公共政策分析 第九章 政策終結(jié)與周期 習(xí)題

PAGEPAGE1[思考題]1．解釋政策終結(jié)和政策周期概念。2．簡述政策終結(jié)的種類、方式與作用。3．政策終結(jié)的主要障礙有哪些？如何加以克服？4．試論述政策周期與經(jīng)濟（發(fā)展）周期的關(guān)系。5．如何評價政策變化的兩種基本模式？6．分析以下案例，指出國有股減持政策終止中的問題及教訓(xùn)。案例一項短命的公共政策——國有股減持政策的終止本案例由董洋整理2001年10月23日，這一天必將載入中國證券史的史冊。正是在這天，滬深股市在重大利好事件的帶動下跳空高開，僅在5分鐘之內(nèi)兩市1000多支股票全部封至漲停，為世界資本市場發(fā)展史上所罕見。究竟是什么樣的一個利好事件呢？事情還要從今年五月講起——今年5月，財政部經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，宣布為了進一步完善社會保障體制，籌集和充實社?；?，支持國企改革和發(fā)展，國家將對上市公司的國有股（即非市場流通股）進行減持。該項政策一經(jīng)出臺，引起了很大的反響。但不論是經(jīng)濟學(xué)者還是廣大股民，都一致認同減持國有股這一政策取向，因此股市并未發(fā)生大的波動。相反，大家紛紛出謀獻策，對國有股減持的方式，特別是減持定價問題給予了廣泛而熱烈的討論，提出了一套套切實可行、合理合情、符合市場價值規(guī)律并得到廣泛認同的方案。這些政策建議有一個共同點，就是大家對政府國有股減持方式和定價這一最為重要的關(guān)鍵性問題抱有很大的信心和較高的預(yù)期，他們相信政府將會拿出一套切實可行的、符合市場規(guī)律的政策方案來?？墒?，后來發(fā)生的事實卻使人們的美好愿望徹底破滅。6月12日國務(wù)院所授權(quán)的財政部發(fā)布國有股減持方案，宣布將在今后的首發(fā)和增發(fā)新股時，按融資額的10％“捆綁式”出售國有股（我們知道，中國的上市公司與西方不同，股份不是全流通的，占絕大部分的國有股是在當初設(shè)立股份公司時由國家以每股極低的價格投入的。這本身就已經(jīng)具有了背離市場定價原則的不合理性，然而就是這部分已經(jīng)以同股同權(quán)的名義本已占了很大便宜的國有股，今天卻又要將它拿到流通股市場上，用市場十來年積累起來的市盈率而產(chǎn)生的高價出售，在離開資本市場時還要再占最后一大筆的便宜）。難怪有人疾呼：“這是明目張膽的圈錢，是強盜搶錢的行徑?！贝蠹铱赡軙蓱]，財政部按流通股的市價出售國有股，若定價過高，沒有人會去買！可是你注意到了這個減持方案嗎？財政部是將欲減持的國有股“捆綁”在新股上出售的，而新股是一件人人都爭著買以至于必須以抽簽的方式產(chǎn)生幸運的認購者的暢銷貨，因此這種方式具有強賣的性質(zhì)。這就必然造成流通股市場資金面嚴重吃緊，甚至造成廣大投資者對股市和政府信心的崩潰。人們還未回過神來的時候，6月13日財政部就單方面向市場宣戰(zhàn)，吹響了第一聲“戰(zhàn)斗的號角”。僅在一周之內(nèi)，峰火通訊等4家公司就紛紛上市發(fā)行新股，無一例外的都“捆綁”著10％比例的國有股，幾乎達到了濫發(fā)的程度。市場畢竟是市場，它以其自己持有的方式，表明了自己的看法。廣大投資者“用腳投票”，造成資金撤離，股市大跌，滬市綜指到10月18日已從6月份的2245點跌至1650點。而就在此時，當市場普遍預(yù)期管理層會對政策作出調(diào)整時，財政部的一位副部長卻說：“國有股減持，方向正確，方式定價合理?！贝搜砸怀?，滬指一下跌1520點，股市幾近崩盤。眼看著一場由資本市場引發(fā)的金融危機就要發(fā)生，券商要倒，基金預(yù)虧，資金撤離，上市公司無法融資，新股停發(fā)，大家叫苦連天，敢怒而不敢言，只有用10月22日的1520點說明一切。就在這天晚上深夜12點，中國證監(jiān)會終于宣布：“在具體操作辦法出臺前，停止執(zhí)行有關(guān)國有股減持的規(guī)定”。同時，發(fā)言人還指出：“中國證監(jiān)會將會同有關(guān)部門在廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，研究制度具體的操作辦法，穩(wěn)定推進國有股減持工作?！庇谑潜愠霈F(xiàn)了10月23日全線漲停飄紅的蔚為壯觀的一幕。但人們不禁要問，用1.7萬億元的市值損失換來的糾偏機制，這一代價是否太大了？（本案例由董洋整理）[鏈接]1.7萬億元市值換來糾錯機制眾多經(jīng)濟學(xué)家肯定證監(jiān)會暫停國有股減持的決定資料來源：《廈門日報》2001年10月25日。市場以特有的方式，再次表明了自己的看法。正如一位股民所說：“全線漲停說明了一切?！薄白C監(jiān)會叫停國有股減持，并非暫停，而是就此停止?！苯?jīng)濟學(xué)家吳曉求說。在23日下午的對國有股減持的研討會上，幾乎所有與會的專家都對這種知錯能改的態(tài)度給予了極高的評價。著名股份制專家劉紀鵬說：“一項政策執(zhí)行3個月后果斷終止，這在中國證監(jiān)史上還是第一次。這是監(jiān)管部門廣泛征求意見、尊重市場反映、調(diào)整政策的結(jié)果，這是一個重大的進步。它標志著資本市場建立糾錯機制的開端?！迸c此同時，由于此次下跌發(fā)生在滬指狂瀉600余點后，此舉也被一些人疑為托市”。對此，劉紀鵬強調(diào)：“此次市場下跌，不當政策的因素占了相當大的成分。股市是宏觀經(jīng)濟的晴雨表，中國股市卻在宏觀經(jīng)濟向好的形勢下出現(xiàn)了持續(xù)的陰跌。這與國有股減持方案不當所造成的‘砸市’是不可分的。因而此次是‘糾錯反正’，還市場以本來面目，并非托市。”伴隨著大盤的全線飄紅，對于國有股減持方案的思考也正步入高潮?！斑@次推行國有股減持方案其實是花了西瓜價撿了芝麻果，為了不足幾十億的社?；穑袌鲈?個月中損失了1．7萬億的市值?！眲⒓o鵬說，“事實上國有股減持引發(fā)如此大的震蕩是出乎人們想象的。國有股減持主要是在新發(fā)環(huán)節(jié)，國有股減持10％的比例似乎并不大，然而人們忽略了其背后國有股、法人股的全面流通問題。如同小地雷后面拖著一個大地雷，政策制定者看到的只是前者，而后者的潛在威脅，直接導(dǎo)致了市場的恐慌?！睉?yīng)該說對于減持國有股，人們是持支持態(tài)度的。但其減持方案尤其是定價方式則遭到了廣泛批評。北京大學(xué)的曹鳳歧教授撰文指出，定價是對公眾股的不公平，通過高溢價發(fā)行使國有股的凈資產(chǎn)大幅增值，其實是利用證券市場的制度缺陷形成不公平價值。中國社會科學(xué)院金融研究所副所長王國剛認為，這是低質(zhì)資產(chǎn)高價賣，與民爭利。而劉紀鵬則強調(diào)，國有股減持辦法從根本上缺乏法律基礎(chǔ)，違背了同股同權(quán)的基本法理。他說，曾有人試圖用公共產(chǎn)品的公共政策來解釋國有股減持的法律依據(jù)問題，認為不流動的國有股可以作為公共產(chǎn)品按公共政策流通。這種說法沒有考慮到中國的特殊情況。在西方發(fā)達國家，政府部門的角色定位是單純的監(jiān)管者，而中國的政府部門既是所有者又是監(jiān)管者，既是裁判員又是運動員。與這種給予特殊政策的國家隊踢球，是沒有取勝希望的。而國有股減持方案相當于賦予了國家隊“特權(quán)”，并由此導(dǎo)致了市場信心的崩盤。毫無疑問，我們在為減持國有股錯誤的方案付出代價，痛定思痛，人們在反思，叫停之后我們又當如何？顯然，證監(jiān)會召集專家進行集體磋商的目的就是為了下一步尋找良策?！拔覀儾荒芤蛞瓘U食，不能因為挫折而放慢改革的腳步?！眲⒓o鵬強調(diào)，對國有股、法入股等中國證券市場上遺留的問題，我們要有一個正確的認識。國有股、法人股的存在有其歷史原因。正是由于保留了國有股、法人股，從而回避了公有制與私有制的爭執(zhí)，確保了證券市場的建立和迅速發(fā)展。但是隨著改革的深入，國有股、法人股不流通的歷史使命應(yīng)該結(jié)束，對國有股、法人股的流通問題必須盡快妥善解決?！爱攧?wù)之急是盡快推出新的國有股減持方案?！眲⒓o鵬在此次會上提出了“股轉(zhuǎn)債”的方案。他說，此方案的特點是通過回購的方式減少國有股，從而減少總的股本，相對增加流通股的比例，由此可以繞開在解決存量國有股流通中面臨的不流通股變成流通股所造成的瞬間擴容太大，市場根本無法承受的問題，“股轉(zhuǎn)債”方案與其他幾個方案一起引起了證監(jiān)會有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視。他預(yù)計，未來的國有股減持方案很可能是一種綜合方案?！盁o論采取哪種方案，符合法理規(guī)定、市場理念、追求多贏，無疑應(yīng)該是制訂國有股減持方案所追求的宗旨，這就是財政部籌到社保資金，證監(jiān)會規(guī)范上市公司股本結(jié)構(gòu)，股民認為利好”。由于此次國有股、法入股減持恰逢政府加大監(jiān)管力度清理違規(guī)資金之時，兩股力量的交匯使得人們對此輪大盤的陰跌一直持有不同的看法。據(jù)媒體報道，有經(jīng)濟學(xué)家認為始于6月的股市大跌是一場“革命性變革”。9月份由中金公司許小年博士主筆的一份研究報告中認為，日前的市場調(diào)整是不可避免的，也是健康的。更有專家估計，當指數(shù)跌到1000點左右才可能是“較干凈”的市場。中國的股市應(yīng)該推倒