國庫單一賬戶制度的思考

國庫單一賬戶制度的思考國庫單一賬戶制度改革是我國公共財(cái)政體系建設(shè)的核心。目前所實(shí)施的國庫單一賬戶制度總體情況是比較好的,但也存在著財(cái)政賬戶設(shè)置繁多、財(cái)政資金管理分散、國庫集中收付環(huán)節(jié)較多、制度監(jiān)管落實(shí)不到位等問題，需要我們高度重視,積極探索,不斷深化改革,進(jìn)一步完善我國國庫單一賬戶制度。一、實(shí)施國庫單一賬戶制度的現(xiàn)狀2001年我國啟動了國庫單一賬戶制度改革，涉及國庫單一賬戶體系、財(cái)政國庫集中收付方式、預(yù)算執(zhí)行機(jī)制、國庫現(xiàn)金管理等方面內(nèi)容。（一）國庫單一賬戶體系。與世界發(fā)達(dá)國家不同，我國現(xiàn)行的國庫單一賬戶制度并非是真正意義上“單一”的國庫賬戶，而是以國庫存款賬戶為主，以財(cái)政零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶、財(cái)政預(yù)算專戶及特殊過渡戶為輔的國庫單一賬戶體系。其中除國庫存款賬戶開設(shè)在人民銀行國庫外，其他各類賬戶基本上開設(shè)在商業(yè)銀行。據(jù)調(diào)查，截至2014年底，內(nèi)蒙古自治區(qū)各級財(cái)政開設(shè)各類財(cái)政性賬戶1271個，其中在人民銀行國庫開設(shè)的財(cái)政賬戶131個，占全區(qū)財(cái)政存款賬戶總數(shù)的10.3%。（二）財(cái)政國庫集中收入。我國財(cái)政國庫集中收入方式可分為直接繳庫和集中匯繳。直接繳庫是繳款單位或繳款人將應(yīng)繳收入直接繳入國庫單一賬戶或財(cái)政專戶。集中匯繳是由征收機(jī)關(guān)將所收的應(yīng)繳收入先在商業(yè)銀行的收入過渡戶中進(jìn)行集中后，再統(tǒng)一繳入國庫單一賬戶或財(cái)政專戶。近年來，隨著財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)的推廣,通過直接繳庫方式繳納的財(cái)政收入比重不斷擴(kuò)大。據(jù)調(diào)查，2014年內(nèi)蒙古自治區(qū)有80%的財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)了直接繳庫，而財(cái)政非稅收入、部分社?；鹗杖氲葎t以集中匯繳為主。（三）財(cái)政國庫集中支付。按照支付主體和資金性質(zhì)的不同，財(cái)政國庫集中支付方式可分為財(cái)政直接支付和授權(quán)支付。財(cái)政直接支付是由財(cái)政部門開具支付命令，通過國庫單一賬戶體系直接將資金支付給收款人或用款單位賬戶。授權(quán)支付是預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政授權(quán)，自行開具支付命令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付給收款人賬戶。在改革初期，各地財(cái)政部門均成立了國庫集中收付中心（或國庫會計(jì)核算中心），負(fù)責(zé)各預(yù)算單位的資金收付及會計(jì)核算工作。從集中支付程序來看，實(shí)行的是國庫“倒清算”模式，即發(fā)生財(cái)政支出時先由集中支付代理商業(yè)銀行進(jìn)行墊支，然后再與國庫進(jìn)行資金清算。據(jù)調(diào)查，2014年內(nèi)蒙古自治區(qū)已有90%以上的行政事業(yè)單位納入國庫集中支付范圍，通過國庫集中支付方式支付的資金約占財(cái)政支出總量的65%左右。（四）預(yù)算執(zhí)行機(jī)制。人大、財(cái)政、人民銀行國庫、審計(jì)等部門是我國預(yù)算執(zhí)行管理的重要組成部門，依據(jù)《預(yù)算法》、《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律法規(guī)分別承擔(dān)著財(cái)政預(yù)算的制定、執(zhí)行、審核、監(jiān)督等職責(zé)。其中人大主要負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算和決算的審議和執(zhí)行的監(jiān)督;財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)預(yù)算的制定和執(zhí)行;人民銀行國庫主要負(fù)責(zé)國庫資金收入和支出的會計(jì)核算與監(jiān)督;審計(jì)部門主要負(fù)責(zé)財(cái)政資金使用的審計(jì)監(jiān)督。各部門嚴(yán)格按照相關(guān)制度規(guī)定的職責(zé)權(quán)限分工協(xié)作、相互制約，確保我國財(cái)政預(yù)算的順利執(zhí)行。（五）國庫現(xiàn)金管理。為配合國庫單一賬戶制度改革，提高國庫資金管理效率，我國于2006年制定了《中央國庫現(xiàn)金管理暫行方法》及《中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)操作流程》等制度辦法，并啟動了中央國庫現(xiàn)金管理操作。中央國庫現(xiàn)金管理以商業(yè)銀行定期存款為主、國債回購為輔，采用公開招標(biāo)方式，財(cái)政部與中央銀行在操作中嚴(yán)格按照“三臺”[1]原則組織實(shí)施，確保國庫資金安全性、流動性、效益性。2014年出臺《地方國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》，并在全國6個省市進(jìn)行試點(diǎn)，操作方式效仿中央國庫現(xiàn)金管理。二、實(shí)施國庫單一賬戶制度存在的問題（一）財(cái)政賬戶設(shè)置繁多，財(cái)政資金管理分散。國庫單一賬戶體系在改革之初對規(guī)范財(cái)政預(yù)算單位賬戶設(shè)立和使用，遏制違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生，提高財(cái)政資金使用效率起到了積極作用。但隨著改革的逐步深化，目前形成的國庫單一賬戶體系衍生出許多新的問題，如各級財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)大量的財(cái)政專戶，種類繁多，管理分散，同一性質(zhì)資金多頭開戶等。大量財(cái)政資金長期沉淀于商業(yè)銀行，既不利于監(jiān)管部門集中監(jiān)管，又增加賬戶管理成本，降低了財(cái)政資金使用效率。（二）國庫集中收付環(huán)節(jié)較多，影響財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率。一方面，實(shí)行國庫集中匯繳，財(cái)政收入繳入國庫前需要在商業(yè)銀行財(cái)政收入過渡戶中進(jìn)行歸集后，在一定時間內(nèi)按照財(cái)政部門的指令集中劃轉(zhuǎn)至國庫，期間財(cái)政收入分散滯留在商業(yè)銀行眾多賬戶中，不同程度影響財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率。另一方面，國庫集中支付采取代理銀行先墊資再與國庫單一賬戶進(jìn)行清算的模式，資金撥付環(huán)節(jié)多、流程長，不利于國庫資金及時撥付，且代理商業(yè)銀行服務(wù)缺乏補(bǔ)償機(jī)制，受利益驅(qū)動難免產(chǎn)生違規(guī)操作現(xiàn)象。（三）國庫現(xiàn)金管理尚處于初級階段，未與國庫單一賬戶制度形成有效的協(xié)調(diào)配合。我國中央國庫現(xiàn)金管理存在操作形式單一、抵押物規(guī)模有限、未能降低國庫單一賬戶余額波動等問題。地方國庫現(xiàn)金管理改革相對滯后，多數(shù)地方采用各種手段將財(cái)政資金調(diào)出國庫單一賬戶進(jìn)行投資操作，雖得到一定收益，但操作不夠透明、規(guī)范，缺乏必要的安全保障，存在一定風(fēng)險(xiǎn)，也不利于財(cái)政政策、貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。（四）委托商業(yè)銀行辦理國庫業(yè)務(wù)，不利于加強(qiáng)國庫單一賬戶管理。從理論層面來講，法律賦予人民銀行經(jīng)理國庫職能，而財(cái)政部門在商業(yè)銀行開立眾多財(cái)政賬戶，管理預(yù)算外資金，造成商業(yè)銀行履行“第二國庫”職責(zé)的事實(shí)。從社會責(zé)任層面來講，商業(yè)銀行屬于企業(yè)，沒有行政監(jiān)管職權(quán)，加之受自身利益的驅(qū)動，難以有效履行國庫監(jiān)督管理責(zé)任。從實(shí)際操作層面來講，由于商業(yè)銀行會計(jì)核算系統(tǒng)與國庫會計(jì)核算系統(tǒng)在科目設(shè)置和核算流程上存在差異，導(dǎo)致商業(yè)銀行辦理國庫業(yè)務(wù)時容易產(chǎn)生一些欠規(guī)范的操作行為。（五）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制尚不完善，難以發(fā)揮有效的監(jiān)督優(yōu)勢。發(fā)揮國庫單一賬戶制度的優(yōu)勢，相關(guān)配套措施的同步推進(jìn)是不可或缺的，完善的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制是其中之一。我國目前財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況總體上是好的，但也不同程度地存在一些預(yù)算執(zhí)行效率偏低，監(jiān)督不夠到位和重復(fù)監(jiān)督并存的問題。在這種情況下，進(jìn)一步完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制衡機(jī)制尤為重要。三、相關(guān)政策建議(一)健全完善法規(guī)制度。在《預(yù)算法》框架內(nèi),本著規(guī)范公共財(cái)政管理體制強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督制約機(jī)制的原則，進(jìn)一步修訂和完善《預(yù)算法實(shí)施細(xì)則》，在法規(guī)層面上明確國庫單一賬戶的性質(zhì)，確立各級人民銀行經(jīng)理國庫、管理國庫單一賬戶的法律地位。根據(jù)改革需要制定國庫單一賬戶、國庫集中收付、國庫現(xiàn)金管理等相關(guān)配套制度和辦法，完善各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作流程及內(nèi)部操作規(guī)程，理順各部門間職責(zé)及關(guān)系，為進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化財(cái)政資金管理提供法律制度保障。（二）深化國庫集中收付改革。加快推進(jìn)財(cái)政專戶、過渡戶的清理工作及落實(shí)預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金全部納入國庫單一賬戶管理。借助人民銀行先進(jìn)的會計(jì)核算資源和資金清算系統(tǒng)，積極推行財(cái)政各項(xiàng)收入直接繳入國庫、財(cái)政各項(xiàng)支出由國庫直接支付模式，其業(yè)務(wù)由國庫統(tǒng)一負(fù)責(zé)核算，進(jìn)一步提高國庫集中核算管理效率。（三）加快推進(jìn)全國國庫現(xiàn)金管理改革。建立全國性的國庫現(xiàn)金管理操作平臺，將中央和地方各級國庫現(xiàn)金統(tǒng)一納入全國性平臺進(jìn)行管理和操作，進(jìn)一步提高國家對財(cái)政資金的統(tǒng)一調(diào)控管理能力，確保財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合。借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將國庫現(xiàn)金合理引入貨幣和資本市場，不斷拓展國庫現(xiàn)金管理操作形式，豐富國庫現(xiàn)金投資渠道,為國庫現(xiàn)金管理搭建安全、穩(wěn)健、高效的投資環(huán)境。（四）切實(shí)提高人民銀行國庫服務(wù)和管理水平。繼續(xù)加快推進(jìn)財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，不斷完善國庫信息系統(tǒng)功能，強(qiáng)化國庫直接辦理集中收付業(yè)務(wù)。積極推進(jìn)人民銀行國庫會計(jì)核算模式的改革，引入“權(quán)責(zé)發(fā)生制”會計(jì)管理方法，實(shí)現(xiàn)人民銀行國庫會計(jì)與財(cái)政部門預(yù)算會計(jì)的銜接統(tǒng)一，從而適應(yīng)國庫單一賬戶改革需要。適時推進(jìn)商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)收歸人民銀行經(jīng)理，進(jìn)一步強(qiáng)化人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)定位。（五）不斷完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制。深化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和責(zé)任機(jī)制，嚴(yán)格按照管理決策者、預(yù)算執(zhí)行者、資金核算者與監(jiān)督者