公共管理倫理學(xué)（修訂版） 課件10行政倫理監(jiān)督與評價；11政府信任關(guān)系

行政倫理監(jiān)督與評價《行政倫理學(xué)》第10章行政倫理監(jiān)督的作用、原則和特點行政倫理監(jiān)督體系行政倫理評價的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與方式國外行政倫理監(jiān)督與評價機制的歷史與現(xiàn)狀我國行政倫理監(jiān)督與評價機制的演進本章重點

2/382000年7月9日，中央電視臺“焦點訪談”欄目播出了記者在湖南郴州市嘉禾縣高考考場拍攝到的高考舞弊事件。7月7日上午9時，全國高考第一場語文考試開始。架設(shè)在考場對面樓中的攝像機拍攝到了如下情景：考場內(nèi)，一位考生偷偷掏出紙條，看過后，又不動聲色地傳給后座；另幾位考生，不斷地前前后后交流答案……11時30分鈴聲響起，考試結(jié)束，考場內(nèi)一片混亂。早已超過交卷時間，監(jiān)考老師仍然站在仍奮筆疾書的考生身邊耐心等待。下午，記者在另一考場看到，考場秩序更為混亂，考生們傳紙條，打手勢，交頭接耳，可謂是五花八門。這一切監(jiān)考老師都盡收眼底，但他就是視而不見。情況太混亂時他干脆背過身去，看著走廊?？荚嚱Y(jié)束了，考生們借著最后的機會不斷彼此交流，盡管身帶大紅監(jiān)考證的老師就在身邊。第一節(jié)

行政道德評價機制

3/38種種跡象表明，嘉禾縣的考場舞弊絕不是偶然的管理疏忽，記者是在事前接到有關(guān)舉報，表明有人背后主使，上下串通一氣的情況下而進行的采訪，而某些地方領(lǐng)導(dǎo)為了“出”政績，放任、甚至公開作假，才最終導(dǎo)致了這種大面積高考舞弊行為的猖獗泛濫。節(jié)目播出后立時震驚全國。時任國務(wù)院副總理的李嵐清同志專門作出批示，要求嚴(yán)肅查處。7月10日，在湖南省教育廳、監(jiān)察廳聯(lián)合組成的調(diào)查小組趕赴嘉禾的同時，郴州市、嘉禾縣各自成立調(diào)查組，開始調(diào)查舞弊事件。當(dāng)?shù)亟逃姓块T有關(guān)責(zé)任人相繼受到查處并移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任，參與舞弊的649名考生也受到了處罰。湖南嘉禾縣高考舞弊案是一起基層教育行政腐敗的典型案例——在基層行政機關(guān)尚未建立起有效的監(jiān)督機制的情況下，新聞輿論發(fā)揮了重要的評價作用。資料來源：《人民日報》，2000-07-21的相關(guān)報道。4/38一、行政道德評價的含義

1．行政道德評價的概念

道德評價是人們依據(jù)倫理原則或道德標(biāo)準(zhǔn)對人與人之間的倫理關(guān)系以及人的行為的善惡作出判斷的社會性精神活動過程。

行政道德評價是特定的行政機構(gòu)或社會公眾對從事行政管理活動的行政倫理關(guān)系、行政人員及其行為作出善惡判斷的過程。

5/382．行政道德評價的內(nèi)容和構(gòu)成

（1）行政道德評價的主體。特定的行政機構(gòu)或部門及公民個人、群體和社會都可以成為評價的主體。（2）行政道德評價的客體：行政人員的具有道德性質(zhì)的行為；這種行為所體現(xiàn)的行為者的道德品質(zhì)；這種行為在行政管理過程中對行政倫理關(guān)系的價值。（3）行政道德評價的方式。行政程序的、社會輿論的、行政行為習(xí)慣的和行政人員內(nèi)心信念的評價。（4）行政道德評價的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)。（5）行政道德評價的結(jié)論。

6/38二、行政道德評價的標(biāo)準(zhǔn)及其特性

1．行政道德評價的標(biāo)準(zhǔn)（1）具有階級性和歷史特征的標(biāo)準(zhǔn)。階級社會中的各社會階級從其特定的階級、階層、群體利益出發(fā)形成了各自的倫理原則和道德規(guī)范。同時，行政道德評價的標(biāo)準(zhǔn)在本質(zhì)上總是具有特定歷史階段性的。

（2）行政道德評價的生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)力是社會發(fā)展的最終決定力量，衡量行政道德的根本標(biāo)準(zhǔn)也會有著生產(chǎn)力的標(biāo)準(zhǔn)：凡是推動社會生產(chǎn)力發(fā)展的行為，歸根結(jié)底也一定有利于社會的進步，有利于大多數(shù)人的幸福，有利于社會物質(zhì)文明和精神文明的發(fā)展，因而從根本上說是符合倫理或道德要求的行為。

7/382．行政道德評價標(biāo)準(zhǔn)的特性（1）行政道德評價標(biāo)準(zhǔn)必須具有客觀性和確定性。如果在道德評價的標(biāo)準(zhǔn)問題上搞雙重標(biāo)準(zhǔn)，勢必最終毀掉道德評價標(biāo)準(zhǔn)的客觀性和確定性。

（2）行政道德評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是理想性與現(xiàn)實性的統(tǒng)一。（3）行政道德評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是普遍性與具體性的統(tǒng)一。在思考行政道德評價標(biāo)準(zhǔn)的問題時，應(yīng)當(dāng)把種標(biāo)準(zhǔn)的普遍性與具體性結(jié)合起來，建立起科學(xué)有效的客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)體系。

8/38三、行政道德評價的方式1．社會輿論。社會輿論這種道德評價方式對于培養(yǎng)行政人員良好的職業(yè)道德品質(zhì)、抑制種種道德失范行為具有十分重要的作用。

新聞輿論是一種重要的行政道德評價方式?？聪旅娴男“咐?/382．行政行為習(xí)慣。通過行政行為習(xí)慣而作出的行政道德評價在行政管理的過程中也發(fā)揮著積極的作用。

3．行政人員的內(nèi)心信念。

內(nèi)心信念則屬于主觀評價的形式，是在行政人員內(nèi)心深處進行和完成的道德行為評價，屬于道德“自律”的范疇。10/38第二節(jié)

行政倫理監(jiān)督機制據(jù)《重慶晚報》2008年4月13日報道，4月12日，中共宜昌市委作出決定，因駕公車致一名小學(xué)生死亡，湖北省宜昌市下轄的當(dāng)陽市市長范曉嵐開始離崗接受組織調(diào)查。事發(fā)在3月17日，而接受組織調(diào)查是在將近一個月后的4月12日，而且這個調(diào)查還是在媒體披露此事后才宣布的，這能說明“高度重視此事，認(rèn)真進行調(diào)查”嗎？事發(fā)地點是在某小學(xué)門口的公共場所，當(dāng)時有許多人目擊，范曉嵐自己也當(dāng)場報了案。這一事情很清楚，調(diào)查起來也不復(fù)雜，可問題是，死者的家屬至今尚未收到交警部門的事故責(zé)任認(rèn)定。為什么，是因為交通肇事者的市長身份嗎？在這起交通事故當(dāng)中，肇事者是否存在“公車私用”的問題，是否要承擔(dān)交通肇事的刑事責(zé)任，有待調(diào)查澄清。而死者家屬至今未收到交警部門的事故責(zé)任認(rèn)定，是否市長這種特殊身份影響警方調(diào)查，死亡的小學(xué)生家屬對記者拒之門外，個中原因，也有必要調(diào)查清楚。

11/38在一些地方，對于官員交通肇事責(zé)任的追究從來就不是一件簡單的事情。在一些官員的交通肇事案中，有人打電話找來司機進行調(diào)包頂罪，當(dāng)事交警睜一只眼、閉一只眼；要不就是大事化小、小事化了，賠錢了事，交警充當(dāng)和事老；更有甚者，一些交警主動充當(dāng)幫兇，找人作偽證，幫忙官員化險為夷。四川省綿陽前市委書記黃學(xué)玖交通肇事后，找人調(diào)包輕易了事，最終在省委、省交警總隊關(guān)注下，此案才得以偵破。而在一些法制發(fā)達國家，對于官員的監(jiān)督與制約到了可謂“苛刻”的地步。意大利西西里島墨西拿市市長朱塞佩?布贊卡因私與夫人乘坐公務(wù)車，被判6個月監(jiān)禁。事情源于1995年8月，布贊卡要與妻子乘船外出旅行，可游船出發(fā)的地點在距墨西拿約400公里的巴里市港口，中間還隔著墨西拿海峽。于是布贊卡讓公務(wù)車司機開車將他與妻子送到巴里市港口，回來時又讓司機接他們回家。意大利消費者協(xié)會聯(lián)合會就此將布贊卡告上法庭，指控他濫用職權(quán)，損害了納稅人的利益。12/38一個地方，如果沒有獨立和公正的執(zhí)法、司法環(huán)境，缺乏類似意大利消費者協(xié)會聯(lián)合會的民間組織和媒體的有力監(jiān)督，僅僅依靠上級的監(jiān)督，那么官員違紀(jì)違法逃避紀(jì)律、法律責(zé)任追究的事情仍然會出現(xiàn)。所以，對于范曉嵐的調(diào)查，不僅僅要調(diào)查交通肇事事件的本身，也要調(diào)查這里面有無市長本人、交警部門濫用職權(quán)、瀆職等現(xiàn)象；更重要的是要完善我們的制度環(huán)境，讓官員不再享有絕對權(quán)力，不會成為遠離法制的“土皇帝”。資料來源：《新京報》，2008-04-14的相關(guān)報道。13/38一、行政倫理監(jiān)督概述

1．行政倫理監(jiān)督的含義行政倫理監(jiān)督是指在行政管理活動中，對行政機構(gòu)及其工作人員行為是否符合有關(guān)倫理道德原則與規(guī)范所進行的監(jiān)察和督導(dǎo)。14/382．行政倫理監(jiān)督的特點（5點）（1）監(jiān)督主體的多樣性。行政倫理監(jiān)督的主體不僅涉及垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的行政機關(guān)之間及其自身，而且還包含政黨組織、權(quán)力機關(guān)、社會團體、普通公民等。（2）監(jiān)督對象的特定性。行政倫理監(jiān)督的對象是國家各級行政機關(guān)及其工作人員，更確切地講，是指行政人員的公務(wù)行為。但就我國目前的社會現(xiàn)實而言，行政倫理監(jiān)督的對象還包括各級黨的部門、各級人大、司法機關(guān)、社會團體中的公職人員。

（3）監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性。不僅要對行政機關(guān)各部門、各級工作人員進行監(jiān)督，而且還要對行政管理活動的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。15/38案例：審計署“有問題”為啥無人“拍磚”？審計長李金華在接受記者采訪時透露，財政部已經(jīng)完成對審計署的審計，審計署也被審出了問題。然而，我們發(fā)現(xiàn)，在這條新聞的跟貼中，李金華非但沒有遭受網(wǎng)友們的“拍磚”，反而得到網(wǎng)友們的“強頂”。網(wǎng)友們對李金華，對審計署，可以說是贊賞有加。套用今年的一句流行語：這是為什么呢？這是因為審計署勇于解剖自己的精神令人稱贊。由于今年李金華將屆滿離任，他曾表示，希望在任期內(nèi)看到審計署被審計。這體現(xiàn)了他和他的團隊勇于解剖自己、擔(dān)當(dāng)責(zé)任的坦蕩胸襟。由此，人們聯(lián)想到更多的是，各級審計部門的負(fù)責(zé)人，都應(yīng)該像李金華那樣，按規(guī)定讓其負(fù)責(zé)的審計部門被審計。審計部門出現(xiàn)違規(guī)，也應(yīng)依法糾正，違法的也要依法懲處。這件事情本身就表明：百姓心中有桿秤，人民的眼睛是雪亮的。

證券時報2008-03-07作者：楊金溪16/38（4）監(jiān)督的互動性。行政倫理監(jiān)督既包括行政機關(guān)對自身的監(jiān)督，又包括行政機關(guān)中不同機構(gòu)和部門之間的相互監(jiān)督。（5）監(jiān)督的規(guī)范性。

一方面，監(jiān)督應(yīng)該朝著規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展；另一方面，監(jiān)督本身就是依照規(guī)范和產(chǎn)生規(guī)范的過程。

17/383．行政倫理監(jiān)督的原則

（1）日常性原則。在高度開放、高度流動的社會環(huán)境下，行政倫理監(jiān)督的優(yōu)越性就體現(xiàn)在它是日常性的，每時每刻地與行政人員相伴隨的。（2）廣泛性原則。與社會管理活動的復(fù)雜性、多樣性、廣泛性相適應(yīng)，行政倫理監(jiān)督的范圍也涉及行政機關(guān)及其工作人員的一切公務(wù)行為。（3）規(guī)范性原則。行政倫理監(jiān)督始終在朝著規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展，使被監(jiān)督的對象對自身的行為具有預(yù)期性。（4）有效性原則。行政倫理監(jiān)督應(yīng)該及時有效。18/38二、行政倫理監(jiān)督的必要性

1．行政道德失范行為的類型（1）經(jīng)濟類的失范：主要包括貪污挪用公款、違法經(jīng)商和隱匿個人財產(chǎn)等。（2）政治類的失范：主要包括官僚主義和權(quán)力尋租等。（3）違反社會公德的失范。

19/382．加強行政倫理監(jiān)督的意義

（1）有利于加強社會民主政治建設(shè)。（2）有利于增強行政人員的公仆意識。（3）有利于保障行政機關(guān)、行政人員正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力。（4）有利于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。（5）有利于減少現(xiàn)實社會中一定范圍內(nèi)存在的倫理道德失范現(xiàn)象。

20/38三、行政倫理監(jiān)督體系

1．外部監(jiān)督體系（1）權(quán)力監(jiān)督：工作計劃審查權(quán)；罷免權(quán)；質(zhì)詢權(quán)；視察、檢查權(quán)。（2）政黨監(jiān)督：日常監(jiān)督；專門監(jiān)督；信訪監(jiān)督。（3）社會團體及人民群眾輿論監(jiān)督：直接向各級行政機關(guān)提出詢問、要求、批評和建議；申訴、控告和檢舉國家行政機關(guān)及其工作人員的違法、違紀(jì)、倫理道德失范行為；通過報紙、刊物、廣播、電視等新聞媒介揭露問題，形成強大的社會輿論監(jiān)督力量。

21/382．內(nèi)部行政監(jiān)督體系（1）自我監(jiān)督。主要包括一般監(jiān)督、職能監(jiān)督和主管監(jiān)督。（2）行政監(jiān)察。（3）審計監(jiān)督。

22/38第三節(jié)

行政倫理監(jiān)督機制建設(shè)

本節(jié)小資料：關(guān)于饋贈《美國行政部門雇員倫理行為標(biāo)準(zhǔn)》中對雇員之間的饋贈作了規(guī)定：本部分禁止雇員從以下方式獲取饋贈：1．向上級贈送禮品或向他人索要禮物送給上級；2．禁止向比自己工資低的雇員索要禮物，除非兩個雇員之間是私人朋友，并且不存在上下級關(guān)系。23/38以下是對上述禁令的例外情況：1．在通常情況下，雇員可以每次接受或贈予總價值不超過10美元的東西，在辦公室享用食物、茶點或在家中私人的招待。該例外適用于生日或那些有互贈禮物傳統(tǒng)的節(jié)假日。2．在為數(shù)不多的對個人有重要意義的活動時，如結(jié)婚，以及在結(jié)束上下級關(guān)系的情況下，如退休，雇員可以贈送或接受禮物。他們可以為集體性的自愿捐助或征集少量禮物。24/38一、行政倫理監(jiān)督機制的歷史發(fā)展

1．國外行政倫理監(jiān)督機制的歷史與現(xiàn)狀西方行政倫理監(jiān)督除了注重制定廉潔從政的法律制度，強調(diào)監(jiān)督機制建設(shè)，不斷加強行政人員職業(yè)倫理教育之外，值得注意的還有兩點：一是在野黨的監(jiān)督作用日益明顯。二是由利益集團和大眾傳媒共同構(gòu)筑的社會輿論監(jiān)督比較有效。

25/382．我國行政倫理監(jiān)督機制的歷史發(fā)展（1）歷史上的行政倫理監(jiān)督。我國古代行政道德評價、監(jiān)督機制的歷史發(fā)展主要以監(jiān)察機制的歷史變遷為主。比如，我國秦漢時，國家權(quán)力就分為行政與監(jiān)察兩種。丞相主管行政，御史大夫主管監(jiān)察，同時對皇帝負(fù)責(zé)。遇有軍國大事，丞相從行政角度作出處理，御史則從法律角度審查丞相行政行為的合法性。一旦發(fā)現(xiàn)問題，便可以立即提出彈劾。制度規(guī)定，凡皇帝交與丞相辦理的事情，必須同時下達丞相、御史兩府，凡丞相、御史大夫以下官吏奏請之事，均需經(jīng)過丞相、御史大夫以聞。26/38這樣，監(jiān)察權(quán)的行使便有了可靠的途徑。為了鼓勵御史大夫彈劾丞相，制度規(guī)定，御史大夫位居副丞相，一旦丞相出缺，一般由御史大夫補，御史大夫受高官厚祿的誘引，自然努力監(jiān)察丞相。為了達到有效實施監(jiān)察而又不至于壓倒行政權(quán)的目的，漢代實施兩條原則：御史大夫位次丞相，朝會之時，御史大夫不能與丞相均禮或態(tài)度傲慢，否則就會受到很重的處罰；御史大夫?qū)ω┫嗟谋O(jiān)察只限于法令規(guī)章問題，至于政策得失問題，由丞相直接對皇帝負(fù)責(zé)。27/38（2）新中國的行政倫理監(jiān)督。新中國成立后，除了建立法律監(jiān)督機關(guān)即人民檢察院以外，在行政系統(tǒng)內(nèi)還設(shè)置了專門的行政監(jiān)察機關(guān)，建立了行政監(jiān)察制度。

1990年11月23日，國務(wù)院在總結(jié)行政法制監(jiān)督經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過了《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》并于同年12月19日發(fā)布施行。28/381992年10月，黨的十四大明確要求，切實加強各級黨組織和紀(jì)律檢查機關(guān)對黨員干部的監(jiān)督，強化行政監(jiān)察機關(guān)的職能。由于具體工作中行政監(jiān)察和黨的紀(jì)檢機關(guān)存在交叉和重復(fù)的地方，因此根據(jù)我國的實際情況，1992年底，中共中央、國務(wù)院決定紀(jì)檢、監(jiān)察機關(guān)合署辦公，實行一套班子兩項職能。1993年1月7日，中紀(jì)委和監(jiān)察部合署運作。隨后各省、自治區(qū)、直轄市和地、市、縣、各級紀(jì)委和監(jiān)察廳（局）也分步進行了合署。29/38二、行政倫理監(jiān)督機制的現(xiàn)狀

中國共產(chǎn)黨早在建國之初就極為重視從制度與實踐兩個層面創(chuàng)設(shè)監(jiān)督體制。我國現(xiàn)行的行政道德評價和行政倫理監(jiān)督機制是在改革開放以后，隨著民主與法制建設(shè)的不斷加強而逐步形成的。目前，我國行政道德評價和行政倫理監(jiān)督己經(jīng)形成了一個以各級行政機關(guān)、工作人員行政行為為指向中心的全面的體系。30/38我國現(xiàn)行行政道德評價和行政倫理監(jiān)督的缺位、滯后以及力度欠缺等問題主要反映在以下三個方面：第一，行政道德評價、監(jiān)督機制的多元和無序。第二，評價、監(jiān)督主體與客體關(guān)系錯綜復(fù)雜。第三，行政道德評價和行政倫理監(jiān)督的法治化程度較低。31/38三、行政倫理監(jiān)督機制建設(shè)的方向

針對上述行政倫理監(jiān)督與評價中的許多問題，應(yīng)該從理論和實踐兩個層面積極加以改革和完善，其中最主要的是以下三個方面：第一，應(yīng)加強總體協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮整體監(jiān)督效能。

第二，有效的監(jiān)督、評價必須以監(jiān)督、評價客體切實處于被監(jiān)督、評價之下為前提，要保證監(jiān)督評價的獨立性與權(quán)威性。

第三，加強行政倫理監(jiān)督與道德評價的法治化，盡快制定相關(guān)法律和規(guī)范性文件，使各類行政監(jiān)督評價具有明確具體的主體權(quán)限、法律依據(jù)、程序和手段。

32/3833/38第四節(jié)

做有道德的行政人員

某市市委副書記、市長莫××，因受賄24萬元，被判處無期徒刑，入獄后，頭一個月，前去探獄的達25人次，不到一年，近200人次送錢送物的人絡(luò)繹不絕。監(jiān)管人員說：這種情況超乎尋常。人們不解：貪官為何不臭？黨政企部門有很多官，如果都能各司其職，都給人民辦事，國家機器運轉(zhuǎn)正常，人民安居樂業(yè)，官員犯不了法，也下不了獄。

34/38問題是，有些官，如果人民不給錢物，就不給人民辦事。起初還把它視為官場怪現(xiàn)狀，久了，又看不到根本好轉(zhuǎn)的時日，這就自我否定了“為人民服務(wù)”的宗旨，也就自我認(rèn)定了“一手交錢，一手服務(wù)”的買辦服務(wù)。于是，貪官滋生，錢途大有作為。但在社會主義法制國家，貪官豈能全部逍遙法外？“手莫伸，伸手必被捉”。歷史反復(fù)證明了這樣一條真理。在各種誘惑面前，如何做到“拒腐蝕，永不沾”，如何成為一個有道德的行政人員？35/38一、有道德的行政人員與健全的行政體系

1．行政人員的道德建設(shè)是一種特定的行政權(quán)力約束機制建設(shè)，對健全行政體系具有不可或缺的重要作用。2．行政人員道德建設(shè)是行政體系自身健康運轉(zhuǎn)的有效保證。3．行政人員道德建設(shè)是整個社會道德建設(shè)的突破口，為行政體系的健全創(chuàng)造了必要的外部條件。

36/38二、在行政管理過程中自我實現(xiàn)

1．提高思想認(rèn)識，明確樹立良好的行政人員形象。2．加強學(xué)習(xí)和實踐鍛煉，充分營造學(xué)習(xí)和教育的環(huán)境。3．強化“自重”、“自省”、“自警”、“自勵”的磨煉。

37/38本章小結(jié)1、（行政道德評價機制）行政道德評價的含義、行政道德評價的標(biāo)準(zhǔn)及其特性、行政道德評價的方式2、（行政倫理監(jiān)督機制）行政倫理監(jiān)督概述、行政倫理監(jiān)督的必要性、行政倫理監(jiān)督體系3、（行政倫理監(jiān)督機制建設(shè)）行政倫理監(jiān)督機制的歷史發(fā)展、現(xiàn)狀、行政倫理監(jiān)督機制建設(shè)的方向4、（做有道德的行政人員）做有道德的行政人員38/38政府信任關(guān)系《行政倫理學(xué)》第11章1、政府信任關(guān)系的含義、價值、現(xiàn)狀2、政府信任關(guān)系的內(nèi)容3、政府信任關(guān)系的建構(gòu)本章重點

40/43據(jù)報道：2007年7月，因任職廣勝寺鎮(zhèn)黨委書記期間對山西黑磚窯事件負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，剛剛擔(dān)任臨汾市堯都區(qū)副區(qū)長兩個多月的段春霞受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告和撤銷行政職務(wù)處分。然而，段春霞被撤職還不到一年，又在未經(jīng)公示的情況下，突然于2008年3月被堯都區(qū)任命為區(qū)長助理。《中華人民共和國公務(wù)員法》及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，公務(wù)員任職前都必須進行公示，并且，受到撤職處分的公務(wù)員兩年內(nèi)不得晉升職務(wù)。而段春霞的再任，既未公示，也正值處分的受限期，讓人們不由得不懷疑2007年因黑磚窯事件被處分的數(shù)十名黨政干部，都會在集體“蟄伏”之后，隨著段春霞的重新起用，“帶病”走上新的領(lǐng)導(dǎo)崗位。第一節(jié)

政府信任關(guān)系概述41/43誠然，曾被免職的段春霞不是不能履新，但如此迫不急待地為她履新，至少可以看出，目前實行的問責(zé)制度，尚留有受處分者逃避的空間。雖然，按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，一年以后，引咎辭職的官員是可以復(fù)出的，但是，官員復(fù)出必須通過合法途徑和可行方式來廣征民意，在多數(shù)民意認(rèn)可的基礎(chǔ)上，再按法律程序辦理對他（她）的復(fù)出任命手續(xù)。我們引進問責(zé)制的目的，是對失職者進行懲罰，同時令在職者產(chǎn)生警惕?，F(xiàn)在，某些“事故官員”在間隔不到一年后就復(fù)出調(diào)任到另一個崗位，實際是以另一種形式給予補償。這樣做，既會使公眾對政府產(chǎn)生不信任感，又弱化了對在職官員的警示意義。42/43同樣，一名官員的復(fù)出，其程序應(yīng)該公開化和透明化。因為這些人被免職或者辭職的時候，多是社會各界高度關(guān)注的熱點。那么，當(dāng)他們復(fù)出的時候，也需要有一個說明或者告知的程序形式。按照我國現(xiàn)行體制，至少應(yīng)該在正式復(fù)出任命前，由相應(yīng)的人大常委會討論、質(zhì)詢、投票表決，獲多數(shù)票通過才有效。不經(jīng)過這些程序，僅由人事主管部門或相應(yīng)的政府行政會議通過任命的，都是不合適的。試想，被免職官員在很短時間后復(fù)出，他如何證明公眾原諒了他呢？如何證明公眾重新信任他呢？官員復(fù)出，既不是國家秘密，也不是依法受保護的商業(yè)秘密或個人隱私，而與人民群眾的利益息息相關(guān)，因此，有關(guān)部門應(yīng)主動向社會公開，不能以模棱兩可的態(tài)度一筆帶過。資料來源：《中國青年報》，2008-04-15的相關(guān)報道。43/43一、政府信任關(guān)系的含義1．政府信任關(guān)系的含義政府信任關(guān)系是指行政相對人對政府及其行政人員的行政管理活動的合理期待。在更廣泛的意義上，也包括政府及其行政人員在對社會和公眾要求作出回應(yīng)基礎(chǔ)上的合作互動期待。

44/432．政府信任關(guān)系的特性（1）內(nèi)隱性。政府信任關(guān)系表現(xiàn)為社會成員內(nèi)在的心理過程和態(tài)度，是其政治行為的潛在動因。（2）穩(wěn)定性。政府信任關(guān)系一經(jīng)形成，便會成為政治文化的一部分。45/43二、政府信任關(guān)系的價值（共5點）1．良好的政府信任關(guān)系能夠促進合作并提高行政績效。行政權(quán)力運行的有效性和績效與行政人員的工作效率和有效性、工作能力、工作積極性以及對工作的認(rèn)同感有密切關(guān)系。提高行政組織的凝聚力是提高工作績效的重點，而行政組織凝聚力的基礎(chǔ)是行政人員之間的信任關(guān)系。

46/432．良好的政府信任關(guān)系是政治合法性的來源。就行政管理而言，合法性包含兩個層面：一是形式的合法律性，一是管理的價值觀能得到公民的認(rèn)同。政治合法性的獲得，一方面取決于政府的活動，包括國家政權(quán)為強化自己的統(tǒng)治地位而運用意識形態(tài)的、法律的和道德倫理的力量為自身所作的種種論證，另一方面是國家政權(quán)在大眾當(dāng)中贏得了廣泛信任和忠誠，人們自覺地把對政府的服從當(dāng)作自己的義務(wù)。

47/433．良好的政府信任關(guān)系是當(dāng)代法治的基本目標(biāo)。人們之間只有建立信任，才能增進相互間的合作和實現(xiàn)利益一致的關(guān)系；只有基于信任而形成的相互合作、利益一致才是內(nèi)在的而不是被迫的。對抗只能造成社會動蕩，摩擦只會增加社會成本。因此，當(dāng)代法治也就以建立人與人之間，政府與公眾之間及國家機關(guān)之間的信任關(guān)系為目標(biāo)。

48/434．良好的政府信任關(guān)系是確立未來社會治理模式的必要環(huán)節(jié)。在服務(wù)型的社會治理模式中，制度的設(shè)計和安排中無時無處不體現(xiàn)了服務(wù)的價值和精神，以此為起點可以建立起信任關(guān)系，進而在行為取向上以廣泛的、自發(fā)的合作為基本模式。在此，信任關(guān)系作為必要環(huán)節(jié)而存在。

49/435．良好的政府信任關(guān)系具有示范作用和推動作用。“上梁不正，下梁歪”、“上有所行，下必效之”，如果連作為信用管理體系的最高管理者以及監(jiān)督者的政府都打“信用白條”，那么，構(gòu)建社會信用機制，治理信用“污染”，解決信用危機幾乎是不可能的。所以，政府應(yīng)該在公眾中樹立誠實、信用的形象。

50/43三、政府信任關(guān)系的現(xiàn)狀先來看一組資料。

51/43資料：地方政府的信用狀況“如果政府的承諾多是‘空頭支票’，必然損傷公眾對政府的信任，進而導(dǎo)致全社會信用體系的低下?！?003年湖南省政協(xié)組織的有關(guān)調(diào)查顯示：政府有些部門沒有很好地履行對企業(yè)的承諾，企業(yè)對政府有些部門的信用評價不高。被調(diào)查的企業(yè)中，認(rèn)為政府承諾“全部履行”的占4%，而認(rèn)為“很少履行”的占10%，“基本履行”的占50%，“部分履行”的占36%；有些損害經(jīng)濟發(fā)展的行為還沒有得到有效整頓與規(guī)范。2002年外商投資企業(yè)的129件投訴案中，有68件是對政府部門的投訴。在2003年初政協(xié)全會的委員提案中，涉及政府信用的提案占總提案的70%。地方政府的信用狀況可見一斑。《中國青年報》2004-01-1552/43我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，由于新舊體制的摩擦沖突、社會利益分化、價值取向多元化和外來文化沖擊等諸多社會因素的影響，政府的社會管理和社會服務(wù)的水平、質(zhì)量和意識與社會和公眾的價值期待存在著一定的差距。

解決信任危機問題或重塑信任關(guān)系是各級政府的當(dāng)務(wù)之急。

53/432003年3月，陜西省丹鳳縣的蔡川鎮(zhèn)天然林保護區(qū)發(fā)生了一起群體性的毀林事件。據(jù)林業(yè)部門粗略統(tǒng)計，僅皇臺村大南溝砍伐現(xiàn)場一處就有2500棵樹木被砍。這里曾是一片非常茂盛的天然林，有青岡樹、楊樹等各類樹種，許多都是長了二三十年的大樹。像這樣的砍伐現(xiàn)場還有好幾處。事發(fā)后，部分砍伐和收購樹木的村民被拘留。關(guān)于毀林原因，村民和鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說法不一。村民說，他們沒有那么大的膽子砍樹，是上面放了“口子”，他們才敢砍的。而村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)卻說，這是村民的個人行為。據(jù)皇臺村村民說，其他村也存在強迫村民上交木頭的情況。翁溝村的村民明確地說，當(dāng)時是鎮(zhèn)里布置了任務(wù)，不砍伐要罰款。記者了解到，鎮(zhèn)里確實曾以紅頭文件的形式下指標(biāo)強迫村民去“砍枝椏材”。第二節(jié)

政府信任關(guān)系的內(nèi)容54/43其實“砍枝椏材”的說法是有問題的。據(jù)國家林業(yè)局的有關(guān)專家說，“枝椏材”是指林木砍伐過后的枝干，在林木砍伐以前是不存在“枝椏材”的。蔡川鎮(zhèn)這里是天然林保護區(qū)，木材采伐指標(biāo)是零，所以根本不存在“枝椏材”。然而蔡川鎮(zhèn)政府和縣林業(yè)局卻發(fā)布了這樣一個采集“枝椏材”的文件，逼村民每人上交幾千斤的“枝椏材”。另外，當(dāng)村民把這些長了幾十年的老樹上交時，竟然也被當(dāng)作“枝椏材”驗收合格了。記者看到的一份皇臺村與丹鳳縣珍寶公司簽訂的靈芝栽培與回收的合同中規(guī)定，皇臺村需要為珍寶公司上交30萬袋靈芝。按每一個栽培靈芝用的輔料需要2公斤木頭計算，30萬袋共需要60萬公斤的木頭。顯然，這正是出現(xiàn)大規(guī)模毀林的直接原因。55/43另外從一張借條記錄上記者還發(fā)現(xiàn)，蔡川鎮(zhèn)幾位主要領(lǐng)導(dǎo)曾以個人名義從鎮(zhèn)財務(wù)那里借過錢。經(jīng)查實，被鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)以個人名義借出的這筆錢，本來是上級部門劃撥給鎮(zhèn)政府修建辦公樓的專項工程款。按照財務(wù)制度，專項用款不許挪作他用。那么鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)們挪借這筆錢究竟用來做什么呢？原來，這筆錢是用來在這家丹鳳縣珍寶公司入股的。村干部與珍寶公司搞合作，鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)卻暗中操縱，以紅頭文件的形式下指標(biāo)強迫村民去砍樹。一旦東窗事發(fā)，他們就把禍水潑到村民身上，把自己推得干干凈凈?，F(xiàn)在丹鳳縣處理了其中的兩名鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，但大面積的天然林被毀卻無法補救，領(lǐng)導(dǎo)干部在群眾心目中的形象被損，這個損失也同樣是難以彌補的。資料來源：《焦點訪談》，2003-06-21的相關(guān)報道。56/43第二節(jié)政府信任關(guān)系的內(nèi)容一、政府與公眾的信任關(guān)系

1．以政府形象為表現(xiàn)形式的政府信任關(guān)系公眾對政府的合法性認(rèn)同及其信任投入，主要基于三個來源：一是對產(chǎn)生政府管理的國家主權(quán)的信念；二是對政府管理效能的相信；三是對政府所能提供服務(wù)的預(yù)期。請看一個相關(guān)案例：57/432003年，有61位河南農(nóng)民在每人交了3萬元之后，報名參加了河南省獲嘉縣“境外就業(yè)服務(wù)中心”組織的赴阿聯(lián)酋打工計劃，準(zhǔn)備出國“掙大錢”。按照協(xié)議書的內(nèi)容，他們將在阿聯(lián)酋工作3年，三年下來每人大概能掙8萬塊錢，還了賬，還能剩5萬塊。不是沒有人考慮過風(fēng)險。但此次勞務(wù)輸出計劃看起來很“正規(guī)”：組織方是獲嘉縣勞動就業(yè)局副局長都振海和由他任負(fù)責(zé)人的“獲嘉縣境外就業(yè)中心”；出國前，獲嘉縣前勞動就業(yè)局局長王生保曾分別找他們談話，提醒他們在外“注意國際影響”；他們出行時，縣領(lǐng)導(dǎo)還來送行，縣電視臺還錄了像。

58/43但是，勞工們抵達阿聯(lián)酋后才發(fā)現(xiàn)，他們交了血汗錢換來的工作非常蹊蹺：這家公司基本上沒幾個人，沒有固定廠址，沒有固定電話，僅有的固定資產(chǎn)就是五臺電焊機。而此時，勞工們所交的100多萬元已經(jīng)被這家公司收入囊中。更按照阿當(dāng)?shù)胤桑诒镜毓ぷ?，除了需要有長期簽證之外，還要有勞工證和與雇主的勞動合同。因此，這61人事實上都是在打“黑工”。三個月過去了，工作卻始終沒有著落，伙食變成了米飯加土豆。

59/43一直到2003年5月4日，有十幾個人被通知上工。為了趕工期，工人們每天工作大約要十七八個小時。同時，由于雇主安全設(shè)施不當(dāng)，造成一人中電身亡，一人重傷。后37名勞工在領(lǐng)事館門口靜坐。領(lǐng)事館要求省政府派得力干部前往阿聯(lián)酋。河南省副省長史濟春當(dāng)即批示，要求獲嘉縣政府立即解決。獲嘉縣領(lǐng)導(dǎo)對此“高度重視”。先是拆借15萬元給領(lǐng)事館，為勞工回國購買返程機票，同時成立以常務(wù)副縣長鄭援越為組長的調(diào)查組予以調(diào)查。6月28日，首批23名勞工回到國內(nèi)。7月24日，都振海帶領(lǐng)11名長簽人員回國。結(jié)果一下飛機，都振海本人即被獲嘉縣警方“控制”。隨后被提起公訴，最終以詐騙罪被判刑12年。

60/43由于將此事件性質(zhì)定性為都振海的“個人行為”，因此縣政府和勞動就業(yè)局皆不愿承擔(dān)賠償責(zé)任。“個人行為”的來源，是都振海與原勞動就業(yè)局簽的一份協(xié)議，這份簽自2001年9月的協(xié)議稱：經(jīng)局長辦公會議研究決定，同意都振海個人從事勞務(wù)輸出中介工作，為此每年向勞動就業(yè)局交納5萬元承包費。都振海在獄中鳴冤：“我們每次外派，運作的方法都是一樣的，有公開的廣告，縣政府發(fā)有許可證，有明確的領(lǐng)導(dǎo)分工，有上級領(lǐng)導(dǎo)的直接參與。如果是詐騙的話，那支持我工作的領(lǐng)導(dǎo)又算什么？”

61/43都振海被判入獄無疑平了一部分“民憤”。不過一個難以改變的事實是，隨著法院認(rèn)定都振海為“個人行為”，勞工們已經(jīng)無法通過正常渠道討回?fù)p失。《“獲嘉縣違法勞務(wù)輸出案”善后調(diào)查》

作者：柴會群南方周末

2005年03月31日

62/432．政府信任關(guān)系中的政府回應(yīng)（1）回應(yīng)是一種共識。如果把政府當(dāng)作一個倫理共同體，它與其他倫理共同體或倫理個體至少應(yīng)該有底線意義上的共識。

（2）政府回應(yīng)包括政府對公眾應(yīng)采取信任的態(tài)度。如果政府對公眾不信任，就會采取那種不辭勞苦、事無巨細、大包大攬式的管理方式。但不是什么事情都是政府應(yīng)該管或者能夠管好的。如果既管不好，又不愿退出來，或不愿讓位于其它有能力的機構(gòu)，只能損害政府自身的聲譽或形象，甚至導(dǎo)致一種“逆反性”社會心理的出現(xiàn)，更不利于社會管理。

（3）政府回應(yīng)還包括政府自身的自信。

只有基于政府的自信，才能帶來對公眾的信任。而只有信任，才能換來公眾被尊重的感覺。

63/433．我國政府信任關(guān)系中的政府作為（1）做到以德用權(quán)。就是要求行政人員在行使公共權(quán)力時，首先考慮的是人民的利益而不是一己私利，按照民意，遵循官德，把政府的方針政策不折不扣地告訴人民群眾，把政府的關(guān)懷送給人民群眾，當(dāng)好信任的橋梁。

（2）政府需要建立起全新的能夠充分體現(xiàn)對公民期待的理解、尊重的行政文化：效益取向；民主取向；公正取向。64/43二、行政組織間的信任關(guān)系1．公共關(guān)系意義上的政府信任關(guān)系如果說公眾與政府間的信任關(guān)系屬于政府外部的公共關(guān)系，行政組織間的信任關(guān)系則屬于政府內(nèi)部的公共關(guān)系。（1）橫向的行政組織信任關(guān)系。地方政府組織之間的信任關(guān)系政府中不同部門之間的信任關(guān)系（2）縱向的行政組織間信任關(guān)系。65/432．組織理論視角中的信任關(guān)系組織間信任關(guān)系是在組織理性發(fā)展的過程中隨著個體價值理性的彰顯、群體價值的運用和共識性規(guī)則的建立產(chǎn)生發(fā)展的，它與組織的生存和發(fā)展息息相關(guān)。

如果組織間互不信任，最終將導(dǎo)致行政大系統(tǒng)分崩離析?；仡櫼幌職v史上曾出現(xiàn)的封建割據(jù)、軍閥混戰(zhàn)的狀況，與行政組織間的互不信任不無相關(guān)。66/43三、組織內(nèi)部的信任關(guān)系1．組織內(nèi)部的人際信任（1）組織內(nèi)部的信任關(guān)系是組織成員的一種主觀知覺經(jīng)驗，它與組織中的人性觀及管理方法有較強的關(guān)聯(lián)。Y理論則認(rèn)為組織成員具有自我控制的能力，也有高層次的心理需求，因此強調(diào)人性化的管理，影響所及，組織成員對組織就會呈現(xiàn)正面的整體知覺，相互信任也就會成為組織中的常態(tài)。

（2）人際信任是建立在熟悉度及人與人之間的感情聯(lián)系的基礎(chǔ)上。

組織成員間的人際信任表現(xiàn)為兩個層面：第一個層面是管理者與被管理者之間的信任；第二個層面是組織中的管理者之間和被管理者之間的信任。

67/43在印度看不到假貨印度社會的這種自發(fā)性的誠信與個人的宗教信仰有著密切關(guān)系。在印度，沿街乞討被視為理所當(dāng)然，但貪念、偷盜等行為卻為教義所嚴(yán)格禁止，因此盜竊、搶劫等案件在印度鮮有發(fā)生。再加上整個社會缺乏銷贓等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，印度社會“互不設(shè)防”的局面便得以維持下來?！董h(huán)球時報》2005-10-0568/432．作為心理契約的信任關(guān)系心理契約是指組織成員及其組織彼此之間所抱持的相互性期望。心理契約能幫助有形組織適應(yīng)該系統(tǒng)所要解決的任務(wù)的特點和特征，促進個人和組織協(xié)商一致。組織成員能通過心理契約獲得內(nèi)在性獎酬的機會，去提高自己的業(yè)務(wù)績效并發(fā)揮更大的創(chuàng)造性。

69/43全國“兩會”召開前夕，全國政協(xié)委員、民建中央常委、國家監(jiān)察部副部長郝明金，就建設(shè)誠信政府問題談了自己的看法和建議。他說，在我國新時期社會主義建設(shè)中，無論是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，還是構(gòu)建社會主義和諧社會，政府扮演著重要的角色，起著很重要的作用。黨在新時期高度重視黨的建設(shè)的同時，也要重視和加強政府自身的建設(shè)，要“兩個建設(shè)”一起抓，才能抓得好，抓出成效。執(zhí)政黨的執(zhí)政地位和作用以及能力主要是通過政府體現(xiàn)出來。應(yīng)當(dāng)說，各級黨的組織以往也是高度重視政府自身建設(shè)的，提出了要建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府，要做到“為民、務(wù)實、清廉”等目標(biāo)，這些無疑都是正確的。但是，有一個問題應(yīng)引起注意，就是在政府建設(shè)中要及時適應(yīng)社會的發(fā)展變化，了解人民群眾的意愿，看他們有哪些新的想法，新的要求。因為，在社會發(fā)展和政府建設(shè)中，總的來說，是人民群眾的意愿推動著政府建設(shè)向前邁進。政府所要做的就是順應(yīng)時代和社會發(fā)展的變化，及時調(diào)整工作思路和工作方法。第三節(jié)

政府信任關(guān)系的建構(gòu)70/43郝明金委員說，最近，有一個事件應(yīng)引起我們的重視，可能對政府建設(shè)產(chǎn)生新的影響，這就是“華南虎”事件。關(guān)于“華南虎照片”真?zhèn)蔚臓幷?，引起了全國上下的關(guān)注，也使有關(guān)地方政府和部門處在了風(fēng)口浪尖上，處境十分尷尬。2008年2月4日，陜西省林業(yè)廳就“草率發(fā)布發(fā)現(xiàn)華南虎的重大信息”發(fā)出《向社會公眾的致歉信》。