷史文

脈的傳承積淀，社會包容的人文關(guān)懷，創(chuàng)新發(fā)展的空間品質(zhì)，而不

僅僅關(guān)注景觀風貌與特色。在工作對象上，突破原有的城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)

范圍，拓展至各類生態(tài)保護與控制區(qū)、農(nóng)田保護區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)

等。在技術(shù)途徑上，通過公共政策途徑和技術(shù)管控方法與空間規(guī)

劃、建設(shè)管理以及社會實踐緊密結(jié)合，實現(xiàn)對人類聚落及其環(huán)境的

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相互關(guān)系和結(jié)構(gòu)形態(tài)進行多層次、系統(tǒng)化和整體性組織安排與空間

創(chuàng)造。

在此基礎(chǔ)上，進一步明確國土空間規(guī)劃中的城市設(shè)計是基于對

人居環(huán)境多層級特征的系統(tǒng)辨識，多要素特征的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以及生

態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展理念下自然、文化保護與發(fā)展的整體認識，運

用設(shè)計思維，借助規(guī)劃傳導，通過政策推動，對區(qū)域、城市、社

區(qū)、場所等不同尺度和層級的人類聚落及其環(huán)境系統(tǒng)，形成整體布

局的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，生態(tài)系統(tǒng)的健康持續(xù)，歷史文脈的傳承發(fā)展，功能

組織的活力有序，風貌特色的引導控制，公共空間的系統(tǒng)建設(shè)，實

現(xiàn)美好人居和宜人場所的積極塑造。

（2）“一張藍圖”中城市設(shè)計內(nèi)容融入

新時期的國土空間規(guī)劃“主要通過機制和空間兩方面協(xié)同來解

決規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突等問題”。在機制協(xié)同方面，自然資

源部成立，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責；

在空間協(xié)同方面，基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺同步開展國土空間規(guī)

劃“一張藍圖”建設(shè)，多規(guī)劃、多學科共策共謀，實現(xiàn)各類空間資

源的精準管控和綜合整治，為規(guī)劃全生命周期管理奠定基礎(chǔ)。

然而，與法定規(guī)劃的銜接是城市設(shè)計一直以來面臨的難題。脫

離于國土空間規(guī)劃以“城市體形環(huán)境構(gòu)思和安排”為主要內(nèi)容的傳

統(tǒng)城市設(shè)計，難以融入國土空間規(guī)劃的“一張藍圖”?！吨改稀访鞔_

了城市設(shè)計與“五級三類”國土空間規(guī)劃相融合的關(guān)系構(gòu)架，提出

在國土空間規(guī)劃中運用城市設(shè)計的思維和方法，從空間環(huán)境品質(zhì)的

角度對規(guī)劃編制形成反饋，提升“一張藍圖”制定的科學性和藝術(shù)

性，將“提高規(guī)劃編制和管理水平”貫穿于國土空間規(guī)劃的各層

級、各階段。

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以總體規(guī)劃階段的城市設(shè)計為例。《指南》強調(diào)除了特色資源保

護、總體風貌特色定位、景觀風貌與公共空間系統(tǒng)構(gòu)建、重點控制

區(qū)劃定等常規(guī)總體城市設(shè)計內(nèi)容，還要在發(fā)展目標戰(zhàn)略、底線約

束、總體格局、空間結(jié)構(gòu)、公共服務與基礎(chǔ)設(shè)施、國土整治修復、

城市更新等方面與總體規(guī)劃有效銜接。尤其應對城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村與山水林

田湖草海的整體空間關(guān)系、藍綠空間網(wǎng)絡(luò)等內(nèi)容提出優(yōu)化建議，并

將這一內(nèi)容體現(xiàn)到“三條控制線”的劃定過程中，塑造具有特色和

比較優(yōu)勢的國土空間格局和空間形態(tài)，從而優(yōu)化資源環(huán)境底線約

束。

（3）全域用途管制中城市設(shè)計思維運用

傳統(tǒng)城市設(shè)計主要聚焦于城市建設(shè)區(qū)域，對農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間關(guān)

注較少。在城鄉(xiāng)人居環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展與“美麗中國”國土空間開發(fā)

保護利用的關(guān)鍵命題下，整合生產(chǎn)、生活和生態(tài)全域空間，進行山

水林田湖草海全要素管控急切需要城市設(shè)計思維的全面融入。正如

著名規(guī)劃學者培根所說，“任何地域規(guī)模上的天然地形的形態(tài)改變或

土地開發(fā)，都應當進行城市設(shè)計”。因此，如何在國土空間準入、規(guī)

劃選址等用途管制環(huán)節(jié)體現(xiàn)城市設(shè)計思維，實現(xiàn)生態(tài)-空間-景觀關(guān)

系的一體化提升，是《指南》的重要出發(fā)點。

《指南》創(chuàng)新性地將城市設(shè)計思維運用在農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間用途

管制中，并十分強調(diào)不宜簡單套用城市空間的設(shè)計手法，而是以生

態(tài)美麗、自然原真、整體和諧為原則，對農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間內(nèi)的各類

人工行為進行引導控制，提出生態(tài)設(shè)計策略和以人工環(huán)境自然化為

導向的導控要求（如生態(tài)網(wǎng)絡(luò)與生態(tài)景觀、地形地貌、藍綠空間網(wǎng)

絡(luò)、大地景觀、活動場所等），最大程度守住環(huán)境品質(zhì)的底線、提高

國土空間的品質(zhì)。究其實質(zhì)，是以文化作為人與生態(tài)關(guān)系的媒介，

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以設(shè)計思維將人工之美有機嵌入自然原真之美，使人工與自然融為

有機整體，實現(xiàn)全域“美麗國土”的科學管控。

2、確定標準主要內(nèi)容的論據(jù)

國家政策層面，本指南依據(jù)《中共中央國務院關(guān)于建立國土空

間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》、《黨的十八屆中央委員會向中

國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的報告》、《中共中央關(guān)于制定國民

經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》、

《中共中央國務院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意

見》等要求，按照GB/T1.1-2020《標準化工作導則第1部分：標

準化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》的規(guī)定起草。

內(nèi)容確定方面，目前我國并無城市設(shè)計編制和審批程序相關(guān)標

準規(guī)范，尤其是對于相關(guān)概念界定、管控要素和實施要求等核心問

題尚未形成共識。本指南在基于發(fā)達國家和地區(qū)城市設(shè)計制度建設(shè)

經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了在國土空間規(guī)劃中運用城市設(shè)計方法的原則

與思路。各地可結(jié)合實際開展專題研究，因地制宜細化具體規(guī)劃標

準和技術(shù)要求。

3、條文說明

為貫徹落實《中共中央國務院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)

督實施的若干意見》，指導和規(guī)范國土空間規(guī)劃編制和管理中城市設(shè)

計方法的運用，本《指南》條文共分為九章，包括范圍、規(guī)范性引

用文件、術(shù)語和定義、總則、總體規(guī)劃中城市設(shè)計方法的運用、詳

細規(guī)劃中城市設(shè)計方法的運用、專項規(guī)劃中城市設(shè)計方法的運用、

用途管制和規(guī)劃許可中的注意事項、工作方法與成果表達。

第一章范圍

本章明確了《指南》主要適用于國土空間規(guī)劃編制和管理中城

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市設(shè)計方法的運用，主要內(nèi)容包括城市設(shè)計方法在國土空間規(guī)劃中

運用的原則、任務、內(nèi)容和管理要求等，同時強調(diào)各省市可在符合

本指南的前提下，細化補充相關(guān)要求和具體內(nèi)容。

第二章規(guī)范性引用文件

本文件沒有規(guī)范性引用文件。

第三章術(shù)語和定義

本章明確了城市設(shè)計在國土空間規(guī)劃建設(shè)管理中的定位，特別

強調(diào)城市設(shè)計是營造美好人居環(huán)境和宜人空間場所的重要理念與方

法，是國土空間高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，貫穿于國土空間規(guī)劃建設(shè)

管理的全過程。

第四章總則

本章明確了城市設(shè)計方法在國土空間規(guī)劃編制和管理中運用的

類型、原則和基本要求。

4.1節(jié)強調(diào)城市設(shè)計在國土空間規(guī)劃中的應用主要包括兩個方

面：在總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃三種類型的國土空間規(guī)劃編

制中，運用城市設(shè)計手段，改進規(guī)劃編制方法；在規(guī)劃選址、土地

供應及方案審查等規(guī)劃管理環(huán)節(jié)中，加強城市設(shè)計內(nèi)容的運用，提

高用途管制和規(guī)劃許可的科學性和可操作性。

4.2節(jié)強調(diào)城市設(shè)計應遵循“整體統(tǒng)籌”“以人為本”“因地制

宜”“問題導向”四個基本原則。

4.3節(jié)強調(diào)城市設(shè)計在國土空間規(guī)劃應用中的三個基本事項：

應進行公眾參與；應通過簡潔明了的表達，便于規(guī)劃管理和實施；

宜通過形象易懂的多種方式進行交流展示。

第五章總體規(guī)劃中城市設(shè)計方法的運用

本章分跨區(qū)域、鄉(xiāng)村、市縣域、中心城區(qū)四個層面，明確了總

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體規(guī)劃中城市設(shè)計方法的運用要點和主要內(nèi)容，同時對總體規(guī)劃中

的城市設(shè)計內(nèi)容進行了規(guī)定。

5.1節(jié)提出城市設(shè)計方法在總體規(guī)劃跨區(qū)域?qū)用娴倪\用要點

是：在城鎮(zhèn)群、都市圈等區(qū)域?qū)用孢\用城市設(shè)計思維，加強對大尺

度自然山水、歷史文化等方面的研究，協(xié)同構(gòu)建自然與人文并重、

生產(chǎn)生活生態(tài)空間相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)保護格局。主要內(nèi)容是：

（1）優(yōu)化重大設(shè)施選址及重要管控邊界確定；（2）提出自然山水環(huán)

境保護開發(fā)的整體要求；（3）提出歷史文化要素的保護與發(fā)展要

求；（4）形成共識性的設(shè)計規(guī)則和協(xié)同行動計劃。

5.2節(jié)提出城市設(shè)計方法在總體規(guī)劃鄉(xiāng)村層面的運用要點是：

體現(xiàn)尊重自然、傳承文化、以人為本的理念，不宜簡單套用城市空

間的設(shè)計手法。保護鄉(xiāng)村自然本底，營造富有地域特色的“田水路

林村”景觀格局。傳承地方文化，延續(xù)當?shù)乜臻g特色，運用本土化

材料，展現(xiàn)獨特的村莊建設(shè)風貌。

5.3節(jié)提出城市設(shè)計方法在總體規(guī)劃市/縣域?qū)用娴倪\用要點

是：強化生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間的全域全要素整體統(tǒng)籌，優(yōu)化市/縣

域的整體空間秩序。主要內(nèi)容是：（1）統(tǒng)籌整體空間格局；（2）提

出大尺度開放空間的導控要求；（3）明確全域全要素的空間特色。

5.4節(jié)提出城市設(shè)計方法在總體規(guī)劃中心城區(qū)層面的運用要點

是：整體統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各類空間資源的布局與利用，提升城市空間品

質(zhì)與活力，合理組織開放空間體系與景觀風貌系統(tǒng)，確立城市空間

特色，分區(qū)分級提出城市形態(tài)導控要求。主要內(nèi)容是：（1）確立城

市空間特色；（2）營造疏密有致的空間秩序；（3）提升開放空間與

設(shè)施的品質(zhì)；（4）明確城市設(shè)計重點控制區(qū)。

5.5節(jié)強調(diào)城市設(shè)計一方面要為國土空間總體規(guī)劃的發(fā)展目

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標、空間結(jié)構(gòu)、底線約束等內(nèi)容提供技術(shù)支撐和優(yōu)化建議，另一方

面應以獨立章節(jié)的形式納入國土空間總體規(guī)劃。

第六章詳細規(guī)劃中城市設(shè)計方法的運用

本章分城市一般片區(qū)、重點控制區(qū)兩種類型區(qū)域，明確了詳細

規(guī)劃中城市設(shè)計方法的運用要點和主要內(nèi)容，同時對詳細規(guī)劃中的

城市設(shè)計內(nèi)容進行了規(guī)定。

6.1節(jié)提出城市設(shè)計方法在城市一般片區(qū)詳細規(guī)劃中的運用要

點是：落實總體規(guī)劃中的各項設(shè)計要求，通過三維形態(tài)模擬等方

式，進一步統(tǒng)籌優(yōu)化片區(qū)的功能布局和空間結(jié)構(gòu)，明確景觀風貌、

公共空間、建筑形態(tài)等方面的設(shè)計要求，營造健康、舒適、便利的

人居環(huán)境。主要內(nèi)容是：（1）打造人性化的公共空間；（2）營造清

晰有序的空間秩序。

6.2節(jié)提出城市設(shè)計方法在重點控制區(qū)詳細規(guī)劃中的運用要點

是：在滿足城市一般片區(qū)設(shè)計要求的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注其特殊條件

和核心問題，通過精細化設(shè)計手段，打造具有更高品質(zhì)的城市地

區(qū)。結(jié)合不同片區(qū)功能提出建筑體量、界面、風格、色彩、第五立

面、天際線等要素的設(shè)計原則，塑造凸顯地域特色的城市風貌；從

人的體驗和需求出發(fā)，深化研究各類公共空間的規(guī)模尺度與空間形

態(tài)，營造以人為本、充滿魅力的景觀環(huán)境。兼具多種特殊條件的重

點控制區(qū)，應統(tǒng)籌考慮各類設(shè)計導控要求，采用協(xié)同式方法，實現(xiàn)

綜合價值的最優(yōu)化。同時分別對城市結(jié)構(gòu)框架有重要影響作用的區(qū)

域、具有特殊重要屬性的功能片區(qū)、城市重要開敞空間、城市重要

歷史文化區(qū)域四種類型的重點控制區(qū)提出了具體的要求。

6.3節(jié)強調(diào)城市設(shè)計一方面要為國土空間詳細規(guī)劃的用地布

局、功能組織、開發(fā)強度等相關(guān)內(nèi)容提供技術(shù)支撐和優(yōu)化建議，另

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一方面應以條文和圖則的形式納入國土空間詳細規(guī)劃。

第七章專項規(guī)劃中城市設(shè)計方法的運用

本章分強調(diào)在專項規(guī)劃中要充分運用城市設(shè)計思維，在選址、

選線過程中不能僅考慮便利與造價等工程因素，還應考慮融合自

然、保護人文及美學要求；在設(shè)施建設(shè)中應有相關(guān)設(shè)計指引，不僅

滿足設(shè)施的基本功能要求，還應考慮美觀、隱蔽與結(jié)合自然；近人

尺度的設(shè)施建設(shè)也應兼顧考慮人的活動行為。

第八章用途管制和規(guī)劃許可中的注意事項

本章分用途管制、建設(shè)項目選址、城市設(shè)計精細化研究、規(guī)劃

許可四個規(guī)劃管理環(huán)節(jié)，明確了用途管制和規(guī)劃許可中的城市設(shè)計

內(nèi)容。

8.1節(jié)提出應依據(jù)總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃，在生態(tài)、

農(nóng)業(yè)空間用途管制中明確相關(guān)城市設(shè)計要求。

8.2節(jié)提出建設(shè)項目的規(guī)劃選址應運用城市設(shè)計方法，避免對

國土空間品質(zhì)產(chǎn)生負面影響。

8.3節(jié)提出有特殊要求的地塊，可在遵守詳細規(guī)劃的前提下，

編制面向?qū)嵤┑某鞘性O(shè)計，并在規(guī)劃條件明確其要點。

8.3節(jié)提出應依照詳細規(guī)劃階段的城市設(shè)計內(nèi)容，將城市設(shè)計

要求納入規(guī)劃條件，作為規(guī)劃許可要點。

第九章工作方法與成果形式

本章明確了城市設(shè)計的工作方法與成果形式。

9.1節(jié)分信息采集與數(shù)據(jù)管理、認知分析與方案制定、監(jiān)管監(jiān)

測與公眾參與三個方面提出了城市設(shè)計新技術(shù)應用的途徑與方法，

特別強調(diào)鼓勵新技術(shù)在城市設(shè)計過程中的全流程和全尺度介入，提

高城市設(shè)計的科學性。

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9.2節(jié)提出城市設(shè)計的成果包括文本、圖則，鼓勵增加模型、

多媒體、政策文件等多種靈活形式。強調(diào)除了納入國土空間規(guī)劃的

城市設(shè)計內(nèi)容外，可根據(jù)現(xiàn)實條件及工作需求，靈活采用多種形

式。

三、主要試驗（或驗證）的分析、綜述報告，技術(shù)經(jīng)濟

論證，預期的經(jīng)濟效果

回顧城市設(shè)計在我國的發(fā)展，雖然全國各地一直廣泛開展城市

設(shè)計，但由于缺乏必要的技術(shù)規(guī)范，城市設(shè)計的合理性與有效性難

以保證，導致在各地實踐和管理工作中暴露出許多問題：一方面，

城市設(shè)計與法定規(guī)劃缺乏有效銜接，造成城市設(shè)計成果在規(guī)劃中難

以貫徹，在建設(shè)開發(fā)過程中亦存在用城市設(shè)計隨意取代法定規(guī)劃的

情況。另一方面，一些省市雖編制了地方性的技術(shù)規(guī)范，但因?qū)Τ?/p>

市設(shè)計的認識偏差，編制和管理混亂，普遍出現(xiàn)了“缺”“泛”

“亂”等現(xiàn)象：關(guān)鍵內(nèi)容缺項，削弱了城市設(shè)計的管控作用；成果

泛化，無法針對城市設(shè)計面臨的實際問題；層次混亂，城市設(shè)計成

果的系統(tǒng)性與可操作性不足。

以常州為例。“常州市城市設(shè)計評估”是國內(nèi)較早針對市域范圍

不同類型城市設(shè)計項目進行綜合評估的案例之一，樣本涵蓋了常州

自2002年到2014年間編制的134項城市設(shè)計項目，并首次將“反

饋或落實法定規(guī)劃”和“指導建設(shè)實施”共同作為評價城市設(shè)計實

效性的核心指標。評估通過圖紙比對、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、部門訪談等多種

方式研究了各類型城市設(shè)計項目在規(guī)劃建設(shè)中的實施情況，并從多

個角度剖析了常州市城市設(shè)計實施中面臨的主要困境。從城市設(shè)計

技術(shù)維度討論，可以歸納為以下幾個方面：

（1）無法定地位。由于城市設(shè)計在一種非法定規(guī)劃的狀態(tài)下運

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行，合法性與有效性難以保證，在實踐中出現(xiàn)了兩類典型問題：一

是在建設(shè)開發(fā)過程中，用城市設(shè)計隨意調(diào)整、取代法定規(guī)劃，造成

規(guī)劃管理工作的混亂；二是城市設(shè)計與法定規(guī)劃缺乏有效銜接，成

為可有可無的參照性內(nèi)容，難以在實際建設(shè)中貫徹和實施。

（2）無編制規(guī)范。另一方面，城市設(shè)計編制標準的缺失導致設(shè)

計成果千差萬別，沒有基本的技術(shù)規(guī)范：有的內(nèi)容過于細致或泛

化，沒有抓住對應層次城市設(shè)計工作的重點；有的在與法定規(guī)劃銜

接時，無法將設(shè)計成果轉(zhuǎn)換成具體的管控內(nèi)容，缺乏可操作性，給

規(guī)劃管理人員的使用帶來很大困難。

（3）無實施程序。城市設(shè)計沒有明確的審批標準和執(zhí)行程序，

缺乏法定的強制性和行政的實效性：城市設(shè)計成果經(jīng)常被隨意調(diào)

整，或者束之高閣；城市設(shè)計內(nèi)容沒有融入現(xiàn)行的城市規(guī)劃實施程

序中，導致設(shè)計意圖被反復消解，與土地出讓、建設(shè)工程規(guī)劃許可

都沒有實際的聯(lián)系，更沒有約束作用。

在國家建立國土空間規(guī)劃體系的大背景下，城市設(shè)計的制度背景

發(fā)生了重大變革，面對“建立‘多規(guī)合一’規(guī)劃技術(shù)標準體系”的迫

切需求以及各地開展城市設(shè)計工作中的諸多困惑，亟需在全國層面出

臺城市設(shè)計的相關(guān)標準或指南，使城市設(shè)計更好地為國土空間規(guī)劃體

系服務，從而促進我國城鄉(xiāng)空間環(huán)境品質(zhì)提升，彰顯城市特色，提高

人民生活質(zhì)量。

四、采用國際標準和國外先進標準的程度，以及與國際、

國外同類標準水平的對比情況，或與測試的國外樣品、樣機

的有關(guān)數(shù)據(jù)對比情況

縱觀世界城市發(fā)展歷程，城市設(shè)計是廣泛運用于各層級、各類型

城鄉(xiāng)規(guī)劃中，提升空間環(huán)境品質(zhì)的有效手段。例如，在英國，自威爾

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士王子提出關(guān)于設(shè)計導則的十項原則后，國家高度注重設(shè)計導則，把

其作為城市設(shè)計管控的重要抓手，從國家規(guī)劃發(fā)展框架(NPPF)到地方

發(fā)展框架(LDD)均有涉及。由規(guī)劃部門和相關(guān)組織合作的《城市設(shè)計

手冊(UrbanDesignCompendium）》將城市設(shè)計導則要素分為三大類：

結(jié)構(gòu)性要素(urbanstructure)、連接性要素(connection)、場地的

細部處理(detail)。針對不同層面、不同類型的規(guī)劃項目，城市設(shè)計

導則的運用，為公眾營造一個舒適宜人、方便高效、健康衛(wèi)生且富有

文化內(nèi)涵和藝術(shù)特色的城市空間。

在美國舊金山，規(guī)劃部門（SanFranciscoPlanningDepartment）

編制的城市設(shè)計導則（SanFranciscoUrbanDesignGuidelines

2018），是以舊金山綜合規(guī)劃與城市設(shè)計政策為基礎(chǔ)，提出對城市物

質(zhì)空間環(huán)境的合理控制，導則主要包括對場地設(shè)計、建筑風貌、公共

空間三個方面的內(nèi)容。設(shè)計導則是舊金山政府部門實現(xiàn)城市設(shè)計目標

和概念的具體操作標準，是城市設(shè)計意向的表現(xiàn)，指導著城市設(shè)計意

向的貫徹實施。

在新加坡，城市設(shè)計導則針對市中心核心區(qū)域進行詳細程度不同、

內(nèi)容各有側(cè)重的控制。城市設(shè)計導則主要由控制目標，有效期限，導

則對象，控制內(nèi)容，申請程序和鑒定標準等幾個部分組成。各區(qū)域的

城市設(shè)計導則由多個專項型導則組成，分別對步行廊道、建筑圍層、

建筑界面、戶外標識、照明系統(tǒng)、設(shè)施遮蔽、戶外商業(yè)設(shè)施和環(huán)境藝

術(shù)等進行設(shè)計管控。城市設(shè)計導則納入開發(fā)控制的規(guī)定中，是設(shè)計控

制的法定依據(jù)，為新加坡成為一個獨具風格、獲得廣泛認同的“花園

城市”奠定了基礎(chǔ)。

在我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中，城市設(shè)計也已經(jīng)有了廣泛的應用，一

些省市出臺了自身的城市設(shè)計技術(shù)規(guī)定。江蘇、福建、北京等地規(guī)劃

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主管部門陸續(xù)出臺了地方性的城市設(shè)計技術(shù)管理文件，嘗試通過“技

術(shù)規(guī)范化”這一途徑“建章立制”，治理城市設(shè)計工作的種種亂象。

然而經(jīng)過實踐的檢驗，無論是規(guī)劃管理人員還是規(guī)劃設(shè)計單位，都不

同程度地表達出一些質(zhì)疑之聲：這些文件雖然在提升城市設(shè)計地位、

明確城市設(shè)計內(nèi)容等方面發(fā)揮了一定的作用，但在保障城市設(shè)計實施、

提高城市設(shè)計可操作性方面仍然存在以下幾方面的問題：

與法定規(guī)劃銜接