《全國(guó)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃（2016-2050年）》

全國(guó)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃

（2016－2050年）

國(guó)家林業(yè)局

二〇一六年六月

第一章我國(guó)森林經(jīng)營(yíng)的基本情況

經(jīng)過60多年的不懈努力，新中國(guó)林業(yè)建設(shè)取得了巨大成就，森

林資源數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，森林綜合效能不斷增強(qiáng)，但是森林資源總量

不足、質(zhì)量不高、功能脆弱的狀況仍未得到根本改變，森林經(jīng)營(yíng)任

務(wù)十分艱巨。

一、發(fā)展歷程

新中國(guó)成立至二十世紀(jì)八十年代初期，林業(yè)處于以木材利用為

主的發(fā)展階段。二十世紀(jì)五十年代，提出了“普遍護(hù)林護(hù)山，大力

造林育林，合理采伐利用木材”的林業(yè)建設(shè)方針；六十年代初，進(jìn)

一步提出“以營(yíng)林為基礎(chǔ)，采育結(jié)合，造管并舉，綜合利用，多種

經(jīng)營(yíng)”的林業(yè)建設(shè)方針，森林經(jīng)營(yíng)開始步入正軌。但是，“大躍

進(jìn)”、人民公社化運(yùn)動(dòng)、三年自然災(zāi)害和“文化大革命”時(shí)期，林

業(yè)建設(shè)方針被丟棄，違背林木自然生長(zhǎng)規(guī)律，出現(xiàn)大規(guī)模毀林種糧、

煉鋼，采育比例嚴(yán)重失調(diào)；八十年代初期集體林區(qū)發(fā)生的嚴(yán)重亂砍

濫伐森林資源，造成森林資源嚴(yán)重?fù)p失，進(jìn)一步加劇森林質(zhì)量下降。

二十世紀(jì)八十年代初到二十世紀(jì)末，林業(yè)進(jìn)入以木材利用為主

兼顧生態(tài)建設(shè)的發(fā)展階段。先后啟動(dòng)了“三北”防護(hù)林體系建設(shè)等

林業(yè)重點(diǎn)工程，開展大規(guī)模造林滅荒和綠化達(dá)標(biāo)活動(dòng)，大力發(fā)展速

生豐產(chǎn)用材林基地；建立林木采伐限額管理制度，加強(qiáng)森林資源利

用監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了森林面積、蓄積雙增長(zhǎng)。但由于忽視森林經(jīng)營(yíng)，森

林質(zhì)量不高、功能低下的狀況尚未得到根本改觀。

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，林業(yè)實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的發(fā)展戰(zhàn)略，

林業(yè)發(fā)展步入以生態(tài)建設(shè)為主的新階段。提出了“嚴(yán)格保護(hù)，積極

發(fā)展，科學(xué)經(jīng)營(yíng)，持續(xù)利用”方針，先后啟動(dòng)實(shí)施了天然林保護(hù)、

退耕還林、京津風(fēng)沙源治理等林業(yè)重點(diǎn)工程，中央財(cái)政先后建立了

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森林生態(tài)效益補(bǔ)償、林木良種、造林、森林撫育等補(bǔ)貼制度，森林

經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)逐步向森林管護(hù)、森林培育為主轉(zhuǎn)移，森林資源總量持續(xù)

增加。但森林經(jīng)營(yíng)仍是林業(yè)建設(shè)的短板，林地生產(chǎn)潛力遠(yuǎn)未發(fā)揮出

來，林地生產(chǎn)力和產(chǎn)出率低、效益不高的問題依然突出。

二、主要成就

新中國(guó)成立60多年來，特別是改革開放以來，經(jīng)過長(zhǎng)期不懈努

力，在累計(jì)為國(guó)家提供70多億立方米木材，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)林產(chǎn)品

巨大需求的基礎(chǔ)上，我國(guó)森林資源保護(hù)與發(fā)展取得了舉世矚目的成

就，實(shí)現(xiàn)了森林面積和蓄積穩(wěn)步增長(zhǎng)。特別是2009年以來，以啟動(dòng)

實(shí)施中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)貼政策為標(biāo)志，我國(guó)林業(yè)發(fā)展方式由造林

綠化為主向造林綠化和森林經(jīng)營(yíng)并重轉(zhuǎn)變，森林經(jīng)營(yíng)擺上了突出位

置，林業(yè)進(jìn)入提質(zhì)增效新階段。按照中央要求和國(guó)家林業(yè)局黨組部

署，以森林撫育為突破口，我國(guó)森林經(jīng)營(yíng)工作全面推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了歷

史性跨越，取得了明顯成效。

（一）森林資源持續(xù)增長(zhǎng)，森林質(zhì)量不斷提高

我國(guó)森林覆蓋率由二十世紀(jì)七十年代中期的12.7%提高至

21.66%，森林蓄積量由二十世紀(jì)七十年代中期的86.56億立方米增

加到151.37億立方米。特別是2009年財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局啟動(dòng)實(shí)

施中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)貼政策以來，森林撫育經(jīng)營(yíng)步伐明顯加快，

2009—2015年，中央財(cái)政共安排森林撫育補(bǔ)貼任務(wù)1873.3萬公頃，

全國(guó)累計(jì)完成森林撫育面積5335.1萬公頃，有效改變了我國(guó)森林經(jīng)

營(yíng)嚴(yán)重滯后的狀況，大幅減少了森林撫育歷史欠賬，森林結(jié)構(gòu)逐步

改善，林分質(zhì)量不斷提高，林地生產(chǎn)潛力得到發(fā)揮。經(jīng)過撫育的中

幼齡林，每公頃喬木林年均生長(zhǎng)量提高3－4.5立方米。

（二）管理制度不斷健全，政策環(huán)境逐步優(yōu)化

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國(guó)家林業(yè)局成立了局森林撫育經(jīng)營(yíng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了森林

經(jīng)營(yíng)管理處，制定了工作制度，明確了職責(zé)分工，形成了分工負(fù)責(zé)、

合力推進(jìn)的工作機(jī)制。建立了林木種苗、造林、更新造林、林地林

權(quán)、森林采伐等一系列管理制度，出臺(tái)了中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)

償、林木種苗、造林補(bǔ)貼、森林撫育補(bǔ)貼等森林經(jīng)營(yíng)支持政策。印

發(fā)了《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》，制訂了《森林撫育作業(yè)

設(shè)計(jì)規(guī)定》、《森林撫育檢查驗(yàn)收辦法》等規(guī)章制度，建立了中央

財(cái)政森林撫育補(bǔ)貼縣級(jí)自查、省級(jí)核查、國(guó)家級(jí)抽查三級(jí)檢查驗(yàn)收

體系，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管。結(jié)合《森林法》修改，完善并強(qiáng)化了森林經(jīng)

營(yíng)相關(guān)法律制度。

（三）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系初步建立，科技支撐能力逐步增強(qiáng)

修訂了《造林技術(shù)規(guī)程》、《森林撫育規(guī)程》、《低效林改造

技術(shù)規(guī)程》等森林經(jīng)營(yíng)核心技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制訂了東北東部山地、大興

安嶺、熱帶天然次生林等一批區(qū)域性森林撫育技術(shù)規(guī)程和地方實(shí)施

細(xì)則，修訂頒布了林木育種、造林、更新造林、采伐利用、規(guī)劃設(shè)

計(jì)、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等方面的一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，初步建立了以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為

指導(dǎo)，行業(yè)、區(qū)域和地方標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，增

強(qiáng)了規(guī)程的操作性和可控性，有效推動(dòng)了森林經(jīng)營(yíng)規(guī)范開展。開展

了全國(guó)林地立地質(zhì)量分級(jí)與評(píng)價(jià)、森林經(jīng)營(yíng)關(guān)鍵技術(shù)和生態(tài)采伐等

重大基礎(chǔ)研究，以及多功能近自然森林經(jīng)營(yíng)、森林健康經(jīng)營(yíng)等先進(jìn)

技術(shù)引進(jìn)和攻關(guān)研究，取得了階段性成果。建立了森林經(jīng)營(yíng)專家咨

詢決策機(jī)制，森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)儲(chǔ)備和科技支撐能力不斷提高。

（四）人才培訓(xùn)不斷加強(qiáng)，森林經(jīng)營(yíng)專業(yè)隊(duì)伍初步形成

針對(duì)我國(guó)森林經(jīng)營(yíng)人才隊(duì)伍匱乏、后備力量斷檔、人才隊(duì)伍老

化、培訓(xùn)基礎(chǔ)薄弱等突出問題，為加快培養(yǎng)造就一支數(shù)量充足、結(jié)

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構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良，掌握先進(jìn)理論技術(shù)、相關(guān)政策和規(guī)程規(guī)范的森

林經(jīng)營(yíng)專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍、管理人員隊(duì)伍、技能人才隊(duì)伍，國(guó)家林業(yè)局

制定印發(fā)了《全國(guó)森林經(jīng)營(yíng)人才培訓(xùn)計(jì)劃（2015—2020年）》，推

動(dòng)建立國(guó)家、省、縣三級(jí)森林經(jīng)營(yíng)人才培訓(xùn)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)人才

培訓(xùn)。針對(duì)區(qū)域特點(diǎn)和森林類型的不同，分南北片區(qū)舉辦了一系列

森林經(jīng)營(yíng)管理技術(shù)研修班以及國(guó)家級(jí)抽查、省級(jí)核查人員技術(shù)培訓(xùn)

班，培訓(xùn)了一大批森林經(jīng)營(yíng)管理技術(shù)人員和質(zhì)量檢查人員。各地也

加大了森林經(jīng)營(yíng)專業(yè)人才特別是實(shí)際操作人員培訓(xùn)力度，著力轉(zhuǎn)變

思想觀念，樹立正確理念，掌握先進(jìn)理論，促進(jìn)提高了業(yè)務(wù)水平和

操作技能，夯實(shí)了森林經(jīng)營(yíng)人才基礎(chǔ)。

（五）國(guó)際交流合作務(wù)實(shí)推進(jìn)，森林經(jīng)營(yíng)理念不斷更新

積極吸收借鑒國(guó)際先進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)理念，深入開展中美、中德、

中奧、中芬等雙邊和多邊森林經(jīng)營(yíng)國(guó)際合作。結(jié)合中國(guó)國(guó)情與林情，

開展了全國(guó)森林經(jīng)營(yíng)樣板基地、森林資源可持續(xù)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)、《國(guó)際

森林文書》履約示范單位等試點(diǎn)示范建設(shè)，不斷推動(dòng)森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)

模式、組織形式、社會(huì)化服務(wù)、政策機(jī)制、管理制度、成效監(jiān)測(cè)等

方面的探索創(chuàng)新，取得階段性系列成果。轉(zhuǎn)變和更新了森林經(jīng)營(yíng)理

念，推動(dòng)了多功能經(jīng)營(yíng)、近自然經(jīng)營(yíng)、森林健康經(jīng)營(yíng)等先進(jìn)經(jīng)營(yíng)理

論和技術(shù)應(yīng)用于中國(guó)森林經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)實(shí)踐，初步探索出一條與國(guó)際接

軌且符合中國(guó)實(shí)際的森林經(jīng)營(yíng)道路。

第二章加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)的必要性及條件分析

一、加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)的必要性

（一）加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)是落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)重要批示指示，實(shí)現(xiàn)中央

對(duì)林業(yè)工作目標(biāo)要求的戰(zhàn)略舉措

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黨的十八大明確提出把建設(shè)生態(tài)文明納入中國(guó)特色社會(huì)主義事

業(yè)“五位一體”總體布局，十八屆三中、四中、五中全會(huì)就生態(tài)文

明制度體系、法律制度和戰(zhàn)略布局做出了重大部署。習(xí)近平總書記

提出了一系列建設(shè)生態(tài)文明和林業(yè)改革發(fā)展重大戰(zhàn)略思想，明確指

出“林業(yè)建設(shè)是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根本性問題”。十八屆

五中全會(huì)關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議提出了

“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，確立了“以提

高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指導(dǎo)思想，明確提出

“全面提升森林等自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能”。習(xí)近平

總書記、李克強(qiáng)總理、汪洋副總理等中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)林業(yè)工作提出“擴(kuò)

大森林面積，提高森林質(zhì)量，增強(qiáng)生態(tài)功能，保護(hù)好每一寸綠色”

的目標(biāo)要求，作出了“要著力提高森林質(zhì)量，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、自然

修復(fù)為主，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量和質(zhì)量并重、質(zhì)量?jī)?yōu)先，實(shí)施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提

升工程”的重要指示，為全面加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)工作指明了方向。中共

中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確要求把保

護(hù)和修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)放在突出的戰(zhàn)略位置，加強(qiáng)森林保護(hù)，大力

開展森林經(jīng)營(yíng)，提高森林質(zhì)量。森林經(jīng)營(yíng)關(guān)乎林業(yè)發(fā)展全局。貫徹

落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)重要批示指示精神，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)林業(yè)工作的目標(biāo)要求，

國(guó)家林業(yè)局黨組明確提出，森林經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的永恒主題、

核心任務(wù)和主攻方向，要把森林經(jīng)營(yíng)放在林業(yè)發(fā)展的突出位置，加

快構(gòu)建健康穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)高效的森林生態(tài)系統(tǒng)，為建設(shè)美麗中國(guó)創(chuàng)造更

好的生態(tài)條件，為實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的生態(tài)保障。

（二）加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)是提升森林質(zhì)量和效益，實(shí)現(xiàn)林業(yè)轉(zhuǎn)型升

級(jí)發(fā)展的內(nèi)在要求

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森林是現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，增加森林資源總量、提升森

林質(zhì)量是充分發(fā)揮林業(yè)多種功能的根本保證。森林資源質(zhì)量不高、

效益低下、功能脆弱，是我國(guó)林業(yè)最突出的問題。全國(guó)喬木林每公

頃蓄積量89.79立方米，僅為世界平均水平108立方米的84%；每

公頃年均生長(zhǎng)量4.23立方米，遠(yuǎn)低于德國(guó)、芬蘭等林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家。

森林采伐消耗的四分之三為中小徑材，木材直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值低。每公

頃森林每年提供的主要生態(tài)服務(wù)價(jià)值僅6.1萬元，只相當(dāng)于日本等

國(guó)的40%。國(guó)家林業(yè)局黨組明確提出，要把森林經(jīng)營(yíng)工作放到推進(jìn)

生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度和林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

的角度系統(tǒng)謀劃、全力推進(jìn)。全面深化林業(yè)改革，創(chuàng)新林業(yè)治理體

系，需要樹立綠色發(fā)展理念、綠色財(cái)富理念，增強(qiáng)綠色發(fā)展活力，

推動(dòng)林業(yè)發(fā)展方式由以造林綠化為主向造林綠化和森林經(jīng)營(yíng)并重轉(zhuǎn)

變，通過全面、科學(xué)、持續(xù)開展森林經(jīng)營(yíng)，提升森林質(zhì)量和效益，

走上資源增長(zhǎng)、生態(tài)良好、林業(yè)增效、職工增收、林區(qū)和諧穩(wěn)定的

現(xiàn)代林業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路，真正將綠水青山變成金山銀山。

（三）加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)是增強(qiáng)森林生態(tài)功能，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

和民生改善生態(tài)基礎(chǔ)的必然要求

森林資源是增強(qiáng)生態(tài)承載力、擴(kuò)大環(huán)境容量、建設(shè)生態(tài)文明的

物質(zhì)基礎(chǔ)。豐富的森林資源和良好的生態(tài)環(huán)境是國(guó)家富足、民族繁

榮、社會(huì)文明的重要標(biāo)志，是最普惠的民生福祉。加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)，

提高森林質(zhì)量，增強(qiáng)森林生態(tài)功能，提高生態(tài)承載力和資源環(huán)境容

量，是實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)良性循環(huán)，夯實(shí)人口、資

源、環(huán)境協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展生態(tài)基礎(chǔ)的必由之路。我國(guó)依然是一個(gè)缺林

少綠、生態(tài)脆弱的國(guó)家，森林資源的數(shù)量和質(zhì)量與人民群眾對(duì)良好

生態(tài)環(huán)境的要求還很不適應(yīng)。踐行綠色發(fā)展理念，推進(jìn)建設(shè)生態(tài)文

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明和美麗中國(guó)，順應(yīng)人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的期待，要求針對(duì)我

國(guó)缺林少綠、生態(tài)脆弱的現(xiàn)狀，全面落實(shí)以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)

展戰(zhàn)略，科學(xué)謀劃森林發(fā)展新格局，既要繼續(xù)加強(qiáng)造林綠化，持續(xù)

推進(jìn)植被稀少地區(qū)的國(guó)土綠化，拓展造林綠化空間，努力擴(kuò)大森林

面積，更要圍繞森林提質(zhì)增效，全面加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)，補(bǔ)齊林業(yè)建設(shè)

短板，促進(jìn)培育健康穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)高效的森林生態(tài)系統(tǒng)，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)

發(fā)展和民生福祉改善的生態(tài)基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)是保障林產(chǎn)品供給，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支

撐能力的有效途徑

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)林業(yè)的需求日益增多，對(duì)木材等林產(chǎn)品的剛性

需求持續(xù)增長(zhǎng)。我國(guó)木材對(duì)外依存度接近50%，木材安全問題成為

影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的重要因素之一。我國(guó)人均森林面積只有世界人

均的1/4，低于人均耕地面積占世界人均1/3的比重；人均森林蓄

積只有世界人均的1/7，遠(yuǎn)低于人均淡水資源占世界人均1/4的比

重。每公頃喬木林蓄積不到德國(guó)等林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的1/3；人工林每

公頃蓄積52.76立方米，不到世界平均水平的1/2；中幼齡林面積

占喬木林總面積的64%；用材林中可采蓄積僅占23%，可采伐利用的

資源少，珍貴樹種和大徑材更少，木材供需的結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出。

特別是全面保護(hù)天然林、停止天然林商業(yè)性采伐，還將進(jìn)一步減少

國(guó)內(nèi)木材市場(chǎng)供給。為確保經(jīng)濟(jì)保持中高速發(fā)展，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)

展對(duì)木材等林產(chǎn)品的持續(xù)剛性需求，必須全面加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)，充分

挖掘林地生產(chǎn)潛力，努力提高林地產(chǎn)出率，不斷增加木材等林產(chǎn)品

的有效供給，充分發(fā)揮森林多種功能，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和木材生產(chǎn)雙

贏，大幅提升林業(yè)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的能力。

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（五）加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)是促進(jìn)綠色低碳發(fā)展，發(fā)揮林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候

變化作用的戰(zhàn)略選擇

促進(jìn)綠色低碳發(fā)展應(yīng)對(duì)氣候變化，已成為國(guó)際社會(huì)普遍共識(shí)。

目前，我國(guó)雖不承擔(dān)有法律約束力的溫室氣體減排義務(wù)，但作為最

大的發(fā)展中國(guó)家和全球第一大溫室氣體排放國(guó)，正面臨著越來越大

的國(guó)際減排壓力。與此同時(shí)，森林的固碳減排功能得到全球公認(rèn)，

發(fā)展中國(guó)家減少毀林和森林退化導(dǎo)致的排放，以及通過造林、再造

林、森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)增加碳匯作為減緩措施納入國(guó)際氣候談判進(jìn)程

并達(dá)成了全球共識(shí)。林業(yè)在我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略中具有不可

替代的作用，《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化-中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》將增加森林

碳匯作為國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略舉措，承諾到2030年森林蓄積量

比2005年增加45億立方米的自主行動(dòng)目標(biāo)。我國(guó)森林資源中幼齡

林比重大，森林質(zhì)量較差，單位面積森林生物量較低，森林固碳減

排潛力遠(yuǎn)未發(fā)揮出來。據(jù)測(cè)算，我國(guó)森林固定二氧化碳的能力平均

為91.75噸/公頃，遠(yuǎn)低于全球中高緯度地區(qū)157.81噸/公頃的平均

水平。我國(guó)現(xiàn)有森林2.08億公頃，通過加強(qiáng)撫育經(jīng)營(yíng)，使其固碳能

力提高到中高緯度地區(qū)的平均水平，可新增固碳能力128.8億噸。

全面加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮林地潛力，增加森林碳匯，既可以拓展我

國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展，又可以在國(guó)際氣候談判

中爭(zhēng)取更大的主動(dòng)權(quán)和話語權(quán)。

二、加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)的有利條件

（一）森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)是全球林業(yè)發(fā)展的大勢(shì)所趨

面對(duì)全球氣候變暖、森林減少、濕地退化、土地沙化、物種滅

絕、水土流失等一系列生態(tài)危機(jī)，森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)已成為國(guó)際社會(huì)

和世界各國(guó)共同關(guān)注的焦點(diǎn)和國(guó)際森林問題的核心。早在1992年世

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界環(huán)發(fā)大會(huì)上，100多個(gè)國(guó)家政府簽署的《關(guān)于森林問題的原則聲

明》，其核心主題就是加強(qiáng)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。1997年第十一屆世界

林業(yè)大會(huì)通過的《安塔利亞宣言》強(qiáng)調(diào)指出“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)

發(fā)展的關(guān)鍵就在于森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)”。2007年，聯(lián)合國(guó)森林論壇第

七次會(huì)議通過的《國(guó)際森林文書》，將森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)問題提升到

與全球糧食危機(jī)、氣候變化同等高度。2012年6月，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)

發(fā)展大會(huì)（“里約+20”峰會(huì)）重拾各國(guó)對(duì)可持續(xù)發(fā)展的承諾，并將

發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)建立可持續(xù)發(fā)展制度框架作為會(huì)議的主題。世界有關(guān)

森林問題的政府間行動(dòng)也越來越多，先后推出了蒙特利爾、赫爾辛

基等9個(gè)國(guó)際進(jìn)程，2015年聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)通過的《2015年后全球

發(fā)展議程》、第14屆世界林業(yè)大會(huì)通過的《聯(lián)合國(guó)森林文書》等，

都把森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)作為重要措施，積極加以推進(jìn)。第21次聯(lián)合國(guó)

氣候變化框架公約締約方大會(huì)將森林作為單獨(dú)條款納入了大會(huì)通過

的《巴黎協(xié)定》，繼續(xù)鼓勵(lì)發(fā)展中國(guó)家實(shí)施和支持“減少毀林和森

林退化排放及通過可持續(xù)森林經(jīng)營(yíng)增加碳匯行動(dòng)（REDD+）”，促進(jìn)

形成“森林減緩的適應(yīng)協(xié)調(diào)增效及森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)綜合機(jī)制”，通

過加強(qiáng)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，保護(hù)和增強(qiáng)森林碳庫和碳匯。

（二）建設(shè)生態(tài)文明促進(jìn)綠色發(fā)展已成為國(guó)家戰(zhàn)略

綠色是發(fā)展的底色，是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對(duì)美好生活

追求的重要體現(xiàn)。綠色發(fā)展是遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展，也是實(shí)

現(xiàn)生態(tài)文明的根本途徑。黨的十八大將生態(tài)文明納入中國(guó)特色社會(huì)

主義事業(yè)“五位一體”總體布局，十八屆五中全會(huì)把“綠色發(fā)展”

作為五大發(fā)展理念之一，推進(jìn)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)

新格局，切實(shí)把生態(tài)文明和綠色發(fā)展的理念、原則、目標(biāo)融入經(jīng)濟(jì)

社會(huì)發(fā)展各方面，從加快建設(shè)主體功能區(qū)、推動(dòng)低碳循環(huán)發(fā)展、加

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大環(huán)境治理力度、筑牢生態(tài)安全屏障等方面，對(duì)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展進(jìn)行

了全面部署，提出了具體要求，指明了努力方向。森林是陸地生態(tài)

系統(tǒng)的主體，是發(fā)展綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)的自然資本和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持

續(xù)發(fā)展的生態(tài)基礎(chǔ)。我國(guó)資源約束趨緊，生態(tài)脆弱、環(huán)境惡化的趨

勢(shì)尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，擴(kuò)大森林面積，提高森

林質(zhì)量，增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)

綠色富國(guó)、綠色惠民，為全面加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)、提升森林質(zhì)量和效益

提供了難得的戰(zhàn)略機(jī)遇。

（三）森林經(jīng)營(yíng)相關(guān)政策支持力度逐步加大

黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改

革指導(dǎo)意見》，提出了創(chuàng)新和完善森林資源管護(hù)機(jī)制、啟動(dòng)國(guó)有林

場(chǎng)森林資源保護(hù)和培育工程、加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建

設(shè)、加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)的財(cái)政金融支持政策。集體林權(quán)制

度改革在前期完成主體改革任務(wù)的基礎(chǔ)上，正在深入推進(jìn)管理體制、

創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)機(jī)制等改革。全面保護(hù)天然林，停止天然林商業(yè)性采伐，

為科學(xué)經(jīng)營(yíng)天然林，促進(jìn)修復(fù)和培育健康穩(wěn)定的天然林生態(tài)系統(tǒng)提

供了難得的歷史機(jī)遇。國(guó)家支持林業(yè)發(fā)展的公共財(cái)政政策不斷完善，

林業(yè)投資力度不斷加大，中央財(cái)政建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償、林木

良種、造林、森林撫育、林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、林業(yè)科技推廣示范、林業(yè)

貸款貼息等一系列支持森林經(jīng)營(yíng)的財(cái)政補(bǔ)貼制度。逐步健全森林保

險(xiǎn)制度，逐步推進(jìn)林業(yè)投融資改革，探索建立林業(yè)信貸擔(dān)保方式，

林業(yè)融資渠道逐步拓寬。森林資源管理制度、森林采伐利用政策改

革穩(wěn)步推進(jìn)。全面開展森林經(jīng)營(yíng)、精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量的政策環(huán)境逐

步優(yōu)化。

（四）先進(jìn)理念正在轉(zhuǎn)化為森林經(jīng)營(yíng)實(shí)踐

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近年來，我國(guó)積極跟蹤并主動(dòng)融入國(guó)際森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)進(jìn)程，

開展了全國(guó)和各地森林經(jīng)營(yíng)樣板基地、森林資源可持續(xù)經(jīng)營(yíng)管理試

點(diǎn)、《國(guó)際森林文書》履約示范單位等試點(diǎn)示范建設(shè)。根據(jù)蒙特利

爾進(jìn)程《溫帶和北方森林保護(hù)與可持續(xù)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)》，制定了

《中國(guó)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系》，頒布了《中國(guó)森林可持

續(xù)經(jīng)營(yíng)指南》和《森林經(jīng)營(yíng)方案編制與實(shí)施綱要》，并結(jié)合中國(guó)林

情創(chuàng)新開展森林經(jīng)營(yíng)實(shí)踐。深入開展森林經(jīng)營(yíng)國(guó)際合作，務(wù)實(shí)推進(jìn)

森林經(jīng)營(yíng)理論技術(shù)、人才培訓(xùn)、營(yíng)林機(jī)械化等領(lǐng)域的交流與合作。

借鑒林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)，組織修訂了《造林技術(shù)

規(guī)程》、《森林撫育規(guī)程》、《低效林改造技術(shù)規(guī)程》等森林經(jīng)營(yíng)

核心技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制訂了一批區(qū)域性森林撫育技術(shù)規(guī)程和地方實(shí)施細(xì)

則，有效推動(dòng)森林撫育經(jīng)營(yíng)科學(xué)規(guī)范開展。建立了系統(tǒng)化、常態(tài)化

的森林經(jīng)營(yíng)人才培訓(xùn)制度，大力加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)人才培訓(xùn)。森林多功

能經(jīng)營(yíng)、近自然經(jīng)營(yíng)、目標(biāo)樹作業(yè)法、森林健康經(jīng)營(yíng)等先進(jìn)經(jīng)營(yíng)理

念逐步樹立，為實(shí)現(xiàn)先進(jìn)的森林經(jīng)營(yíng)理論與我國(guó)具體的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐相

結(jié)合奠定了良好的基礎(chǔ)。

（五）我國(guó)森林提質(zhì)增效潛力巨大

我國(guó)地域遼闊，森林類型多樣，具備培育優(yōu)質(zhì)高效森林的林地、

樹種等天然稟賦。全國(guó)現(xiàn)有宜林地、無立木林地、一般灌木林地和

疏林地等林地面積7212萬公頃，主要分布在西北干旱半干旱地區(qū)、

西南干熱河谷和石漠化地區(qū)等區(qū)域，通過持續(xù)推進(jìn)造林綠化，可有

效擴(kuò)大這些植被稀少地區(qū)的森林面積、增加林草覆蓋率。全國(guó)現(xiàn)有

中幼齡林面積1.06億公頃，其中急需撫育的近5500萬公頃。現(xiàn)實(shí)

林分中每公頃蓄積未達(dá)到林地生產(chǎn)潛力20%的占43%，達(dá)到林地生產(chǎn)

潛力20－50%的占26%，達(dá)到林地生產(chǎn)潛力50%以上的只占31%。林

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分質(zhì)量低，林地生產(chǎn)潛力遠(yuǎn)未充分發(fā)揮出來。生產(chǎn)實(shí)踐證明，經(jīng)過

科學(xué)合理撫育的喬木林，單位面積蓄積量可增加20－40%。研究實(shí)

驗(yàn)表明，長(zhǎng)期堅(jiān)持、科學(xué)務(wù)實(shí)、不失時(shí)機(jī)地開展森林撫育經(jīng)營(yíng)，調(diào)

整優(yōu)化森林采伐利用方式，我國(guó)北方森林的生產(chǎn)潛力可達(dá)年均生長(zhǎng)

量7立方米/每公頃，南方可達(dá)15－20立方米/公頃。這與我國(guó)現(xiàn)有

喬木林每公頃年均生長(zhǎng)量4.23立方米相比，森林增長(zhǎng)潛力巨大，森

林質(zhì)量大幅提升是完全能夠?qū)崿F(xiàn)的。

三、影響森林經(jīng)營(yíng)的制約因素

從我國(guó)森林經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀看，全面科學(xué)持續(xù)推進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)，還存

在六個(gè)方面的制約因素，需要著力解決。

（一）造林綠化空間有限，撫育經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重滯后

一方面，通過實(shí)施林業(yè)重點(diǎn)工程大規(guī)模推進(jìn)造林綠化，全國(guó)容

易造林的地方越來越少，造林難度越來越大，成本越來越高，推進(jìn)

越來越難。我國(guó)土地資源有限，通過擴(kuò)大造林面積增加森林資源的

空間不足。另一方面，林業(yè)建設(shè)長(zhǎng)期以來“重兩頭輕中間”，導(dǎo)致

過密過疏林分多、密度適宜林分少，純林多、混交林少，森林結(jié)構(gòu)

不合理、質(zhì)量差，生態(tài)功能低。全國(guó)現(xiàn)有大面積的中幼齡林撫育嚴(yán)

重滯后、歷史欠賬多，急需加大撫育經(jīng)營(yíng)力度，釋放林木生長(zhǎng)空間。

但是，通過森林經(jīng)營(yíng)調(diào)整優(yōu)化森林結(jié)構(gòu)、提升森林質(zhì)量是一個(gè)長(zhǎng)期

過程，短期難以奏效。

（二）地方政府短期行為嚴(yán)重，經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)意識(shí)不強(qiáng)

長(zhǎng)期以來一直沒有編制執(zhí)行指導(dǎo)全國(guó)和各地的森林經(jīng)營(yíng)中長(zhǎng)期

規(guī)劃，一些地方短期經(jīng)營(yíng)行為嚴(yán)重，甚至存在以低效林改造名義將

天然林改造為人工林、毀林造林、破壞森林資源的現(xiàn)象，導(dǎo)致森林

生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化，給林業(yè)建設(shè)造成了不利影響。經(jīng)營(yíng)主體權(quán)責(zé)利

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不清晰，認(rèn)識(shí)不到位，自覺經(jīng)營(yíng)、自主經(jīng)營(yíng)的意愿不強(qiáng)，積極性不

高，“望天長(zhǎng)”的現(xiàn)象比較普遍。

（三）森林經(jīng)營(yíng)資金投入不足，政策扶持不到位

中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)貼規(guī)模小、標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄，每年安排的

森林撫育補(bǔ)貼面積只有350多萬公頃，遠(yuǎn)不能滿足全國(guó)急需的中幼

齡林撫育任務(wù)需要。絕大多數(shù)地方財(cái)政森林撫育補(bǔ)貼政策缺失。除

了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)能出臺(tái)支持政策，大部分地區(qū)由于地方財(cái)政困

難，難以落實(shí)配套資金。林業(yè)投融資體制改革推進(jìn)緩慢，社會(huì)資本

和各種社會(huì)主體參與森林經(jīng)營(yíng)的機(jī)制尚未建立。山區(qū)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

落后，林區(qū)職工和林農(nóng)經(jīng)濟(jì)困難，大多無力籌措森林撫育等生產(chǎn)經(jīng)

營(yíng)資金。森林采伐管理、公益林管理等相關(guān)政策與森林撫育經(jīng)營(yíng)生

產(chǎn)實(shí)踐不相適應(yīng)。

（四）林道等基礎(chǔ)設(shè)施落后，森林經(jīng)營(yíng)條件差效率低

林區(qū)道路等營(yíng)林基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重落后，林區(qū)路網(wǎng)、森林經(jīng)營(yíng)

作業(yè)道密度低、等級(jí)差。目前，全國(guó)林區(qū)道路網(wǎng)密度平均每公頃只

有1.8米，處于較低水平。奧地利、德國(guó)的林區(qū)道路網(wǎng)密度達(dá)到89

－100米，美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)等國(guó)達(dá)到10-30米。德國(guó)、日本、

美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家各級(jí)政府投入林道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金比例達(dá)到

60－80%，而我國(guó)尚沒有專門的資金投入渠道。先進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)和

營(yíng)林機(jī)械設(shè)備難以有效推廣，經(jīng)營(yíng)裝備落后、作業(yè)工具簡(jiǎn)單，營(yíng)林

生產(chǎn)作業(yè)條件差、成本高、效率低，嚴(yán)重制約了森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)正常

開展和防火防蟲應(yīng)急反應(yīng)能力。

（五）專業(yè)人才隊(duì)伍匱乏，森林經(jīng)營(yíng)科技支撐不足

森林經(jīng)營(yíng)科研、教學(xué)、生產(chǎn)等領(lǐng)域?qū)I(yè)人才缺乏，各級(jí)林業(yè)部

門特別是基層單位森林經(jīng)營(yíng)人才隊(duì)伍嚴(yán)重?cái)鄼n，專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)滯

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后，難以將先進(jìn)的森林經(jīng)營(yíng)理念和技術(shù)有效轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。森

林經(jīng)營(yíng)數(shù)表圖表資料缺乏，林地立地質(zhì)量評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)研究薄弱，困

難立地造林、低效林改造、森林作業(yè)法體系等關(guān)鍵技術(shù)研究滯后，

尚未建立符合中國(guó)國(guó)情林情的森林經(jīng)營(yíng)理論與技術(shù)體系。森林經(jīng)營(yíng)

實(shí)用科研成果轉(zhuǎn)化率、普及率低，技術(shù)儲(chǔ)備不足，與推進(jìn)森林多功

能經(jīng)營(yíng)等先進(jìn)經(jīng)營(yíng)理念、技術(shù)要求不相適應(yīng)。

（六）森林采伐利用不合理，經(jīng)營(yíng)方式簡(jiǎn)單粗放

長(zhǎng)期以來森林經(jīng)營(yíng)一直“重兩頭輕中間”，重視造林綠化增加

森林面積和采伐利用木材，忽視森林撫育這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可持續(xù)經(jīng)

營(yíng)、多功能經(jīng)營(yíng)等科學(xué)經(jīng)營(yíng)理念尚未牢固樹立。一些地方借撫育之

名行取材之實(shí)、“拔大毛”的思想還很嚴(yán)重。森林采伐利用仍以輪

伐、皆伐等為主，經(jīng)營(yíng)方式簡(jiǎn)單粗放；甚至對(duì)未成熟林分采取主伐

作業(yè)，采大留小、采好留壞、急功近利。第八次全國(guó)森林資源清查

結(jié)果表明，全國(guó)森林采伐消耗蓄積的64%來自中幼齡林，中幼齡林

超強(qiáng)度采伐作業(yè)的面積比例高達(dá)45%，嚴(yán)重影響了森林正常生長(zhǎng)和

質(zhì)量提升。

第三章總體思路和規(guī)劃目標(biāo)

一、指導(dǎo)思想

全面落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，深

入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立綠色發(fā)展理念，

以轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式為主線，以提高森林質(zhì)量效益、充分發(fā)揮森林

多種功能、實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)，以多功能森林經(jīng)營(yíng)理論為

指導(dǎo)，尊重林業(yè)自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，分類經(jīng)營(yíng)、分區(qū)施策，創(chuàng)新

政策和管理機(jī)制，完善科技支撐體系，加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)，全面提

升森林經(jīng)營(yíng)水平，促進(jìn)培育健康穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)高效的森林生態(tài)系統(tǒng)，增

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強(qiáng)森林的供給、調(diào)節(jié)、服務(wù)、支持等功能，持續(xù)獲取森林生態(tài)產(chǎn)品，

為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展創(chuàng)造更好的生

態(tài)條件做出積極貢獻(xiàn)。

二、規(guī)劃原則

——堅(jiān)持多功能經(jīng)營(yíng)、多效益統(tǒng)籌，以生態(tài)建設(shè)為主的原則。

將森林本身的多功能屬性與林業(yè)重點(diǎn)解決生態(tài)產(chǎn)品短缺的首要任務(wù)

有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，樹立多功能森林經(jīng)營(yíng)理

念，發(fā)揮森林的多種功能和多重效益。

——堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，穩(wěn)步推進(jìn)的原則。與國(guó)家重大

戰(zhàn)略規(guī)劃和林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌各地

自然資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)林業(yè)的要求，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，先

急后緩、先易后難，規(guī)?；€(wěn)步推進(jìn)。

——堅(jiān)持造撫并重、保育結(jié)合，突出森林撫育的原則。保護(hù)和

培育相結(jié)合，造林和撫育兩手抓，重點(diǎn)加強(qiáng)森林撫育，努力減少森

林撫育歷史欠賬，加快推進(jìn)新造林撫育管護(hù)，優(yōu)化森林結(jié)構(gòu)，提高

森林質(zhì)量。

——堅(jiān)持分類經(jīng)營(yíng)、分區(qū)施策，突出主導(dǎo)功能的原則。按照區(qū)

域主體功能、生態(tài)區(qū)位及森林類型，針對(duì)各區(qū)域森林經(jīng)營(yíng)突出問題，

遵循森林生長(zhǎng)演替的自然規(guī)律，科學(xué)制定各區(qū)域的森林經(jīng)營(yíng)方向、

經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)策略和技術(shù)措施。

——堅(jiān)持政府扶持、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，激勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體自覺經(jīng)營(yíng)的原則。

強(qiáng)化政府主導(dǎo)，完善公共財(cái)政支持政策，克服森林經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)失靈。

引入市場(chǎng)機(jī)制，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)多元化社會(huì)資本參與森林

經(jīng)營(yíng)。推進(jìn)森林資源管理改革，落實(shí)權(quán)責(zé)利，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)經(jīng)

營(yíng)主體自覺、自主開展森林經(jīng)營(yíng)。

18

三、規(guī)劃依據(jù)

（一）法律法規(guī)及相關(guān)文件

《中華人民共和國(guó)森林法》（2009年修正）

《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》（2000）

《中華人民共和國(guó)種子法》（2015年修正）

《森林病蟲害防治條例》（1989）

《森林防火條例》（2008）

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（2003）

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》

（2008）

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改

革指導(dǎo)意見》（2015）

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（2015）

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)<生態(tài)文明體制改革總體方案>的通

知》（2015）

（二）規(guī)劃區(qū)劃

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（2010）

《中國(guó)林業(yè)發(fā)展區(qū)劃》（2011）

《全國(guó)造林綠化規(guī)劃綱要（2011－2020年）》

《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010－2020年）》

《全國(guó)木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備生產(chǎn)基地建設(shè)規(guī)劃（2013-2020年）》

《東北內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天然林資源保護(hù)工程二期實(shí)施方

案》（2011）

《長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)天然林資源保護(hù)工程二期實(shí)施方

案》（2011）

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《新一輪退耕還林還草總體方案》（2014）

（三）技術(shù)規(guī)程

《生態(tài)公益林建設(shè)技術(shù)規(guī)程》（GB/T18337.3）

《造林技術(shù)規(guī)程》（GB/T15776）

《森林撫育規(guī)程》（GB/T15781）

《森林采伐作業(yè)規(guī)程》（LY/T1646）

《低效林改造技術(shù)規(guī)程》（LY/T1690）

《森林經(jīng)營(yíng)方案編制與實(shí)施規(guī)范》（LY/T2007）

四、規(guī)劃期限

本規(guī)劃期為2016－2050年。分2個(gè)階段實(shí)施，近期為2016－

2020年，遠(yuǎn)期為2021－2050年。

五、規(guī)劃目標(biāo)

——到2020年，森林經(jīng)營(yíng)取得重大進(jìn)展，中國(guó)特色的森林經(jīng)營(yíng)

理論、技術(shù)、政策和管理體系基本建立，森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)全面推進(jìn)。

森林總量和質(zhì)量持續(xù)提高。全國(guó)森林覆蓋率達(dá)到23.04%以上，

森林蓄積達(dá)到165億立方米以上。每公頃喬木林蓄積量達(dá)到95立方

米以上，每公頃喬木林年均生長(zhǎng)量達(dá)到4.8立方米以上。混交林面

積比例達(dá)到45%以上，珍貴樹種和大徑級(jí)用材林面積比例達(dá)到15%以

上。森林植被總碳儲(chǔ)量達(dá)到95億噸以上，森林每年提供的主要生態(tài)

服務(wù)價(jià)值達(dá)到15萬億元以上。森林經(jīng)營(yíng)示范區(qū)每公頃喬木林蓄積量

達(dá)到150立方米以上，每公頃喬木林年均生長(zhǎng)量達(dá)到7立方米以上。

重點(diǎn)林區(qū)森林質(zhì)量達(dá)到同期世界平均水平。森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性顯

著增強(qiáng)，森林的生態(tài)服務(wù)、林產(chǎn)品供給和碳匯能力明顯提升。

森林經(jīng)營(yíng)支撐體系基本建成。建立森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃制度，全面編

制和執(zhí)行全國(guó)、省級(jí)、縣級(jí)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃和國(guó)有林區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)森

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林經(jīng)營(yíng)方案；完善國(guó)家、行業(yè)和地方標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建比較完備的森林經(jīng)

營(yíng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；優(yōu)化主要樹種經(jīng)營(yíng)技術(shù)模式，基本建成以森林作

業(yè)法為核心的經(jīng)營(yíng)技術(shù)體系；建設(shè)森林經(jīng)營(yíng)人才培訓(xùn)制度和培訓(xùn)體

系，培養(yǎng)造就一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)良好，適應(yīng)林業(yè)發(fā)展

要求的森林經(jīng)營(yíng)專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍、管理人員隊(duì)伍和施工作業(yè)隊(duì)伍。

——到2050年，中國(guó)特色的森林經(jīng)營(yíng)理論、技術(shù)、政策、法律

和管理體系全面建成，中國(guó)森林經(jīng)營(yíng)進(jìn)入世界先進(jìn)國(guó)家行列。

森林經(jīng)營(yíng)對(duì)增加森林總量、提高森林質(zhì)量、增強(qiáng)森林效能的貢

獻(xiàn)持續(xù)提升。全國(guó)森林覆蓋率穩(wěn)定在26%以上，森林蓄積達(dá)到230

億立方米以上。每公頃喬木林蓄積量達(dá)到121立方米以上，每公頃

喬木林年均生長(zhǎng)量達(dá)到5.2立方米以上?；旖涣置娣e比例達(dá)到65%

以上，珍貴樹種和大徑級(jí)用材林面積比例達(dá)到40%以上。森林植被

總碳儲(chǔ)量達(dá)到130億噸以上，森林每年提供的主要生態(tài)服務(wù)價(jià)值達(dá)

到31萬億元以上。森林經(jīng)營(yíng)示范區(qū)每公頃喬木林蓄積量達(dá)到260立

方米以上，每公頃喬木林年均生長(zhǎng)量達(dá)到8.5立方米以上。全國(guó)森

林質(zhì)量超過同期世界平均水平，重點(diǎn)林區(qū)森林質(zhì)量達(dá)到同期同緯度

林業(yè)先進(jìn)國(guó)家水平。建成健康穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)高效的森林生態(tài)系統(tǒng)，基本

滿足國(guó)家生態(tài)保護(hù)、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和林區(qū)充分就業(yè)的需求。

第四章森林經(jīng)營(yíng)基本遵循、分類與森林作業(yè)法

一、森林經(jīng)營(yíng)基本遵循

針對(duì)各地比較普遍存在的經(jīng)營(yíng)方式簡(jiǎn)單粗放、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)單一、

經(jīng)營(yíng)效率低下等突出問題，為科學(xué)規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，確保生態(tài)保護(hù)與

森林提質(zhì)增效兼顧，提出森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的若干基本遵循。

——堅(jiān)持森林多功能經(jīng)營(yíng)。根據(jù)森林所處的生態(tài)區(qū)位和培育方

向，按照林產(chǎn)品供給、生態(tài)保護(hù)調(diào)節(jié)、生態(tài)文化服務(wù)和生態(tài)系統(tǒng)支

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持等功能劃分，合理確定森林主導(dǎo)功能和輔助功能。根據(jù)立地質(zhì)量、

森林類型和發(fā)育階段，采取科學(xué)經(jīng)營(yíng)措施，重點(diǎn)提升森林主導(dǎo)功能，

兼顧維持和增強(qiáng)輔助功能，充分發(fā)揮森林多種效益。

——維持和提高林地生產(chǎn)力。注重利用鄉(xiāng)土樹種，規(guī)范引進(jìn)外

來樹種，合理配置造林樹種，培育混交林，防止地力衰退，維持和

提高森林自肥能力?？茖W(xué)造林整地，禁止全墾造林、煉山清林，避

免不合理的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)導(dǎo)致林地破壞和土壤侵蝕。規(guī)范退化林修復(fù)行

為，嚴(yán)禁將天然林改造為人工林。

——保持和增強(qiáng)森林健康穩(wěn)定?？茖W(xué)開展森林撫育、退化林修

復(fù)、采伐、更新造林，保持森林恒續(xù)覆蓋。堅(jiān)持近自然經(jīng)營(yíng)，模擬

自然，順應(yīng)自然，促進(jìn)天然過伐林、天然次生林和退化林分修復(fù)，

天然更新與人工輔助措施相結(jié)合，增強(qiáng)森林更新能力，促進(jìn)森林正

向演替。加強(qiáng)生物防火林帶建設(shè)，采取抗逆樹種造林和生物防治等

措施，提高森林防火、抗病蟲害能力。

——保護(hù)和豐富生物多樣性。嚴(yán)格執(zhí)行生物多樣性保護(hù)相關(guān)法

律法規(guī)和技術(shù)規(guī)程，禁止超強(qiáng)度、不合理采伐和全面割灌除草，積

極保護(hù)林下幼樹、幼苗、灌草植物，促進(jìn)自然演替、天然更新，保

護(hù)珍稀瀕危野生動(dòng)植物棲息地及其生存環(huán)境，保持、恢復(fù)和改善森

林生態(tài)系統(tǒng)完整性與生物多樣性。

——鼓勵(lì)和引導(dǎo)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。重視不同利益相關(guān)者的訴求，

創(chuàng)新森林經(jīng)營(yíng)組織形式，培育壯大新型經(jīng)營(yíng)主體。依法穩(wěn)定林地承

包權(quán)、保障收益權(quán)，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)大戶經(jīng)營(yíng)、家庭經(jīng)

營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)

率、林地產(chǎn)出率，提升經(jīng)營(yíng)效益，惠及廣大林農(nóng)和林區(qū)職工。

22

二、森林分類經(jīng)營(yíng)

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告》，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，將森

林主導(dǎo)功能分為林產(chǎn)品供給、生態(tài)保護(hù)調(diào)節(jié)、生態(tài)文化服務(wù)和生態(tài)

系統(tǒng)支持四大類。林產(chǎn)品供給包括森林生態(tài)系統(tǒng)通過初級(jí)和次級(jí)生

產(chǎn)，提供木材、森林食品、中藥材、林果、生物質(zhì)能源等多種產(chǎn)品，

滿足人類生產(chǎn)生活需要。生態(tài)保護(hù)調(diào)節(jié)包括森林生態(tài)系統(tǒng)通過生物

化學(xué)循環(huán)等過程，提供涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、固碳釋氧、

調(diào)節(jié)氣候、清潔空氣等生態(tài)功能，保護(hù)人類生存生態(tài)環(huán)境。生態(tài)文

化服務(wù)包括森林生態(tài)系統(tǒng)通過提供自然觀光、生態(tài)休閑、森林康養(yǎng)、

改善人居、傳承文化等生態(tài)公共服務(wù)，滿足人類精神文化需求。生

態(tài)系統(tǒng)支持是森林生態(tài)系統(tǒng)通過提供野生動(dòng)植物的生境，保護(hù)物種

多樣性及其進(jìn)化過程。根據(jù)森林所處的生態(tài)區(qū)位、自然條件、主導(dǎo)

功能和分類經(jīng)營(yíng)的要求，將森林經(jīng)營(yíng)類型分為嚴(yán)格保育的公益林、

多功能經(jīng)營(yíng)的兼用林和集約經(jīng)營(yíng)的商品林。

嚴(yán)格保育的公益林：主要是指國(guó)家I級(jí)公益林，是分布于國(guó)家

重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，對(duì)國(guó)土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)

可持續(xù)發(fā)展具有重要的生態(tài)保障作用，發(fā)揮森林的生態(tài)保護(hù)調(diào)節(jié)、

生態(tài)文化服務(wù)或生態(tài)系統(tǒng)支持功能等主導(dǎo)功能的森林。這類森林應(yīng)

予以特殊保護(hù)，突出自然修復(fù)和撫育經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)格控制生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)活

動(dòng)。

多功能經(jīng)營(yíng)的兼用林：包括生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的兼用林和林

產(chǎn)品生產(chǎn)為主導(dǎo)功能的兼用林。生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的兼用林包括

國(guó)家Ⅱ、Ⅲ級(jí)公益林和地方公益林，是分布于生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)

環(huán)境脆弱地區(qū)，發(fā)揮生態(tài)保護(hù)調(diào)節(jié)、生態(tài)文化服務(wù)或生態(tài)系統(tǒng)支持

等主導(dǎo)功能，兼顧林產(chǎn)品生產(chǎn)。這類森林應(yīng)以修復(fù)生態(tài)環(huán)境、構(gòu)建

23

生態(tài)屏障為主要經(jīng)營(yíng)目的，嚴(yán)控林地流失，強(qiáng)化森林管護(hù)，加強(qiáng)撫

育經(jīng)營(yíng)，圍繞增強(qiáng)森林生態(tài)功能開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。林產(chǎn)品生產(chǎn)為主導(dǎo)

功能的兼用林包括一般用材林和部分經(jīng)濟(jì)林，以及國(guó)家和地方規(guī)劃

發(fā)展的木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地，是分布于水熱條件較好區(qū)域，以保護(hù)和

培育珍貴樹種、大徑級(jí)用材林和特色經(jīng)濟(jì)林資源，兼顧生態(tài)保護(hù)調(diào)

節(jié)、生態(tài)文化服務(wù)或生態(tài)系統(tǒng)支持功能。這類森林應(yīng)以挖掘林地生

產(chǎn)潛力，培育高品質(zhì)、高價(jià)值木材，提供優(yōu)質(zhì)林產(chǎn)品為主要經(jīng)營(yíng)目

的，同時(shí)要維護(hù)森林生態(tài)服務(wù)功能，圍繞森林提質(zhì)增效開展經(jīng)營(yíng)活

動(dòng)。

集約經(jīng)營(yíng)的商品林：包括速生豐產(chǎn)用材林、短輪伐期用材林、

生物質(zhì)能源林和部分優(yōu)勢(shì)特色經(jīng)濟(jì)林等，是分布于自然條件優(yōu)越、

立地質(zhì)量好、地勢(shì)平緩、交通便利的區(qū)域，以培育短周期紙漿材、

人造板材以及生物質(zhì)能源和優(yōu)勢(shì)特色經(jīng)濟(jì)林果等，保障木（竹）材、

木本糧油、木本藥材、干鮮果品等林產(chǎn)品供給為主要經(jīng)營(yíng)目的。這

類森林應(yīng)充分發(fā)揮林地生產(chǎn)潛力，提高林地產(chǎn)出率，同時(shí)考慮生態(tài)

環(huán)境約束，開展集約經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

三、森林類型劃分

為促進(jìn)因林施策，科學(xué)經(jīng)營(yíng)，對(duì)不同森林類型采取有針對(duì)性的

經(jīng)營(yíng)措施，按照森林起源、樹種組成、近自然程度和經(jīng)營(yíng)特征，將

森林劃分為天然林和人工林兩類。天然林又劃分為原始林、天然過

伐林、天然次生林和退化次生林，人工林又劃分為近天然人工林、

人工混交林、人工闊葉純林和人工針葉純林。

原始林:由天然原生樹種形成，沒有明顯的人為活動(dòng)，生態(tài)環(huán)境

保存完好，樹種組成和整體生態(tài)過程基本沒有受到干擾。該類森林

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具有豐富的生物多樣性、很高的保護(hù)價(jià)值和科學(xué)考察價(jià)值，應(yīng)依法

采取嚴(yán)格的保護(hù)措施。

天然過伐林：由天然原生樹種形成，經(jīng)不合理的過度采伐利用

之后殘留的林分，其樹種構(gòu)成和生態(tài)過程偏離了自然應(yīng)有的狀態(tài)，

森林結(jié)構(gòu)、功能和動(dòng)態(tài)變化已經(jīng)超出了森林自身的短期恢復(fù)能力。

該類森林的林相為異齡復(fù)層，上層較稀疏，林下多具有明顯的更新

層或演替層，主要樹種有明顯的恢復(fù)趨勢(shì)，自然特征明顯，通過天

然更新或輔以人工促進(jìn)措施可逐步恢復(fù)到原生狀態(tài)。

天然次生林：原始林經(jīng)過高強(qiáng)度采伐、火燒等人為干擾或嚴(yán)重

的自然災(zāi)害破壞后，大部分原生植被消失，主要依靠自然力由大量

萌生林木和部分實(shí)生林木形成，其樹種組成和結(jié)構(gòu)復(fù)雜。該類森林

通過人工輔助經(jīng)營(yíng)措施促進(jìn)正向演替，提高林分質(zhì)量和價(jià)值，恢復(fù)

地帶性頂級(jí)群落的潛力較大。

退化次生林：部分天然次生林受過度的人為或自然干擾，主林

層持續(xù)退化，天然更新不足，導(dǎo)致原有的演替進(jìn)程中斷或進(jìn)入生態(tài)

系統(tǒng)逆向演替，林分質(zhì)量和利用價(jià)值低。該類森林自然恢復(fù)過程復(fù)

雜、漫長(zhǎng)，需要采取積極的人工促進(jìn)經(jīng)營(yíng)措施，以扭轉(zhuǎn)逆向演替，

逐步恢復(fù)森林功能。

近天然人工林：起源于人工造林又經(jīng)過計(jì)劃性保護(hù)和促進(jìn)天然

更新后形成，或者是人工林因長(zhǎng)期放棄經(jīng)營(yíng)利用，導(dǎo)致大量天然更

新林木進(jìn)入主林層后形成，其結(jié)構(gòu)兼有天然林和人工林成分，主要

包括闊葉混交林和針闊混交林。隨著我國(guó)公益林建設(shè)和保護(hù)的推進(jìn)，

該類森林?jǐn)?shù)量日益增加，亟待加強(qiáng)撫育經(jīng)營(yíng)以提高其質(zhì)量和穩(wěn)定性。

人工混交林：由2個(gè)以上樹種組成，起源于人工造林，主要包

括人工闊葉混交林、人工針闊混交林和人工針葉混交林。該類森林

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經(jīng)過各種優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)、促進(jìn)發(fā)育過程的撫育措施，實(shí)施近自然經(jīng)

營(yíng)，可逐步形成以天然更新林木為主、多功能、近自然度較高的人

工混交異齡林。

人工闊葉純林：由單一闊葉樹種組成，起源于人工造林，包括

由楊樹、桉樹等速生闊葉樹種構(gòu)成的人工純林。大部分闊葉純林具

有較高的生態(tài)系統(tǒng)支持和環(huán)境維護(hù)功能。但速生闊葉樹種人工純林

的抗逆性、穩(wěn)定性較差，易受病蟲危害，抗災(zāi)御災(zāi)能力弱，應(yīng)通過

撫育采伐、冠下補(bǔ)植等多措并舉，調(diào)整樹種結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)穩(wěn)定性。

人工針葉純林：由單一針葉樹種組成，起源于人工造林，包括

由杉木、馬尾松、落葉松等針葉樹種組成的人工純林。我國(guó)存在大

量速生針葉樹種人工林，經(jīng)長(zhǎng)期多代連作，土壤退化、生產(chǎn)力下降、

抗病蟲害能力降低等問題突出，應(yīng)實(shí)施近自然經(jīng)營(yíng)，誘導(dǎo)其轉(zhuǎn)化為

結(jié)構(gòu)復(fù)雜、樹種多樣的異齡混交林。

四、森林作業(yè)法

森林作業(yè)法是根據(jù)特定森林類型的立地環(huán)境、主導(dǎo)功能、經(jīng)營(yíng)

目標(biāo)和林分特征所采取的造林、撫育、改造、采伐、更新造林等一

系列技術(shù)措施的綜合。森林作業(yè)法是針對(duì)林分現(xiàn)狀（林分初始條

件），圍繞森林經(jīng)營(yíng)目標(biāo)而設(shè)計(jì)和采取的技術(shù)體系，是落實(shí)經(jīng)營(yíng)策

略、規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為、實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的基本技術(shù)遵循。森林經(jīng)營(yíng)是一

個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過程，森林作業(yè)法應(yīng)該貫穿于從森林建立、培育到收

獲利用的森林經(jīng)營(yíng)全周期，一經(jīng)確定應(yīng)該長(zhǎng)期持續(xù)執(zhí)行，不得隨意

更改。

根據(jù)我國(guó)森林資源狀況，將森林作業(yè)法分為喬木林作業(yè)法、竹

林作業(yè)法（針對(duì)竹林和竹喬混交林使用的作業(yè)法）和其他特殊作業(yè)

法（針對(duì)灌木林、退化林分和特殊地段的稀疏或散生木林地使用的

26

作業(yè)法）。喬木林是森林經(jīng)營(yíng)的主體和重點(diǎn)。本規(guī)劃針對(duì)不同森林

類型和森林經(jīng)營(yíng)類型分類，按照經(jīng)營(yíng)對(duì)象和作業(yè)強(qiáng)度由高到低順序，

以主導(dǎo)的森林采伐利用方式命名，將喬木林作業(yè)法劃分為以下7種。

一般皆伐作業(yè)法：適用于集約經(jīng)營(yíng)的商品林。通過植苗或播種

方式造林，幼林階段采取割灌、除草、澆水、施肥等措施提高造林

成活率和促進(jìn)林木早期生長(zhǎng)。幼、中齡林階段根據(jù)林分生長(zhǎng)狀況，

采取透光伐、疏伐、生長(zhǎng)伐和衛(wèi)生伐等撫育措施調(diào)整林分結(jié)構(gòu)，促

進(jìn)林木快速生長(zhǎng)。對(duì)達(dá)到輪伐期的林木短期內(nèi)一次皆伐作業(yè)或者幾

乎全部伐光（可保留部分母樹）。伐后采用人工造林更新或人工輔

助天然更新恢復(fù)森林。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行普遍采用的皆伐作業(yè)法中存在

的問題，為提升木材品質(zhì)，該作業(yè)法可采取以下改進(jìn)措施：（1）延

長(zhǎng)輪伐期，提高主伐林木徑級(jí)；（2）增加撫育作業(yè)次數(shù)；（3）減

少主伐時(shí)皆伐的面積，從嚴(yán)控制每次皆伐連續(xù)作業(yè)面積；（4）伐區(qū)

周圍要保留一定面積的保留林地（緩沖林帶），保留伐區(qū)內(nèi)的珍貴

樹種、幼樹幼苗。

鑲嵌式皆伐作業(yè)法：適用于地勢(shì)平坦、立地條件相對(duì)較好的區(qū)

域，林產(chǎn)品生產(chǎn)為主導(dǎo)功能的兼用林；也適用于低山丘陵地區(qū)速生

樹種人工商品林。該作業(yè)法在一個(gè)經(jīng)營(yíng)單元內(nèi)以塊狀鑲嵌的方式同

時(shí)培育2個(gè)以上樹種的同齡林。每個(gè)樹種培育過程與一般皆伐作業(yè)

法大致相同。更新造林和主伐利用時(shí)，每次作業(yè)面積不超過2公頃。

皆伐后采用不同的樹種人工造林更新或人工促進(jìn)天然更新恢復(fù)森林。

該作業(yè)法的優(yōu)點(diǎn)是：一次采伐作業(yè)面積小，避免了對(duì)環(huán)境的負(fù)面影

響，能保持森林景觀穩(wěn)定、維持特定的生態(tài)防護(hù)功能。

帶狀漸伐作業(yè)法：適用于多功能經(jīng)營(yíng)的兼用林，也適用于集約

經(jīng)營(yíng)的人工純林。該作業(yè)法以條帶狀方式采伐成熟的林木，利用林

27

隙或林緣效應(yīng)實(shí)現(xiàn)種子傳播更新，并提高光照來激發(fā)林木的天然更

新能力，實(shí)現(xiàn)林分更新，是培育高品質(zhì)林木的經(jīng)營(yíng)技術(shù)體系。該作

業(yè)法的采伐作業(yè)以一個(gè)林隙或林帶為核心向兩側(cè)擴(kuò)大展開，每次采

伐作業(yè)的帶寬為1－1.5倍樹高范圍，通過持續(xù)采伐作業(yè)促進(jìn)天然更

新，形成漸進(jìn)的帶狀分布同齡林。在立地條件適合的前提下，也可

促進(jìn)耐蔭樹種、中生樹種和陽性樹種在同一個(gè)林分內(nèi)更新，形成多

樹種條帶狀混交的異齡林。

傘狀漸伐作業(yè)法：適用于多功能經(jīng)營(yíng)的兼用林，特別是天然更

新能力好的速生闊葉樹種多功能兼用林。該作業(yè)法是以培育相對(duì)同

齡林，利用天然更新能力強(qiáng)的闊葉樹種培育高品質(zhì)木材的恒續(xù)林經(jīng)

營(yíng)體系。森林撫育以促進(jìn)林木生長(zhǎng)和天然更新為目標(biāo)，通常由疏伐、

下種伐、透光伐和除伐構(gòu)成，使得林分中的更新幼樹在上一代林木

庇蔭的環(huán)境下生長(zhǎng)，有利于上方遮陰促進(jìn)幼樹高生長(zhǎng)，提高了木材

產(chǎn)品質(zhì)量，同時(shí)保持森林恒續(xù)覆蓋和木材持續(xù)利用。該作業(yè)法根據(jù)

具體樹種的特性和生長(zhǎng)區(qū)的光熱條件等可簡(jiǎn)化為2－3次撫育性采伐

作業(yè)，構(gòu)成一個(gè)“更新－生長(zhǎng)－利用”的經(jīng)營(yíng)周期。

群團(tuán)狀擇伐作業(yè)法：適用于多功能經(jīng)營(yíng)的兼用林，也適用于集

約經(jīng)營(yíng)的人工混交林，是培育恒續(xù)林的傳統(tǒng)作業(yè)法。該作業(yè)法以收

獲林木的樹種類型或胸徑為主要采伐作業(yè)參數(shù)，群團(tuán)狀采伐利用符

合要求的林木，形成林窗，促進(jìn)保留木生長(zhǎng)和林下天然更新，結(jié)合

群團(tuán)狀補(bǔ)植等措施，建成具有不同年齡階段的更新幼樹到百年以上

成熟林木的異齡復(fù)層混交林。該作業(yè)法適用于坡度小于15°以下的

山地或者平緩地區(qū)森林，以較低的經(jīng)營(yíng)強(qiáng)度培育珍貴硬闊葉樹種和

大徑級(jí)高價(jià)值用材，兼具涵養(yǎng)水源、維持生物多樣性、提供生態(tài)文

化服務(wù)等生態(tài)功能。

28

單株木擇伐作業(yè)法：適用于多功能經(jīng)營(yíng)的兼用林，也適用于集

約經(jīng)營(yíng)的人工林，屬于培育恒續(xù)林的作業(yè)法。該作業(yè)法對(duì)所有林木

進(jìn)行分類，劃分為目標(biāo)樹、干擾樹、輔助樹（生態(tài)目標(biāo)樹）和其他

樹（一般林木），選擇目標(biāo)樹、標(biāo)記采伐干擾樹、保護(hù)輔助樹。通

過采伐干擾樹、修枝整形、在目標(biāo)樹基部做水肥坑等措施，促進(jìn)目

標(biāo)樹生長(zhǎng)，提高森林質(zhì)量，提升木材品質(zhì)和價(jià)值，最終以單株木擇

伐方式利用達(dá)到目標(biāo)直徑的成熟目標(biāo)樹。主要利用天然更新方式實(shí)

現(xiàn)森林更新，結(jié)合采取割灌、除草、平茬復(fù)壯、補(bǔ)植等人工輔助措

施，促進(jìn)更新層目標(biāo)樹的生長(zhǎng)發(fā)育，確保目標(biāo)樹始終保持高水平的

生長(zhǎng)、結(jié)實(shí)、更新能力，成為優(yōu)秀的林分建群個(gè)體，保持森林恒續(xù)

覆蓋，維持和增加森林的主要生態(tài)功能，同時(shí)持續(xù)獲取大徑級(jí)優(yōu)質(zhì)

木材。

保護(hù)經(jīng)營(yíng)作業(yè)法：主要適用于嚴(yán)格保育的公益林經(jīng)營(yíng)。該作業(yè)

法以自然修復(fù)、嚴(yán)格保護(hù)為主，原則上不得開展木材生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)活

動(dòng)，嚴(yán)格控制和規(guī)范林木采伐行為。可適度采取措施保護(hù)天然更新

的幼苗幼樹，天然更新不足的情況下可進(jìn)行必要的補(bǔ)植等人工輔助

措施，在特殊情況下可采取低強(qiáng)度的森林撫育措施，促進(jìn)建群樹種

和優(yōu)勢(shì)木生長(zhǎng)，促進(jìn)和加快森林正向演替。因教學(xué)科研需要或發(fā)生

嚴(yán)重森林火災(zāi)、病蟲害以及母樹林、種子園經(jīng)營(yíng)等特殊情況，按

《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

上述森林作業(yè)法中涉及的造林、撫育、改造、采伐、更新造林

等具體的技術(shù)措施和技術(shù)要求，按照《造林技術(shù)規(guī)程》（GB/T

15776）、《森林撫育規(guī)程》（GB/T15781）、《低效林改造技術(shù)規(guī)

程》（LY/T1690）、《森林采伐作業(yè)規(guī)程》（LY/T1646）、《生

態(tài)公益林建設(shè)技術(shù)規(guī)程》（GB/T18337.3）、《國(guó)家級(jí)公益林管理

29

辦法》等執(zhí)行。其中，傘狀漸伐作業(yè)法中涉及的疏伐是在中齡林階

段針對(duì)林分選擇目標(biāo)樹后開始的第一次采伐，伐除相對(duì)弱小或干形

不好的林木，株數(shù)采伐強(qiáng)度控制在20%左右。下種伐是在疏伐后的5

－7年內(nèi)進(jìn)行，通常行間錯(cuò)開采伐，株數(shù)采伐強(qiáng)度控制在30%以內(nèi)，

使部分目標(biāo)樹承擔(dān)母樹角色，改善全冠生長(zhǎng)條件，增加結(jié)實(shí)和下種

量，同時(shí)注意保護(hù)次林層中的優(yōu)良二代目標(biāo)樹。透光伐是在下種伐

后5－7年內(nèi)進(jìn)行，改善林下天然更新幼樹生長(zhǎng)的光照條件，確定高

價(jià)值目標(biāo)樹，株數(shù)采伐強(qiáng)度控制在40%以內(nèi)。除伐是在經(jīng)過前面三

次撫育性采伐而且林下更新層已經(jīng)基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，再伐除第一

代林木，轉(zhuǎn)入第二代林木培育，確保森林恒續(xù)覆蓋。

為促進(jìn)因林施策、分類指導(dǎo)、多功能經(jīng)營(yíng)，針對(duì)不同森林類型，

根據(jù)其立地環(huán)境、主導(dǎo)功能、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和林分特征，采取科學(xué)合理、

區(qū)別對(duì)待的經(jīng)營(yíng)對(duì)策，確保經(jīng)營(yíng)策略落到實(shí)處、經(jīng)營(yíng)行為科學(xué)規(guī)范，

提高森林經(jīng)營(yíng)的科學(xué)性和可操作性，表4-1列出了上述7種森林作

業(yè)法所適用的森林類型、森林經(jīng)營(yíng)類型及其對(duì)應(yīng)關(guān)系。

30

表4-1森林作業(yè)法與森林類型、森林經(jīng)營(yíng)類型分類關(guān)系表

森林作業(yè)法

森林類型劃分森林經(jīng)營(yíng)類型分類一般皆伐作鑲嵌式皆伐帶狀漸伐作傘狀漸伐作群團(tuán)狀擇伐單株木擇伐保護(hù)經(jīng)營(yíng)

業(yè)法作業(yè)法業(yè)法業(yè)法作業(yè)法作業(yè)法作業(yè)法

原始林嚴(yán)格保育的公益林

天然過伐林多功能經(jīng)營(yíng)的兼用林

嚴(yán)格保育的公益林

天然林天然次生林

多功能經(jīng)營(yíng)的兼用林

嚴(yán)格保育的公益林

退化次生林

多功能經(jīng)營(yíng)的兼用林

嚴(yán)格保育的公益林

近天然人工林

多功能經(jīng)營(yíng)的兼用林

嚴(yán)格保育的公益林

人工混交林多功能經(jīng)營(yíng)的兼用林

集約經(jīng)營(yíng)的商品林

人工林嚴(yán)格保育的公益林

人工闊葉純林多功能經(jīng)營(yíng)的兼用林

集約經(jīng)營(yíng)的商品林

多功能經(jīng)營(yíng)的兼用林

人工針葉純林

集約經(jīng)營(yíng)的商品林

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第五章森林經(jīng)營(yíng)分區(qū)、經(jīng)營(yíng)策略與目標(biāo)

依據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)定位和《中國(guó)林業(yè)發(fā)展區(qū)劃》成果，遵循

區(qū)域發(fā)展的非均衡理論，統(tǒng)籌考慮各地森林資源狀況、地理區(qū)位、

森林植被、經(jīng)營(yíng)狀況和發(fā)展方向等，把全國(guó)劃分為大興安嶺寒溫帶

針葉林經(jīng)營(yíng)區(qū)、東北中溫帶針闊混交林經(jīng)營(yíng)區(qū)、華北暖溫帶落葉闊

葉林經(jīng)營(yíng)區(qū)、南方亞熱帶常綠闊葉林和針闊混交林經(jīng)營(yíng)區(qū)、南方熱

帶季雨林和雨林經(jīng)營(yíng)區(qū)、云貴高原亞熱帶針葉林經(jīng)營(yíng)區(qū)、青藏高原

暗針葉林經(jīng)營(yíng)區(qū)、北方草原荒漠溫帶針葉林和落葉闊葉林經(jīng)營(yíng)區(qū)等

8個(gè)經(jīng)營(yíng)區(qū)（見附件3）。各經(jīng)營(yíng)區(qū)按照生態(tài)區(qū)位、森林類型和經(jīng)營(yíng)

狀況，因地制宜確定經(jīng)營(yíng)方向，制定經(jīng)營(yíng)策略，明確經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，實(shí)

施科學(xué)經(jīng)營(yíng)。

一、大興安嶺寒溫帶針葉林經(jīng)營(yíng)區(qū)

（一）基本情況

本區(qū)行政范圍涉及黑龍江大興安嶺地區(qū)和內(nèi)蒙古呼倫貝爾市的

42個(gè)縣（市、區(qū)、局、保護(hù)區(qū)）?，F(xiàn)有林地總面積1349.95萬公頃，

森林面積1182.78萬公頃，森林蓄積10.87億立方米。每公頃喬木

林蓄積量92.82立方米，每公頃喬木林年均生長(zhǎng)量2.60立方米，混

交林面積比例31.93%。森林植被總碳儲(chǔ)量5.69億噸。

本區(qū)屬大興安嶺北部山系，地貌類型以山地丘陵為主。氣候?qū)?/p>

寒溫帶季風(fēng)區(qū)，冬季漫長(zhǎng)嚴(yán)寒少雪，春季干旱少雨，夏季較短降水

量集中，秋季霜凍較早。年降水量350－530毫米。土壤以棕色針葉

林土、暗棕壤、灰色森林土、草甸土、沼澤土和沖積土等為主，肥

力較高。是我國(guó)北方寒溫帶針葉林主要分布區(qū)，地帶性植被為以興

安落葉松為主的寒溫帶針葉林。現(xiàn)有森林類型主要有興安落葉松林、

樟子松林、白樺林、山楊林、蒙古櫟林、落葉松白樺林、白樺楊樹

32

櫟類林等。該區(qū)是我國(guó)重要的寒溫帶木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地，也是松嫩

平原和呼倫貝爾大草原的生態(tài)屏障。

（二）突出問題

區(qū)域宜林地少，增加森林面積的空間有限。森林以采伐和火災(zāi)

后形成的天然過伐林、天然次生林為主，林木生長(zhǎng)緩慢。白樺和黑

樺、山楊等天然次生闊葉林面積比重大，林分結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、質(zhì)量較差。

林內(nèi)衛(wèi)生條件差，森林火災(zāi)危害嚴(yán)重。跡地更新以天然更新為主，

森林恢復(fù)周期長(zhǎng)。成過熟用材林面積少，可采資源基本枯竭。

（三）經(jīng)營(yíng)方向

持續(xù)提高森林質(zhì)量，加快森林向寒溫帶地帶性頂級(jí)群落演替，

持續(xù)促進(jìn)森林資源恢復(fù)性增長(zhǎng)。依法保護(hù)以興安落葉松為主的寒溫

帶原始針葉林，加強(qiáng)天然林封育管護(hù)、中幼齡林撫育、退化次生林

修復(fù)等，精準(zhǔn)提升興安落葉松、樟子松等寒溫帶針葉材質(zhì)量，建設(shè)

寒溫帶國(guó)家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地。加強(qiáng)林區(qū)林地清理，嚴(yán)控林地流失，

恢復(fù)森林植被。積極發(fā)展林下種植（養(yǎng)殖）業(yè)，增強(qiáng)大興安嶺重點(diǎn)

國(guó)有林區(qū)“造血功能”。

（四）經(jīng)營(yíng)策略

對(duì)綽納河林業(yè)局、雙河自然保護(hù)區(qū)、呼中自然保護(hù)區(qū)和大興安

嶺西北部等區(qū)域的寒溫帶原始針葉林，采取保護(hù)經(jīng)營(yíng)作業(yè)法，全面

封禁保護(hù)。對(duì)稀疏的天然過伐林、灌木林和疏林地，人工促進(jìn)天然

更新，恢復(fù)地帶性植被。對(duì)白樺、黑樺、山楊等次生林，采用傘狀

漸伐、群團(tuán)狀擇伐、單株木擇伐等作業(yè)法，補(bǔ)針保闊、林緣補(bǔ)植興

安落葉松、樟子松和云杉等地帶性樹種，逐步調(diào)整樹種組成，促進(jìn)

次生林分正向演替。對(duì)興安落葉松、樟子松、云杉等大徑材和珍貴

樹種，采取群團(tuán)狀擇伐等作業(yè)法，通過疏伐、生長(zhǎng)伐、林冠下補(bǔ)植，

33

培育高價(jià)值異齡復(fù)層林。對(duì)非原始林區(qū)嚴(yán)重火災(zāi)木和受害病株應(yīng)及

時(shí)清除，促進(jìn)先鋒樹種演替，維持森林生態(tài)系統(tǒng)健康。

在海拔600－1300米的針闊混交林或針葉林下、林緣或沼澤草

甸，以林下栽培為主，開展立體復(fù)合經(jīng)營(yíng)，發(fā)展藍(lán)莓、木耳、蘑菇

等，建設(shè)特色森林食品基地，促進(jìn)國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職工生活改

善。

（五）經(jīng)營(yíng)目標(biāo)

通過采取以上經(jīng)營(yíng)策略和措施，達(dá)到如下經(jīng)營(yíng)目標(biāo)：

到2020年，經(jīng)營(yíng)區(qū)森林面積達(dá)1210萬公頃、森林蓄積達(dá)11億

立方米。每公頃喬木林蓄積量達(dá)95立方米，每公頃喬木林年均生長(zhǎng)

量達(dá)2.7立方米。森林植被總碳儲(chǔ)量達(dá)6億噸，混交林面積比例達(dá)

37%，珍貴樹種和大徑級(jí)用材林面積比例達(dá)8%。

到2050年，經(jīng)營(yíng)區(qū)森林面積達(dá)1258萬公頃、森林蓄積達(dá)13億

立方米。每公頃喬木林蓄積量達(dá)105立方米，每公頃喬木林年均生

長(zhǎng)量達(dá)2.9立方米。森林植被總碳儲(chǔ)量達(dá)7億噸，混交林面積比例

達(dá)44%，珍貴樹種和大徑級(jí)用材林面積比例達(dá)30%。

二、東北中溫帶針闊混交林經(jīng)營(yíng)區(qū)

（一）基本情況

本區(qū)行政范圍涉及黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古4?。▍^(qū)）248

個(gè)縣（市、區(qū)、旗、局）?，F(xiàn)有林地總面積3972.43萬公頃，森林

面積3326.88萬公頃，森林蓄積28.69億立方米。每公頃喬木林蓄

積量91.46立方米，每公頃喬木林年均生長(zhǎng)量3.74立方米，混交林

面積比例52.25%。森林植被總碳儲(chǔ)量14.95億噸。

本區(qū)西、北、東三面由大興安嶺、小興安嶺、長(zhǎng)白山地環(huán)繞，

中部是東北平原，地貌類型以山地丘陵、平原為主。氣候?qū)贉貛Ъ?/p>

34

風(fēng)氣候，冬季寒冷干燥漫長(zhǎng)，夏季溫暖濕潤(rùn)短促。年降水量400－

1000毫米，由東向西遞減。土壤以暗棕壤、黑土、黑鈣土、棕色針

葉林土、高山草甸土等為主，肥力較高。該區(qū)域是我國(guó)以紅松為主

的針闊葉混交林主要分布區(qū)，地帶性植被是溫帶針葉落葉闊葉混交

林。現(xiàn)有森林類型主要有云冷杉針葉混交林、云冷杉針闊混交林、

硬闊葉混交林、闊葉紅松混交林、興安落葉松林、長(zhǎng)白落葉松林、

樟子松林、楊樺林、蒙古櫟林等。該區(qū)森林是我國(guó)重要的中溫帶木

材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地和東北平原糧倉(cāng)的重要生態(tài)屏障。

（二）突出問題

區(qū)域宜林地少，增加森林面積的空間有限。森林以采伐和火災(zāi)

后形成的天然過伐林、天然次生林為主，樺木、櫟類、落葉松、楊

樹等天然次生林面積比重大。多數(shù)林分結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、質(zhì)量不高，恢復(fù)

生長(zhǎng)緩慢。林區(qū)衛(wèi)生條件差，森林火災(zāi)危害嚴(yán)重。成過熟用材林資

源少，可采資源基本枯竭。

（三）經(jīng)營(yíng)方向

加強(qiáng)森林撫育和退化林修復(fù)，全面恢復(fù)地帶性紅松闊葉混交林，

顯著提高森林質(zhì)量，培育以生態(tài)服務(wù)為主的多功能兼用林，構(gòu)筑東

北生態(tài)屏障。依法嚴(yán)格保護(hù)中溫帶原始針葉落葉闊葉混交林，全面

加強(qiáng)天然林管護(hù)、林冠下造林，通過退化林修復(fù)、森林撫育等措施，

調(diào)整蒙古櫟林、楊樺林等次生林結(jié)構(gòu)，促進(jìn)林木生長(zhǎng)，精準(zhǔn)提升紅

松闊葉林等林分質(zhì)量，建設(shè)我國(guó)中溫帶國(guó)家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地。積

極培育果材兼用林，發(fā)展林下種植（養(yǎng)殖），重構(gòu)國(guó)有林區(qū)林業(yè)產(chǎn)

業(yè)體系。平原農(nóng)區(qū)推進(jìn)防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)，采取稀疏和斷帶林地補(bǔ)植、

密林疏伐、衰老林帶更新復(fù)壯等經(jīng)營(yíng)措施，完善農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)，構(gòu)

筑農(nóng)田