《區(qū)域尺度地塊土壤環(huán)境風(fēng)險協(xié)同管控指南編制說明》

《區(qū)域尺度地塊土壤環(huán)境風(fēng)險協(xié)同管控指南》

（征求意見稿）

編制說明

《區(qū)域尺度地塊土壤環(huán)境風(fēng)險協(xié)同管控指南》編制組

2021年10月

1項目背景

1.1任務(wù)來源

近年來，隨著我國快速的城市化和工業(yè)化進(jìn)程，出現(xiàn)了土壤環(huán)境

污染加劇、環(huán)境污染事件頻發(fā)等一系列問題。加強場地污染防治已經(jīng)

成為《土壤污染防治法》和《土壤污染防治行動計劃》等的重要內(nèi)容。

2018年中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所雷梅研究員團隊獲得科技

部重點研發(fā)項目支持，進(jìn)行《我國污染場地時空分布規(guī)律及其形成機

制》（項目編號：2018YFC1800100）研究工作。該項目著眼我國場

地污染防控管理需求，通過對我國污染場地區(qū)域分布及其與產(chǎn)業(yè)行業(yè)

的內(nèi)在關(guān)系研究，揭示我國場地污染時空分布規(guī)律及其形成機制，預(yù)

測未來污染場地時空分布格局，建立污染場地信息管理數(shù)據(jù)庫及可視

化管理平臺，完成首套全國污染場地分布空間熱區(qū)的高精度制圖，精

準(zhǔn)識別場地污染的高風(fēng)險區(qū)，為國家污染場地風(fēng)險管控和治理修復(fù)等

環(huán)境管理提供理論基礎(chǔ)方法和科技支撐服務(wù)。

為了進(jìn)一步將項目研究成果和重要發(fā)現(xiàn)進(jìn)行挖掘、轉(zhuǎn)化，結(jié)合項

目任務(wù)和當(dāng)前污染場地環(huán)境管理需求，提出編制本指南?？蔀閰^(qū)域尺

度重點行業(yè)企業(yè)土壤污染風(fēng)險協(xié)同管控流程、方法和措施提供規(guī)范性

指導(dǎo)。

1

1.2工作分工及過程

1.2.1工作分工

中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所負(fù)責(zé)前期調(diào)研，收集規(guī)范編制

所需基礎(chǔ)資料，規(guī)范區(qū)域風(fēng)險識別方法、技術(shù)研究，文本編寫；生態(tài)

環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院參與指導(dǎo)完成區(qū)域風(fēng)險協(xié)同管理部分，規(guī)范初稿意

見征集，組織規(guī)范論證。

1.2.2工作過程

2018年12月，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所雷梅研究員團隊

承擔(dān)科技部重點研發(fā)項目《我國污染場地時空分布規(guī)律及其形成機制》

（項目編號：2018YFC1800100），并提出《我國場地污染環(huán)境管理

的行業(yè)試行規(guī)范》編制工作，由中華環(huán)保聯(lián)合會歸口；

2019年3月，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所和生態(tài)環(huán)境部環(huán)

境規(guī)劃院等有關(guān)單位及人員成立編制組。對國內(nèi)外相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研究進(jìn)行

調(diào)研，分析了美國、加拿大、英國、日本等發(fā)達(dá)國家污染場地管理和

敏感受體保護(hù)等方面的研究進(jìn)展，明確了標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)定位和主要內(nèi)容，

制定了工作技術(shù)路線和體系框架；

2020年1月，編制組制定規(guī)范框架，先后經(jīng)過10余次項目組內(nèi)部

討論和修改，然后通過線上、線下方式邀請多位行業(yè)專家和標(biāo)準(zhǔn)編制

專家，進(jìn)行多次專家論證，于2021年4月形成立項初稿；

2021年6月，由中華環(huán)保聯(lián)合會組織召開標(biāo)準(zhǔn)立項，專家組一致

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同意標(biāo)準(zhǔn)通過立項評審。由中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所組織開

展標(biāo)準(zhǔn)草案編制工作。根據(jù)專家意見將名稱改為《區(qū)域尺度地塊土壤

環(huán)境風(fēng)險協(xié)同管控指南》；

2021年7月，針對立項評審專家意見進(jìn)行項目組討論，完成專家

意見修改；

2021年9月，形成《區(qū)域尺度地塊土壤環(huán)境風(fēng)險協(xié)同管控指南》

草案。草案內(nèi)容包括：總體原則、工作程序和要點、重點行業(yè)企業(yè)土

壤污染區(qū)域風(fēng)險識別、區(qū)域風(fēng)險協(xié)同管控和方案編制；

2021年12月，在中華環(huán)保聯(lián)合會組織的“固危廢及土壤污染治理

團體標(biāo)準(zhǔn)草案評審會”中，專家一致同意該標(biāo)準(zhǔn)作為中華環(huán)保聯(lián)合會

團體標(biāo)準(zhǔn)公開征求意見稿。根據(jù)專家組意見，完成意見修改，并再次

提交至中華環(huán)保聯(lián)合會。

2指南編制的必要性分析

2.1企業(yè)用地土壤環(huán)境管理的現(xiàn)實需求

土壤污染重點行業(yè)企業(yè)用地兼具“污染源”和“污染受體”的雙

重屬性，一方面受工礦活動影響自身可能被污染，另一方面又可能對

周邊環(huán)境造成污染。此外，受區(qū)域資源稟賦、區(qū)位條件、政策因素等

影響，重點行業(yè)企業(yè)用地在空間上具有明顯的聚集性，且鄰近企業(yè)用

地間往往具有類似特征（如地質(zhì)水文條件、環(huán)境管理水平等），導(dǎo)致

同一敏感受體可能受到多個污染源（重點行業(yè)企業(yè)用地）的影響，一

個重點行業(yè)企業(yè)用地可能同時影響多個受體。這種源-受體的空間關(guān)

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聯(lián)性和疊加性，使從區(qū)域尺度管控企業(yè)用地土壤污染風(fēng)險成為我國深

化土壤環(huán)境管理的必然趨勢和要求。

2.2敏感受體保護(hù)的根本要求

近年來，“鎘大米”、血鉛、常州外國語學(xué)校事件等環(huán)境事件頻

發(fā)，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和人民身體健康造成巨大威脅。這些由土壤污染重

點行業(yè)企業(yè)引發(fā)的，對周邊敏感受體的環(huán)境事件，引起了政府和民眾

的高度重視。

2018年，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上，習(xí)近平總書記再次就打好污染

防治攻堅戰(zhàn)作出重要部署：“要全面落實土壤污染防治行動計劃，突

出重點區(qū)域、行業(yè)和污染物，強化土壤污染管控和修復(fù)，有效防范風(fēng)

險，讓老百姓吃得放心、住得安心。2019年實施的《中華人民共和國

土壤污染防治法》要求，要對受到土壤污染重點行業(yè)企業(yè)污染的農(nóng)用

地進(jìn)行分類管控，對受到影響的人群進(jìn)行重點保護(hù)。同樣要求，生態(tài)

環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和林業(yè)草原等部門要同步采取措施，打好

污染防治攻堅戰(zhàn)。面對土壤污染重點行業(yè)企業(yè)周邊敏感受體保護(hù)的重

要性和迫切性，目前，還沒有針對企業(yè)用地土壤污染風(fēng)險和敏感受體

部門協(xié)同管控的指導(dǎo)性文件。

3國內(nèi)外相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)概況

3.1國外相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)情況

總體來看，國外發(fā)達(dá)國家已經(jīng)在法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)庫建

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設(shè)、監(jiān)管制度、資金來源等方面建立了比較完善的土壤污染風(fēng)險管控

體系。盡管國外較早的開展了土壤污染防治工作，并采用了土壤風(fēng)險

管控理念，經(jīng)驗豐富，且技術(shù)成熟，但由于國外大多數(shù)國家經(jīng)濟發(fā)展

格局、人口數(shù)量和密度、自然地理特征等國情與我國存在一定差異，

源-受體協(xié)同管控的需求并不大，因此，目前國外沒有專門針對區(qū)域

尺度上土壤污染風(fēng)險管控的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，僅在場地風(fēng)險評估過程將周邊

敏感受體考慮在內(nèi)。

3.1.1污染場地管理體系完善

發(fā)達(dá)國家早在20世紀(jì)80年代即已開始了污染場地管理體系的建

設(shè)，至今已經(jīng)基本完善。

國外以歐美為代表的污染場地管理體系建設(shè)可以追溯到20世紀(jì)

70年代。隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展的步伐，粗放的環(huán)境安全管理模

式、無序的工業(yè)廢水排放或泄漏及礦渣的堆放，對各國土壤造成嚴(yán)重

污染。1980年，美國頒布《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法案》（又稱

《超級基金法》），填補了美國土壤污染防治的法律空白，同時創(chuàng)設(shè)了

超級基金管理制度，從環(huán)境監(jiān)測、風(fēng)險評價到場地修復(fù)都制定了標(biāo)準(zhǔn)

的管理體系。1995年開始，EPA陸續(xù)編制的面向環(huán)境的分行業(yè)資料

手冊(IndustrySectorNotebooks)在對各行業(yè)發(fā)展概況、工藝流程、產(chǎn)

排污節(jié)點進(jìn)行詳細(xì)梳理的基礎(chǔ)上總結(jié)出了分行業(yè)分工藝的潛在污染

物，并結(jié)合污染物排放清單（ToxicReleaseInventory，TRI）、危險物

質(zhì)名錄（HazardousSubstancesDataBank,HSDB）以及綜合風(fēng)險信息

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系統(tǒng)（IntegratedRiskInformationSystem，IRIS)，提出了基于排放量

和風(fēng)險的分行業(yè)的有毒有害物質(zhì)清單，為危害排序系統(tǒng)（HRS）及國

家優(yōu)先名錄（NPL）建設(shè)提供了基礎(chǔ)信息支撐。隨后又進(jìn)一步將污染

場地與其曾經(jīng)承載的行業(yè)類型進(jìn)行對接，發(fā)布了基于行業(yè)類型的《棕

地污染表征及修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》，將污染場地、行業(yè)類型及有毒有害物

質(zhì)進(jìn)行了有機結(jié)合，形成了涵蓋污染場地歷史背景信息、調(diào)查評估、

風(fēng)險管控、治理修復(fù)技術(shù)等全流程管理的指導(dǎo)體系。

英國于1992年開始土壤污染風(fēng)險管理與修復(fù)研究工作，在1995

年英國環(huán)境部(DoE)編制了針對46個具體行業(yè)的面向污染場地管理

的工業(yè)資料集(DoEIndustryProfiles)，除對行業(yè)發(fā)展歷史、工藝流程、

產(chǎn)排污及潛在污染物進(jìn)行總結(jié)歸納外，還就各類污染場地中污染物易

出現(xiàn)區(qū)域、遷移擴散途徑及其影響因素進(jìn)行了指導(dǎo)。2002年環(huán)境部

在制定土壤污染指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)過程中依據(jù)各行業(yè)潛在污染物及其對人

體與環(huán)境中敏感受體的潛在危害程度對土壤優(yōu)先污染物進(jìn)行了遴選，

共計選出54種污染物，其中有機污染物34種，有效指導(dǎo)了土壤污染

風(fēng)險評價及污染場地的修復(fù)工作。

日本是亞洲，乃至世界上土壤污染防治立法較早的國家。主要是

由于20世紀(jì)60年代，“痛痛病”等公害事件的發(fā)生，推動了日本政

府在環(huán)境治理方面的立法。為解決由土壤污染引發(fā)的環(huán)境事件，日本

政府于1970年頒布了針對農(nóng)用地保護(hù)的《農(nóng)用地土壤污染防治法》。

隨著日本工業(yè)化進(jìn)程的不斷加速，以六價鉻等重金屬污染為特點的退

役場地污染日益突顯。為滿足場地污染的防治要求，日本于2002年

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頒布了《土壤污染對策法》，彌補了場地污染防治法律方面的空白，

成為日本土壤污染防治的主要法律依據(jù)。后來，《土壤污染對策法》

經(jīng)過多次修訂，進(jìn)一步完善了相關(guān)制度。

3.1.2土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)差異明顯

國外土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)差異主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是僅有

少數(shù)國家和地區(qū)針對農(nóng)用地制定了土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)國家和

地區(qū)制定了各類建設(shè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；二是各國和地區(qū)在農(nóng)用

地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時，所依據(jù)的管理目標(biāo)、保護(hù)對象、污染物類型

及其測試方法各不相同，造成農(nóng)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)值差異較大。

美國以保護(hù)人體健康和陸生生態(tài)系統(tǒng)健康為目標(biāo)，首先在1986

年建立了污染土壤人體健康風(fēng)險評估技術(shù)方法，并對污染物的理化特

性、毒理效應(yīng)和暴露模型等開展大量研究。以此為基礎(chǔ)，在2001年制

定發(fā)布了土壤篩選值制定導(dǎo)則，2003年制定發(fā)布了土壤篩選值制定導(dǎo)

則，分別對人體健康和陸生生態(tài)進(jìn)行保護(hù)。這些標(biāo)準(zhǔn)僅適用于住宅、

商業(yè)/工業(yè)、建筑施工等用地方式下人群的暴露情景，并沒有制定農(nóng)

用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

加拿大在1996年提出土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定方法，其將人群在農(nóng)

業(yè)、住宅、商業(yè)和工業(yè)用地等情景下的暴露分別進(jìn)行考慮，制定了土

壤質(zhì)量指導(dǎo)值。此后，加拿大通過實驗和文獻(xiàn)綜述開展了大量的專項

研究，豐富了支撐數(shù)據(jù)，在2006年修訂發(fā)布了最新的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

制定方法導(dǎo)則。這一文件詳細(xì)的按照污染物類型對保護(hù)人體健康和保

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護(hù)生態(tài)的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)定值進(jìn)行了規(guī)定。

日本在制定土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時，特別針對農(nóng)用地（水稻田）制定了

標(biāo)準(zhǔn)值，包括鎘、砷、銅3種污染物。以大米中鎘含量是否超標(biāo)來判

斷土壤鎘污染。砷、銅主要是為了保護(hù)作物生長。

3.2國內(nèi)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)情況

與歐美等發(fā)達(dá)國家比較，中國土壤環(huán)境管理體系雖然起步較晚，

但經(jīng)過近十年的發(fā)展，目前已建立了較為完善的土壤環(huán)境管理體系。

目前我國已建立以《土壤污染防治行動計劃》和《土壤污染防治

法》為基礎(chǔ)的土壤污染管理法律法規(guī)體系，確立了預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)

先、風(fēng)險管控的基本原則；規(guī)章方面，頒布了污染地塊、農(nóng)用地、工

礦用地土壤環(huán)境管理辦法等3部部門規(guī)章；土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面，

發(fā)布和更新了農(nóng)用地、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控等2項國家標(biāo)準(zhǔn)；

技術(shù)指南則包括《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分技術(shù)指南》、《建設(shè)用

地調(diào)查評估技術(shù)系列指南》、《建設(shè)用地治理與修復(fù)技術(shù)系列指南》、

《建設(shè)用地風(fēng)險管控技術(shù)系列指南》、《工礦用地土壤污染隱患排查技

術(shù)指南》等；

以讓人民“吃得放心”為目標(biāo)，采取以下措施：（1）生態(tài)環(huán)境部

會同相關(guān)部門組織開展涉鎘等重金屬行業(yè)企業(yè)排查整治，切斷鎘等重

金屬污染物進(jìn)入農(nóng)田的途徑；（2）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同生態(tài)環(huán)境部組織在

江蘇、湖南、河南開展耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分試點，推進(jìn)農(nóng)用地

分類管理。持續(xù)推進(jìn)化肥農(nóng)藥減量行動；（3）發(fā)展改革委會同國家林

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草局等部門研究在退耕還林還草工作中納入重度污染耕地。

以讓人民“住得安心”為目標(biāo)，采取以下措施：（1）建立城鄉(xiāng)規(guī)

劃、自然資源、環(huán)境保護(hù)等部門間的信息溝通機制，實行聯(lián)動監(jiān)管。

（2）將建設(shè)用地土壤環(huán)境管理要求納入城市規(guī)劃和供地管理，土地

開發(fā)利用必須符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求。（3）地方各級國土資源、城鄉(xiāng)

規(guī)劃等部門在編制土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)

劃等相關(guān)規(guī)劃時，充分考慮污染地塊的環(huán)境風(fēng)險，合理確定土地用途。

（4）圍繞城鎮(zhèn)人口密集區(qū)危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)搬遷改造等，著力推

進(jìn)污染地塊環(huán)境監(jiān)管，控制騰退地塊的環(huán)境風(fēng)險。

4編制原則和主要內(nèi)容

4.1編制原則

《區(qū)域尺度地塊土壤環(huán)境風(fēng)險協(xié)同管控指南》的制修訂基本原則：

一是符合法律法規(guī)。指南應(yīng)符合國家相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)

準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定；

二是與國家和地方規(guī)劃相銜接。與國家和當(dāng)?shù)乜傮w發(fā)展規(guī)劃、國

土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項規(guī)劃等規(guī)劃相銜接；

三是問題導(dǎo)向。充分考慮我國在土壤污染重點行業(yè)企業(yè)用地管理、

土壤污染農(nóng)用地風(fēng)險管