公共行政學(xué)（第五版）課件 第2章 西方公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展

公共行政學(xué)（第五版）彭和平編著公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史條件公共行政學(xué)產(chǎn)生的社會背景第2章西方公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展重點問題2.1.1公共行政學(xué)產(chǎn)生的條件公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史背景和社會條件可以歸結(jié)為下列幾方面：2.1公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史條件和社會背景第一，“行政國家”的出現(xiàn)。第二，“文官制度”改革運動的發(fā)展。第三，多種學(xué)科的形成和發(fā)展。第四，專業(yè)教育和職業(yè)教育的發(fā)展。2.1.2公共行政學(xué)發(fā)展時期的劃分方法對公共行政學(xué)的發(fā)展階段有多種劃分方式：創(chuàng)立、成長和科學(xué)化三個時期；傳統(tǒng)理論、行為科學(xué)和系統(tǒng)理論三個時期；傳統(tǒng)管理、行為科學(xué)、決策理論、系統(tǒng)科學(xué)四個時期；按年代劃分為不同時期，最高的可分至九個時期以上。雖然許多專家學(xué)者在劃分方法或劃分依據(jù)方面有所不同，但他們實際要闡明的問題和發(fā)展脈絡(luò)基本上是一致的。2.1公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史條件和社會背景2.2.1政治—行政二分法的提出政治—行政二分法起源于美國19世紀80年代的文官改革運動，這個運動導(dǎo)致了1883年《彭德爾頓法》的頒布，其實質(zhì)在于將傳統(tǒng)的政黨政治和一般政策制定過程相分離。古德諾在1900年出版的著作《政治與行政》一書中，對政治—行政二分法進行了認真的論證。他認為，在所有政府體制中存在著兩種性質(zhì)截然不同的職能，即“政治”和“行政”的職能，前者是國家意志的表達職能，后者是國家意志的執(zhí)行職能。2.2早期研究時期(19世紀末—20世紀初)2.2.2傳統(tǒng)的管理理論的推動作用19世紀末至20世紀初工業(yè)領(lǐng)域中的科學(xué)管理運動對公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展也有很深遠的影響。其代表人物弗雷德里克·W·泰羅在公共行政學(xué)史上是不可缺少的人物。

泰羅最先發(fā)展了工時研究和動作研究,努力通過減少疲勞、科學(xué)的選擇、使工人的能力適合工作的需要以及刺激性的工資制度和獎勵計劃等實現(xiàn)最大限度的個人發(fā)展和最高的報酬，從而最大限度地提高工作效率。2.2早期研究時期(19世紀末—20世紀初)2.2.2傳統(tǒng)的管理理論的推動作用

泰羅的“作業(yè)分解法”后來被行政學(xué)者們運用于行政管理研究中，成為“行政目標分解法”。在公共行政學(xué)家當中，德懷特·沃爾多、盧瑟·古利克和林德爾·厄威克等人的理論受泰羅著作的影響最大，有的學(xué)者認為，20世紀30年代流行的“行政原理”運動和科學(xué)管理運動有直接關(guān)系。2.2早期研究時期(19世紀末—20世紀初)2.3.1公共行政學(xué)的誕生時期馬克斯·韋伯關(guān)于官僚制的論述是這一時期最早提出的理論懷特1926年出版的《公共行政學(xué)研究導(dǎo)論》被公認是第一本公共行政學(xué)的教科書，并認為該書使公共行政學(xué)成為一個單獨的研究領(lǐng)域，標志著這門學(xué)科的基本形成W·F·威洛比出版了《行政學(xué)原理》(1927)，該書也是美國最早流行的教科書之一。他認為，公共行政學(xué)帶有普遍性，可以運用于所有政府部門。他的影響主要體現(xiàn)在預(yù)算改革的論著方面。2.3兩次世界大戰(zhàn)期間的研究(1917—1945)2.3.2傳統(tǒng)管理理論的繼續(xù)發(fā)展與轉(zhuǎn)折瑪麗·帕克·福萊特，她的基本觀點不同于傳統(tǒng)的管理理論和組織理論，而與人際關(guān)系學(xué)派有相通之處。瑟·古利克與其英國同事林德爾·厄威克于1937年共同編輯出版的《行政科學(xué)論文集》被認為達到了這一“正統(tǒng)時期的頂峰”，“成為行政科學(xué)達到一定高度的標志，并在其后很長一段時間內(nèi)存在著相當大的影響”。切斯特·巴納德的管理思想受到霍桑實驗的積極影響，也是處在由傳統(tǒng)的管理理論向行為科學(xué)的管理理論過渡過程中的一個有影響的人。2.3兩次世界大戰(zhàn)期間的研究(1917—1945)2.3.3行為科學(xué)理論的兩次沖擊第一次沖擊，是1927年到1932年美國哈佛大學(xué)教授埃爾頓·梅奧、羅特利斯伯格等人在芝加哥西屋電氣公司的霍桑工廠所進行的研究，即著名的霍桑實驗。第二次沖擊來自美國人本主義心理學(xué)家A·H·馬斯洛的需要層次論。2.3兩次世界大戰(zhàn)期間的研究(1917—1945)2.4.1對傳統(tǒng)的管理理論的批評和新的理論的形成赫伯特·西蒙(HerbertSimon)在公共行政學(xué)的發(fā)展史上具有舉足輕重的地位。在《行政行為》一書中，西蒙主張研究行政管理的行為問題，并主要對決策行為進行了研究。從1945年起，約翰·高斯在亞拉巴馬大學(xué)一系列著名的講座中詳盡闡述了如何運用生態(tài)學(xué)的方法研究公共行政學(xué)的問題。保羅·阿普爾比的理論以對政治—行政二分法的批評著稱。德懷特·沃爾多在《行政國家》（1948）一書中，把矛頭指向受到傳統(tǒng)的管理理論推崇的“效率準則”。諾頓·E·朗對公共行政學(xué)研究的影響主要體現(xiàn)在他對行政權(quán)力的深刻分析方面。2.4第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)后時期的研究(1946—1959)2.4.2多元化趨勢的進一步發(fā)展C·諾斯科特·帕金森是在對公共行政部門的管理現(xiàn)狀進行統(tǒng)計調(diào)查的基礎(chǔ)上進行的。格拉斯·M·麥格雷戈提出的X理論和Y理論促進了對人事管理及不同的管理方式的深入研究。查爾斯·E·林德布洛姆1959年在《公共行政評論》雜志上發(fā)表的論文《“竭力對付”的科學(xué)》(有人譯為《“湊合對付”的科學(xué)》或《“應(yīng)付”科學(xué)》）被認為是漸進主義的決策理論的代表作。2.4第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)后時期的研究(1946—1959)2.4.2多元化趨勢的進一步發(fā)展在這段時期內(nèi)，從總的趨勢上看，公共行政學(xué)的發(fā)展是以對傳統(tǒng)的管理理論的批評為推動力的。這種批評往往和心理學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、人類學(xué)、行為科學(xué)、計算機科學(xué)、運籌學(xué)、系統(tǒng)論、控制論、信息論等各個學(xué)科的新的發(fā)展交織在一起。因此它所涉及的范圍非常廣泛，同時也使公共行政學(xué)的研究更顯出跨學(xué)科的性質(zhì)。2.4第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)后時期的研究(1946—1959)2.5.120世紀60年代至70年代的研究成果

20世紀60年代至70年代期間，一方面，隨著經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，公共行政的范圍、職能、機制、各種制約因素及行政管理的技術(shù)性、復(fù)雜性不斷發(fā)展變化；另一方面，由于社會問題、各種沖突、行政危機不斷加劇，公共行政學(xué)的研究繼續(xù)沿著多元化、多方向的趨勢發(fā)展，并且學(xué)術(shù)研究中也充滿了各種各樣的爭論和分歧。2.520世紀60年代至70年代的研究2.5.2新公共行政學(xué)1968年，在明羅布魯克召開了一次青年公共行政學(xué)者會議，目的是考慮該領(lǐng)域?qū)砜赡艿陌l(fā)展方向。會議結(jié)果產(chǎn)生了“新公共行政學(xué)”運動。該學(xué)派致力于把公共行政學(xué)的注意力，從傳統(tǒng)關(guān)心效率、經(jīng)濟、預(yù)算和科學(xué)的管理技術(shù)轉(zhuǎn)到關(guān)心社會公平上來。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論把效率和經(jīng)濟作為兩個基本原則，而新公共行政學(xué)賴以建立的原則是社會公平。2.520世紀60年代至70年代的研究2.6.1經(jīng)濟學(xué)理論的介入詹姆斯·M·布坎南和道格拉斯·C·諾思（都是諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者）。布坎南是公共選擇理論的創(chuàng)始人，其學(xué)說特點是以經(jīng)濟學(xué)的方法研究政治問題，這也是公共選擇理論的特點之一。道格拉斯·C·諾思被認為是新制度經(jīng)濟學(xué)的代表人物之一，諾思對制度與制度變遷問題進行了開創(chuàng)性的研究，他認為制度對于人們的經(jīng)濟關(guān)系和社會關(guān)系的形成、互動具有十分重要的作用。2.620世紀80年代以來的研究2.6.2新公共管理和政府再造理論20世紀80年代以來，面對政府管理中暴露的各種弊端和民眾的不滿情緒，英國、美國、新西蘭、澳大利亞等許多國家先后開展了形式多樣的政府改革或政府再造運動。政府為何出現(xiàn)問題，政府如何高效運轉(zhuǎn)，如何克服“政府失靈”問題，如何進行政府變革以及如何推動變革，等等，在傳統(tǒng)的公共行政理論無法解答這些現(xiàn)實問題的時候，公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)了一批理論的“探索者”。在此期間，一個最重要的理論動向就是公共管理、新公共管理理論的興起。2.620世紀80年代以來的研究2.6.3其他代表性理論

20世紀80年代以來，除公共管理和新公共管理理論外，還有其他一些專家學(xué)者從不同角度對傳統(tǒng)的公共行政理論提出質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，代表公共行政領(lǐng)域理論和實踐研究不同發(fā)展趨勢。2.620世紀80年代以來的研究戴爾·S·賴特史蒂文·科恩和羅納德·布蘭德帕特里夏·基利史蒂文·梅德林、休·麥克布賴德和勞拉·朗邁爾B·蓋伊·彼得斯20世紀80年代以來是一個世界各國政府改革或政府再造運動方興未艾的時期。與此相聯(lián)系，公共行政學(xué)的研究繼續(xù)呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢，有的偏重于技術(shù)，有的偏重于理論，但總的趨勢是注重實踐、注重改革、注重創(chuàng)新。公共行政研究正是在這種背景下跨入了21世紀，在近百年的發(fā)展過程中，公共行政學(xué)作為一門獨立的學(xué)科已經(jīng)確定了它的地位和所要研究的基本領(lǐng)域，但理論體系和研究內(nèi)容仍處于不斷的變化和發(fā)展中。2.721世紀公共行政研究的新動向關(guān)鍵術(shù)語政治—行政二分法