公共行政學(xué)史 課件 第10章 解構(gòu)：后現(xiàn)代公共行政；第11章 總結(jié)：公共行政學(xué)的認(rèn)識論分野

公共管理創(chuàng)新系列教材

公共行政學(xué)史

何艷玲

著

公共行政學(xué)史第10章解構(gòu)：后現(xiàn)代公共行政

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導(dǎo)言

在公共行政學(xué)一百多年的發(fā)展歷程中，從學(xué)科初創(chuàng)到原則確立，從共識瓦解到“身份危機(jī)”，從知識再整合到批判性反思漸起，這門學(xué)科不斷演繹著思想的更新，也不斷深化著對既有認(rèn)知的探討。公共行政研究離不開其所賴以產(chǎn)生與發(fā)展的恢宏的思想文化的變遷。

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20世紀(jì)六七十年代，伴隨著西方國家在經(jīng)濟(jì)、科技、社會、政治、文化諸方面所形成的新的社會文化思潮和思維方式，后現(xiàn)代主義異軍突起，并旗幟鮮明地引領(lǐng)著對傳統(tǒng)思想的批判和反思。文化思潮的更迭直接且深刻地影響了公共行政學(xué)的知識體系和研究方法，使其出現(xiàn)了全新轉(zhuǎn)向，在后現(xiàn)代哲學(xué)認(rèn)識論的基礎(chǔ)上形成了公共行政學(xué)的新的研究思路。這既是學(xué)科自我創(chuàng)新的又一次展現(xiàn)，也回應(yīng)了之前公共行政學(xué)整合過程中表現(xiàn)出來的種種困境，它的出現(xiàn)是理論和實(shí)踐的必然。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點(diǎn)后現(xiàn)代主義思潮1現(xiàn)代性在公共行政學(xué)中的悖論2公共行政研究中的“唯實(shí)證主義”傾向34后現(xiàn)代公共行政的代表性觀點(diǎn)

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.1.1幾種認(rèn)識論的比較

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公共管理創(chuàng)新系列教材010203邏輯實(shí)證主義解釋主義后現(xiàn)代主義

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公共管理創(chuàng)新系列教材VS在傳統(tǒng)社會中，知識采用敘述性（narrative）形式進(jìn)行傳遞，通過這樣的方式，社會聯(lián)系被建構(gòu)出來。這些敘事給予并維持制度的合法性。但現(xiàn)代社會改變了這種知識獲得方式，取而代之的是科學(xué)。在科學(xué)話語下，知識的來源是實(shí)證邏輯而不是敘事。在公共行政領(lǐng)域，現(xiàn)代性影響突出表現(xiàn)為技術(shù)理性的霸權(quán)和對社會問題表達(dá)方式的限制。一切不符合科學(xué)規(guī)范的社會訴求，都以違反科學(xué)的罪名被拒絕納入公共議程?，F(xiàn)代性后現(xiàn)代性他們認(rèn)為科學(xué)只是另一種形式的敘事，所有知識在本質(zhì)上都是文字游戲，只是這種文字游戲組成了社會規(guī)則，并使其在特定語境下表達(dá)一定的意義。因此，盡管后現(xiàn)代內(nèi)部并沒有統(tǒng)一觀點(diǎn)或意識形態(tài)，但卻都秉持對語言、觀念和敘事的重視。更重要的是，后現(xiàn)代認(rèn)為現(xiàn)代敘事模式必須改變，否則難以獲得真正的知識。10.1.2現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的比較

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.2現(xiàn)代性在公共行政學(xué)中的悖論

要理解后現(xiàn)代公共行政學(xué)，需要先理解現(xiàn)代公共行政學(xué)有什么問題。按照韋伯的總結(jié)，現(xiàn)代政府是在科層制、理性精神、效率原則、科學(xué)思維、賦予主觀世界價(jià)值等觀念中建構(gòu)出來的。鮑曼（ZygmuntBauman）在《現(xiàn)代性與大屠殺》中將這種觀念總結(jié)為“園藝式國家管理”，即“將它所統(tǒng)治的社會看作設(shè)計(jì)、培育植物并噴殺雜草等活動的對象”。因此，“人類的問題是錯(cuò)誤政策的結(jié)果，而一旦政策正確了就可以消滅這種問題”。

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現(xiàn)代性以及在公共行政中的科層制文化和理性思維“促使我們將社會視為管理的一個(gè)對象，視為許多亟待解決的‘問題’的一個(gè)集合，視為需要被‘控制’‘掌握’并加以‘改進(jìn)’或者‘重塑’的一種‘性質(zhì)’，視為‘社會工程’的一個(gè)合法目標(biāo)，總的來說就是視為一個(gè)需要設(shè)計(jì)和用武力保持其設(shè)計(jì)形態(tài)的花園，這種園藝形態(tài)將植物劃分成需要被照料的‘人工培育植物’和應(yīng)當(dāng)被刈除的雜草”這種現(xiàn)代性的觀點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)世界的運(yùn)行中卻遇到了問題。公共行政的現(xiàn)代性問題來自兩組悖論。

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.2.1第一組悖論

一方面，現(xiàn)代性將人類理性預(yù)設(shè)為一個(gè)超然的邏輯，將行政行為視為一個(gè)存在的對象，并期望用理性來理解、分析和設(shè)計(jì)行政的運(yùn)作，從而達(dá)到更好的行政效果。在這個(gè)過程中，理性觀念與公共行政實(shí)踐本身是相互獨(dú)立的，人們具有獨(dú)立分析判斷的能力。另一方面，按照現(xiàn)代性觀念建構(gòu)起來的現(xiàn)代社會卻有著自身的推力，并在現(xiàn)實(shí)中影響乃至扭曲現(xiàn)實(shí)行政行為。例如，當(dāng)社會被按照功能拆分成一個(gè)個(gè)細(xì)小的模塊，然后按照功能組合起來，人們卻無法看到行動的結(jié)果，人類本能的道德就會沉默。

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公共管理創(chuàng)新系列教材對一個(gè)普通人來說，在無辜受害者面前為一個(gè)歹徒磨刀、準(zhǔn)備行兇的工具都是一件在道德上讓人難受的事情。但對一個(gè)兵工廠的工人來說，工廠獲得一個(gè)大訂單卻是振奮人心的事情，而不會考慮這個(gè)訂單中生產(chǎn)的軍火最終在世界的哪個(gè)地方造成多少無辜平民傷亡，其被害方式有多殘酷、多血腥。當(dāng)人的行為及組織的功能都成為大機(jī)器中的小模塊之后，道德就會沉默，人們將看不到行為的結(jié)果，也就抹殺了行為的道德意義。

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.2.1第二組悖論

一方面，公共行政學(xué)假設(shè)真實(shí)的行政世界是基于現(xiàn)代性組織起來的，并按照理性原則運(yùn)作，因此也就“把被想象為其研究對象構(gòu)成成分的理性行動原則提升為說明自身合理性的標(biāo)準(zhǔn)”。在這樣的情況下，任何與科學(xué)、理性的話語不相融的因素都會被排除在研究的體系之外，甚至不承認(rèn)它們是現(xiàn)實(shí)存在的，是需要研究的。另一方面，真實(shí)的公共行政實(shí)踐又并不完全是理性設(shè)計(jì)所能涵蓋的，也不完全按理性設(shè)計(jì)運(yùn)行，這使得整個(gè)公共行政理論建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)并不牢固。這既體現(xiàn)在人們?nèi)粘残姓捏w驗(yàn)中，也體現(xiàn)在公共行政學(xué)的許多著名辯論之中。

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公共管理創(chuàng)新系列教材例如，在理性科層制下，行政行為的每個(gè)環(huán)節(jié)都是按照理性設(shè)計(jì)的，任何具有相同條件的個(gè)人在去政府辦事（比如辦理特定的行政申請）時(shí)都將面對同樣的要求，會有同樣的結(jié)果。換言之，科層制是非人格化的。但在現(xiàn)實(shí)中，但凡對真實(shí)行政行為有體驗(yàn)的人都知道，即使是在完全合理、合法的情況下，行政人員“想幫”申請人和“不想幫”申請人一定會對行政申請結(jié)果產(chǎn)生顯著影響。

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.3公共行政研究中的“唯實(shí)證主義”傾向

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.3.110.2.210.3.3公共行政知識的“非歷史”化公共行政話語的“特殊主義”局限公共行政“職業(yè)主義”的失語

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公共管理創(chuàng)新系列教材10.4后現(xiàn)代公共行政的代表性觀點(diǎn)

相比而言，針對同樣的公共行政學(xué)危機(jī)，新公共行政理論提出了與公共選擇理論不同的思路。新公共行政理論認(rèn)為，政府失控并不意味著要通過其他組織取代政府職能。政府失控體現(xiàn)的是政府以及政策制定缺乏民意與代表性。因此，政府本身也需要考慮其運(yùn)作的代表性，使其符合人們的期望。雖然新公共行政學(xué)者認(rèn)為行政與政治的關(guān)系糾纏不清，但也主張公共行政學(xué)應(yīng)脫離政治學(xué)、管理學(xué)及其他學(xué)科的陰影，“自創(chuàng)品牌”建構(gòu)出響亮的“學(xué)術(shù)識別系統(tǒng)”(academicdisciplineidentitysystem)。

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公共管理創(chuàng)新系列教材新公共行政理論認(rèn)為，對于科層制所產(chǎn)生的危機(jī)，必須采用更積極的方式面對，而非簡單地在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域用私人企業(yè)或社會組織進(jìn)行替代。使行政成為民主行政(democraticadministration)是新公共行政理論認(rèn)為的最大使命，如何改造現(xiàn)有的科層制使其民主而可控才是民主行政的根本出路。

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公共管理創(chuàng)新系列教材＆公共事務(wù)就是一種公共能量場。在決定論者和或然論者看來，政策是由精英們制定出來的，或是傳達(dá)下去讓人們服從或是像誘餌一樣漂浮著，引導(dǎo)人們做出適當(dāng)行為。然而，?？怂古c米勒認(rèn)為，決定論和或然論都沒有抓住重復(fù)性實(shí)踐的演變規(guī)律，它們都是建立在“決定”基礎(chǔ)上的（要么是命令，要么是操縱變量），它們都不可能綜合地理解公共行政人員以及其他現(xiàn)實(shí)中的參與者對公共政策的執(zhí)行。公共能量場后現(xiàn)代公共行政知識重構(gòu)法默爾基于后現(xiàn)代思潮的基本特性，將后現(xiàn)代公共行政視為“對現(xiàn)代性之核心思想的否定”，并進(jìn)而提出了可以引導(dǎo)我們對公共行政理論進(jìn)行后現(xiàn)代重構(gòu)的四個(gè)工具1.想象2.解構(gòu)3.非地域化4.他在性

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章小結(jié)

后現(xiàn)代主義是在對現(xiàn)代主義進(jìn)行批判和質(zhì)疑的立場上發(fā)展起來的，其對公共行政理論局限的闡釋及質(zhì)疑從以下幾個(gè)方面展開：公共行政研究的“唯實(shí)證主義”、公共行政知識的“非歷史”化、公共行政話語的“特殊主義”局限、公共行政“職業(yè)主義”的失語。后現(xiàn)代主義嚴(yán)格來說并不是一個(gè)學(xué)派，而是一系列對于公共行政現(xiàn)代性所引申出的社會問題的反思。現(xiàn)代性把人從傳統(tǒng)社會的神學(xué)統(tǒng)治中解放出來，代之以人的理性。但是僅僅通過理性，尤其是經(jīng)濟(jì)理性來理解人的行為與組織公共行政，不可避免地會扭曲真實(shí)行政行為。這些扭曲也就造成了公共行政理論與行政行為的偏離。一方面，公共行政理論模型僵硬地限定了行政行為的因果關(guān)系，

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公共管理創(chuàng)新系列教材另一方面，現(xiàn)實(shí)行政的復(fù)雜性往往會跳脫理論模型的預(yù)測。也就是說,模型抽象出的因果關(guān)系無法預(yù)測結(jié)果，同時(shí)理論無法對行政行為進(jìn)行指導(dǎo)。

正是在此背景下，后現(xiàn)代主義希望以新路徑詮釋真實(shí)的行政行為。同時(shí)，因?yàn)楹蟋F(xiàn)代主義希望在理性模型尤其是在經(jīng)濟(jì)理性模型之外另辟蹊徑，所以不可避免地在其理論分析中融入了詩學(xué)、美學(xué)、語言學(xué)等學(xué)科的分析方法與概念。盡管后現(xiàn)代公共行政理論非常繁雜，但有一點(diǎn)是明確的，那就是旨在通過各種動態(tài)的理論和手段，還原真實(shí)行政的動態(tài)性與復(fù)雜性，從而最終走向面向真實(shí)的公共行政研究。

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公共管理創(chuàng)新系列教材推薦閱讀BOGASONP.PostmodernismandAmericanpublicadministrationinthe1990s.Administration&society，2001，33（2）:165193.BOXRC.Pragmaticdiscourseandadministrativelegitimacy.TheAmericanreviewofpublicadministration，2002，32（1）:2039.BOXRC.Symposium：FoxandMillerspostmodernpublicadministrationtenyearslater.Administrativetheory&praxis，2005，27（3）:467468.HILDEBRANDDL.Pragmatism，neopragmatism，andpublicadministration.Administration&society，2005，37（3）:345359.MILLERHT，F(xiàn)OXCJ.Theepistemiccommunity.Administration&society，2001，32（6）:668685.

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著

公共行政學(xué)史第11章總結(jié)：公共行政學(xué)的認(rèn)識論分野

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章導(dǎo)言

傳統(tǒng)公共行政學(xué)的短暫共識隨著人們對公共行政現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識不斷深入而越發(fā)脆弱，以致傳統(tǒng)理論在后來并不能真正改善公共行政而形成共識。在否定了傳統(tǒng)理論后公共行政學(xué)該如何建構(gòu)，我們已介紹了諸多流派。這些流派的爭論，在本質(zhì)上關(guān)乎應(yīng)該遵循何種方式認(rèn)識真實(shí)公共行政世界，也即我們需要討論公共行政學(xué)的認(rèn)識論。實(shí)證主義、解釋主義、批判理論和后現(xiàn)代四種不同的認(rèn)識論主張及其論辯，有助于我們更好地理解公共行政理論發(fā)展的特有路徑。

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公共管理創(chuàng)新系列教材同時(shí)，認(rèn)識論作為對于公共行政學(xué)知識本源的探討,即何種公共行政實(shí)踐需求相應(yīng)地產(chǎn)生了怎樣的公共行政學(xué)知識，也可以幫助我們更全面地理解真實(shí)的公共行政世界與抽象的公共行政知識之間的關(guān)系。在前面屢屢提及的對民主行政的不同理解，從表面上看是對民主社會中政府角色定位的分歧，但在根本上卻體現(xiàn)了行政規(guī)范價(jià)值的斷裂：當(dāng)一部分人在努力塑造一個(gè)韋伯式的理性化高效體系的時(shí)，另一部分人卻在警惕和消除各種存在或潛在的利維坦式威脅。公共行政學(xué)在認(rèn)識論上天然是分裂的，關(guān)鍵是我們需要認(rèn)識這種分裂以及其所引申出的不同思想脈絡(luò)。因此，在介紹完諸多公共行政學(xué)流派之后，我們需要專門討論公共行政學(xué)的認(rèn)識論問題。

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公共管理創(chuàng)新系列教材本章重點(diǎn)公共行政學(xué)認(rèn)識論的特點(diǎn)和影響1公共行政學(xué)的四種認(rèn)識論傳統(tǒng)2認(rèn)識論對理解公共行政實(shí)踐的作用3

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公共管理創(chuàng)新系列教材11.1公共行政學(xué)認(rèn)識論的特點(diǎn)和影響

雖然認(rèn)識論究其起源屬于哲學(xué)范疇，但社會科學(xué)研究對于認(rèn)識論的討論并不少見。從認(rèn)識論的本意出發(fā)，認(rèn)識論分析的是知識的本質(zhì)：“我們能知道什么，以及我們?nèi)绾闻袛嗄芊裰馈！贝_切地說，認(rèn)識論所探尋的是依據(jù)何種原因，研究者可以相信所獲得的知識是真正的知識。

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事實(shí)上，公共行政研究并不缺乏對于認(rèn)識論的討論。拉施爾德斯在《公共行政：對于政府的跨學(xué)科研究》一書中，開宗明義地強(qiáng)調(diào)認(rèn)識論對于公共行政學(xué)的重要性——“在不考慮認(rèn)識論和本體論的情況下應(yīng)用研究方法和研究方法論無異于把馬車綁在馬前面”。同時(shí)，他認(rèn)為,公共行政學(xué)其實(shí)是各種對政府研究的不同學(xué)科的集合，這也塑造了公共行政學(xué)認(rèn)識論的多樣性乃至內(nèi)在矛盾與沖突。

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法默爾的《不同觀點(diǎn)下的公共行政：多重視角的理論與實(shí)踐》一書是在探討公共行政學(xué)認(rèn)識論時(shí)不得不提的重要著作。法默爾以公共行政學(xué)觀點(diǎn)作為全書核心，并將公共行政學(xué)觀點(diǎn)歸納為11種源流，同時(shí)圍繞理論和實(shí)踐的關(guān)系進(jìn)行分析。但是，該書所分析的公共行政學(xué)觀點(diǎn)的差異，既有認(rèn)識論上的差異（如批判理論和后結(jié)構(gòu)主義），也有本體論上的差異（如女性主義），更有方法論上的差異（如數(shù)據(jù)主義）。因此，該書對于認(rèn)識論領(lǐng)域內(nèi)的辯論與發(fā)展回應(yīng)并不充分。

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公共管理創(chuàng)新系列教材公共行政學(xué)的四種認(rèn)識論傳統(tǒng)0102實(shí)證主義解釋主義從根源上說，公共行政學(xué)的實(shí)證主義認(rèn)識論來源于自然科學(xué)的邏輯實(shí)證主義，其核心觀點(diǎn)是對觀察對象進(jìn)行科學(xué)的因果分析。解釋主義認(rèn)識論是與科學(xué)實(shí)證主義相對立的一種認(rèn)識論。這一理論的基本觀點(diǎn)是認(rèn)為社會生活的真實(shí)規(guī)律并不能通過科學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，而是必須從個(gè)體對于社會生活的認(rèn)知入手，理解人們認(rèn)知中的社會。

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公共管理創(chuàng)新系列教材03批判理論04后現(xiàn)代主義它和解釋主義則既有共同點(diǎn)又相互排斥。批判理論的核心內(nèi)涵在于發(fā)掘人如何認(rèn)識自己以及他們的角色，嘗試解釋人在組織生活中的異化以及個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。在認(rèn)識論的討論中，后現(xiàn)代主義并沒有統(tǒng)一的、不可動搖的信條，或者具體的形成時(shí)間與發(fā)展經(jīng)過，但后現(xiàn)代主義又是社會科學(xué)認(rèn)識論中不可忽視的重要組成部分。

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公共管理創(chuàng)新系列教材11.3認(rèn)識論對理解公共行政實(shí)踐的作用

從本質(zhì)上看，公共行政學(xué)知識是行政行為的映射，公共行政學(xué)方法論的沖突與對立直接反映了公共行政實(shí)踐的內(nèi)在沖突。邏輯實(shí)證主義要求公共行政研究應(yīng)該通過嚴(yán)格的假設(shè)檢驗(yàn)和科學(xué)分析方法（如計(jì)量統(tǒng)計(jì)和實(shí)驗(yàn)等）進(jìn)行。相反，解釋主義認(rèn)為，客觀中立的研究在公共行政領(lǐng)域是不可能的，因此，知識來源于解釋研究對象的觀念、感受和行為。而在批判理論或后現(xiàn)代主義認(rèn)識論中，公共行政學(xué)的基礎(chǔ)以及社會“真實(shí)”的存在與否都受到了激烈的挑戰(zhàn)。

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不同的公共行政學(xué)認(rèn)識論均來自相應(yīng)的公共行政實(shí)踐。只有在理清認(rèn)識論的基礎(chǔ)上，公共行政學(xué)才可能跨越實(shí)踐與理論的鴻溝，并鞏固自身的學(xué)科合法性，這也是辨析公共行政學(xué)中認(rèn)識論差異的根本意義所在。

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本章小結(jié)

公共行政學(xué)認(rèn)識論聚焦的是該如何真實(shí)地認(rèn)識公共行政世界。在此框架下，不同的認(rèn)識論傳統(tǒng)有不同觀點(diǎn)。實(shí)證主義認(rèn)為公共行政是一個(gè)客觀真實(shí)的世界，需要像自然科學(xué)一樣通過符合邏輯假設(shè)檢驗(yàn)的方法，尋找可證明、證偽，可重復(fù)的客觀規(guī)律。解釋主義則認(rèn)為公共行政是一個(gè)人的世界，而非物的世界，強(qiáng)行假設(shè)行政中的人會像物一樣被動或無意識地行動是一種扭曲，因此理解公共行政的關(guān)鍵在于理解人的觀念和意愿。批判理論不認(rèn)為公共行政世界是絕對客觀的，但也不認(rèn)同其中的人都是自由意志的代表，可以自由形成或表達(dá)自身觀點(diǎn)。

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公共管理創(chuàng)新系列教材批判理論認(rèn)為人的觀點(diǎn)在很大程度是由社會結(jié)構(gòu)所塑造的，因此要理解公共行政，不僅要知道其中的人想什么，更重要的是要展現(xiàn)大環(huán)境社會結(jié)構(gòu)對觀點(diǎn)和現(xiàn)狀的塑造過程。后現(xiàn)代主義則強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代性對于真實(shí)行政世界的扭曲，呼吁重回包含理性與非理性、顯性知識和隱藏知識的真實(shí)中來理解公共行政（而不是既有的科層結(jié)構(gòu)），并且嘗試通過語言、敘事、能量等新角度，更加豐富地理解真實(shí)的行政行為。

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