《污染地塊可持續(xù)修復與風險管控規(guī)劃技術指南》編制說明

《污染地塊可持續(xù)修復與風險管控規(guī)劃技術指南》

Technologicalguidelineforsustainableremediationandriskcontrol

planningofcontaminatedsites

（征求意見稿）

編制說明

《污染地塊可持續(xù)修復與風險管控規(guī)劃技術指南》

編制組

二〇二四年三月

1任務來源

目前，我國正處于污染地塊風險管控機制尚不健全的起步階段，污染地塊

風險管控專項規(guī)劃技術方法缺失，“十四五”時期我國土壤污染防治面臨新形勢，

迫切需要構建面向環(huán)境治理現代化的可持續(xù)修復與風險管控規(guī)劃理論和技術體

系。本任務來源于2020年生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院牽頭的科技部重點研發(fā)項目

“污染地塊風險管控機制與經濟政策技術體系研究”（項目編號：

2020YFC1807500），主編單位生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院同時作為課題承擔單位負

責《污染地塊管控區(qū)劃與規(guī)劃技術工具研究》（課題編號：2020YFC1807504）

研究工作。該任務針對區(qū)域尺度污染地塊，開發(fā)地塊可持續(xù)修復與風險管控規(guī)

劃原理技術，構建支撐區(qū)域和城市可持續(xù)發(fā)展的污染地塊監(jiān)控預警、治理修復、

風險管控和可持續(xù)開發(fā)利用一體化的可持續(xù)修復與風險管控專項規(guī)劃理論方法

和技術體系，開發(fā)整合經濟政策、監(jiān)管手段、資金投入、開發(fā)效益、技術擴散

和資源消納一體化的專項規(guī)劃目標指標、主要任務和重點工程規(guī)劃技術體系、

多元交互決策支撐平臺，實現污染地塊風險管控-區(qū)域開發(fā)調控-城市綠色發(fā)展

一體化的全過程、可持續(xù)、多元化管控區(qū)劃與規(guī)劃交互多元決策技術。為了進

一步將項目研究成果進行轉化、推廣，結合項目任務和當前區(qū)域尺度污染地塊

可持續(xù)修復與風險管控規(guī)劃的需求，提出編制本技術指南。

根據中華環(huán)保聯(lián)合會《關于征集“2023年度土壤(地下水)治理修復團體標

準”的通知》（中環(huán)聯(lián)字〔2023〕150號）的要求，由生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院作

為項目承擔單位，中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心、北京師范大學、北京城市副

中心綠色發(fā)展研究院作為項目協(xié)作單位，聯(lián)合承擔《污染地塊可持續(xù)修復與風

險管控規(guī)劃技術指南》標準項目的編制工作。

2標準制定必要性

目前，我國正處于污染地塊風險管控機制尚不健全的起步階段，污染地塊

風險管控專項規(guī)劃技術方法缺失，“十四五”時期我國土壤污染防治面臨新形勢，

迫切需要構建面向環(huán)境治理現代化的可持續(xù)修復與風險管控規(guī)劃理論和技術體

系。我國遺留的污染地塊超過50多萬塊，而北美和歐洲的各類型污染地塊多達

45萬塊和34.2萬塊，數量眾多的污染地塊不僅限制了城市土地用途，且引發(fā)區(qū)

域經濟蕭條并危害公眾健康，造成嚴重的環(huán)境與社會經濟后果。通過對修復后

的污染地塊進行可持續(xù)的用地規(guī)劃，能夠實現土地增值以補償前期的修復成本，

產生環(huán)境、社會、經濟效益。我國污染地塊再開發(fā)依據的控制性詳細規(guī)劃與修

復實施程序相對獨立，使土地未來用地規(guī)劃難以兼顧地塊污染的修復實際。污

染地塊修復與用地規(guī)劃的上層管理制度銜接存在不足，再開發(fā)土地用途依據的

控制性詳細規(guī)劃編制時間往往超前于地塊修復,前期規(guī)劃編制對地塊污染特征及

后期的環(huán)境經濟成本了解有限，而到修復階段,修改前期規(guī)劃需要同時協(xié)調周邊

規(guī)劃用地需求,將影響規(guī)劃總體目標的實現。其次,規(guī)劃編制與修復分屬自然資源

部門和生態(tài)環(huán)境部門,管理權力的分割和參與人員專業(yè)知識的局限性均難以將后

期的修復需求納入前期的規(guī)劃編制體系。因此，制定《污染地塊可持續(xù)修復與

風險管控規(guī)劃技術指南》對于區(qū)域污染地塊規(guī)劃編制階段整合污染地塊管理要

求、碳達峰碳中和方案、可持續(xù)發(fā)展和國土空間規(guī)劃等目標，最大化區(qū)域污染

地塊管理可持續(xù)性和韌性，提升區(qū)域土壤污染綜合治理水平具有指導意義。

3主要工作過程

本標準由生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院起草。技術歸口單位為中華環(huán)保聯(lián)合會。

2021年3月，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院組織召開科技部重點研發(fā)項目《污染

地塊風險管控機制與經濟政策技術體系研究》啟動會。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院

承擔課題《污染地塊管控區(qū)劃與規(guī)劃技術工具研究》（課題編號：

2020YFC1807504），并提出《污染地塊可持續(xù)修復與風險管控規(guī)劃技術指南》

編制工作；

2023年9月，標準編制組在北京召開了《污染地塊可持續(xù)修復與風險管控

規(guī)劃技術指南》團體標準啟動會，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院、中國科學院生態(tài)環(huán)

境研究中心、北京師范大學、北京城市副中心綠色發(fā)展研究院等主、參編單位

確定了標準主要內容和編寫框架；

2023年9月，由中華環(huán)保聯(lián)合會組織專家進行立項評審，專家組一致通過

《污染地塊可持續(xù)修復與風險管控規(guī)劃技術指南》標準立項。

2023年10月，由中華環(huán)保聯(lián)合會組織專家進行標準預審，標準編制組根

據評審意見修改并形成《污染地塊可持續(xù)修復與風險管控規(guī)劃技術指南》草案

稿。草案內容包括：適用范圍、規(guī)范性引用文件、術語和定義、總體原則與程

序、規(guī)劃對象與范疇、規(guī)劃區(qū)現狀調查與評估、規(guī)劃編制、規(guī)劃實施與評估等

技術要求。

4國內外相關標準概況

4.1國內相關標準情況

我國關于污染地塊調查、修復和風險管控方面，及城市環(huán)境規(guī)劃方面發(fā)布

了一系列標準和指南，但針對污染地塊的再開發(fā)規(guī)劃方面缺少相關技術指南。

生態(tài)環(huán)境部發(fā)布污染地塊系列環(huán)境保護標準《建設用地土壤污染狀況調查技術

導則》（HJ25.1-2019）、《建設用地土壤污染風險評估技術導則》（HJ25.3-2019）、

《建設用地土壤修復技術導則》（HJ25.4-2019）、《污染地塊地下水修復和風險

管控技術導則》（HJ25.6-2019）規(guī)定了污染地塊調查、風險評估、修復和風險

管控的基本原則、工作程序和技術要求。2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損

害鑒定評估技術指南總綱和關鍵環(huán)節(jié)第1部分：總綱》（GB/T39791.1—2020），

規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的一般性原則、程序、內容和方法；《生態(tài)環(huán)境損

害鑒定評估技術指南環(huán)境要素第1部分：土壤和地下水》（GB/T39792.1—

2020），規(guī)定了涉及土壤和地下水的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的內容、工作程序、

方法和技術要求。2018年，住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布國家標準《城市環(huán)境規(guī)劃標準》

（GB/T51329-2018），該標準對城市總體規(guī)劃層面以生態(tài)、環(huán)境為主要對象的

相關規(guī)劃以及城市環(huán)境專項規(guī)劃的編制提出規(guī)范性要求。2021年，國家市場監(jiān)

督管理總局、國家標準化管理委員會聯(lián)合發(fā)布《城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展可持續(xù)

發(fā)展管理體系要求及使用指南》（GB/T40759），該指南確定了城市和社區(qū)可持

續(xù)發(fā)展管理體系的各項要求，促進城市的智慧化及恢復能力，及評價城市和社

區(qū)在可持續(xù)發(fā)展進程中的表現。2020年，中國環(huán)境保護產業(yè)協(xié)會批準并發(fā)布

《污染地塊綠色可持續(xù)修復通則》（T/CAEPI26—2020），該標準規(guī)定了污染地

塊綠色可持續(xù)修復的原則、評價方法、實施內容和技術要求，針對污染地塊或

者污染區(qū)域的城市規(guī)劃、用地規(guī)劃等項目也可參考使用。然而，由于污染地塊

修復與用地規(guī)劃的上層管理制度銜接存在不足，再開發(fā)土地用途依據的控制性

詳細規(guī)劃編制時間往往超前于地塊修復，目前仍缺少專門針對污染地塊修復與

風險管控規(guī)劃的技術標準。為了進一步完善和補充污染地塊修復與風險管控規(guī)

劃的技術需求，本標準提出并規(guī)定了污染地塊可持續(xù)修復與風險管控規(guī)劃的基

本要求，完善污染地塊開發(fā)的標準規(guī)范體系。

4.2國外相關標準情況

美國從20世紀80年代開始，出臺了許多政策標準，形成了較為完善的污

染地塊再利用政策標準體系，動員社會各方力量和資源共同參與污染地塊的清

潔、利用和再開發(fā)。1995年，為，美國出臺《棕地經濟振興計劃》，鼓勵私人

投資者進行污染地塊再開發(fā)利用。21世紀初，美國相繼制定了一系列指導手冊，

如《再利用超級基金場地：土地的娛樂用途》（2001）、《再利用超級基金場地：

污染地塊風險管控的商業(yè)用途》（2002）、《已清理的超級基金場地再利用：場地

內留有污染的高爾夫用地開發(fā)》、《已清理的超級基金場地再利用：場地內留有

污染的生態(tài)用途》，指導污染地塊再開發(fā)利用成商業(yè)用地、生態(tài)用地、娛樂性用

地、高爾夫用地等不同用地類型。2002年，頒布《小企業(yè)責任減免及棕地再生

法》，為評估和清理受污染地塊提供資金，推動了受污染地塊的可持續(xù)再開發(fā)。

2006年美國陸續(xù)發(fā)布《可持續(xù)修復白皮書》、《可持續(xù)修復框架》、《修復行業(yè)足

跡分析和生命周期評估導則》、《開展修復項目可持續(xù)評估的方法》、《超級基金

綠色修復戰(zhàn)略》、《綠色修復標準指南》等一系列污染地塊綠色修復的標準和技

術指南，規(guī)定了污染地塊綠色可持續(xù)修復和評估的技術要求。1990年，英國頒

布《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法案》，將污染地塊的再開發(fā)利用時的規(guī)劃許可作為規(guī)劃審

批的一部分，規(guī)劃許可包含了對地塊的調查和評估和對污染治理的要求。1989

年，加拿大啟動《國家污染地塊修復計劃》，建立了國家污染地塊分級系統(tǒng)，評

估污染地塊對健康與環(huán)境造成的負面影響，同時提出行政措施來減少污染地塊

再開發(fā)中的政策、技術和成本障礙。2008年，荷蘭制修訂發(fā)布《土壤修復通

令》，規(guī)定1987年1月1日前的歷史性污染土壤，基于風險評估實施監(jiān)管，土

壤修復的目標為保障土壤環(huán)境質量滿足特定用地方式（如住宅用地）的安全利

用。2013年，荷蘭修訂發(fā)布《土壤修復通令》，建立了包括調查監(jiān)測、風險評

估、治理修復、后續(xù)管理等土壤污染治理修復程序。針對不同的風險受體，設

定了標準化風險評估和具體場地風險評估兩種土壤風險評估程序，規(guī)定對于一

般污染非緊急修復情形要求責任主體進行長期管控，若目標地塊的新建或再開

發(fā)利用增加了風險水平則往往需要啟動緊急修復?？梢?，國際上在污染地塊修

復、風險管控和后期再開發(fā)方面往往統(tǒng)籌考慮，在污染地塊后期規(guī)劃中要求考

慮地塊的調查評估和修復治理結果。

5編制原則及與現行標準的關系

5.1編制原則

5.1.1整體性原則

從城市和區(qū)域整體性角度出發(fā)，堅持“統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，因地制宜，

配套建設，協(xié)調發(fā)展”的方針。綜合考慮污染地塊的風險特征、空間分布、周

邊敏感受體、區(qū)域社會經濟、城市發(fā)展特色、生態(tài)功能分區(qū)、土地利用規(guī)劃與

開發(fā)需求等特點，實現區(qū)域內污染地塊修復、風險管控與再利用的可持續(xù)規(guī)劃。

5.1.2多規(guī)融合原則

規(guī)劃區(qū)域內污染地塊的修復或風險管控策略、再利用方式與開發(fā)時序時，

應當與該區(qū)域的國民經濟規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、

碳達峰方案及其它相關專項規(guī)劃相互銜接與協(xié)調。

5.1.3可行性原則

在規(guī)劃過程中，合理選擇污染地塊修復或風險管控策略，同時充分考慮規(guī)

劃實施的可行性和可操作性，包括技術可行性、資金可行性、市場需求等因素，

確保規(guī)劃能夠順利實施。

5.1.4綠色可持續(xù)原則

堅定綠色低碳發(fā)展理念，緊扣雙碳目標和景觀價值兩個核心驅動因素，在

保障污染地塊健康風險可控和土地安全利用的基礎上，最小化區(qū)域污染地塊修

復或風險管控的綜合成本投入，最大化區(qū)域污染地塊管理可持續(xù)性和韌性，提

升區(qū)域土壤污染綜合治理水平。

5.2與現行標準的關系

本標準總體原則和工作程序主要依據《城市環(huán)境規(guī)劃標準》（GB/T51329）、

《城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展管理體系要求及使用指南》（GB/T40759）

及《污染地塊綠色可持續(xù)修復通則》（T/CAEPI26）。

本標準規(guī)劃區(qū)現狀調查與評估要求及規(guī)劃區(qū)現狀調查資料收集參考清單主

要依據《建設用地土壤污染狀況調查技術導則》（HJ25.1-2019），規(guī)劃目標和指

標及指標涵義及評價方法參考《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南總綱和關鍵環(huán)

節(jié)第1部分：總綱》（GB/T39791.1—2020）、《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南

環(huán)境要素第1部分：土壤和地下水》（GB/T39792.1—2020）、《污染地塊綠色可

持續(xù)修復通則》（T/CAEPI26—2020）、綜合能耗計算通則（GB/T2589）等。規(guī)

劃情景設計主要依據《建設用地土壤污染風險評估技術導則》（HJ25.3-2019）、

《建設用地土壤修復技術導則》（HJ25.4-2019）、《污染地塊地下水修復和風險

管控技術導則》（HJ25.6-2019）等。地塊修復或管控二次污染物排放估算方法

參考《工業(yè)園區(qū)物質流分析技術導則》（GB/T38903）和排放源統(tǒng)計調查產排污

核算方法和系數手冊（生態(tài)環(huán)境部公告2021年第24號）。

6主要技術內容及說明

6.1第5章規(guī)劃對象與范疇

第5章規(guī)定了污染地塊可持續(xù)修復與風險管控規(guī)劃如何明確規(guī)劃的對象和

范疇。明確規(guī)劃對象，應當摸清規(guī)劃區(qū)域內污染地塊清單底數、空間分布和修

復管控狀態(tài)。明確規(guī)劃范疇應當明確時間和空間范疇，確定規(guī)劃的基準年與時

間跨度，核實規(guī)劃區(qū)域空間邊界。

6.2第6章規(guī)劃區(qū)現狀調查與評估

第6章規(guī)定了污染地塊可持續(xù)修復與風險管控規(guī)劃前應當開展現狀調查。

現狀調查階段資料收集清單參考附錄A。地塊現狀調查及風險評估可參照《建

設用地土壤污染狀況調查技術導則》（HJ25.1-2019）、《建設用地土壤污染風險

評估技術導則》（HJ25.3-2019）執(zhí)行。

6.3第7章規(guī)劃編制

7.1節(jié)規(guī)定了規(guī)劃目標和指標設定要求。

7.1.1規(guī)定了污染地塊可持續(xù)修復與風險管控規(guī)劃目標設定的要求，應設定

污染地塊安全開發(fā)利用與管控率、修復與風險管控可持續(xù)度兩類目標。

7.1.2提供了規(guī)劃指標體系設計方法。對應污染地塊安全開發(fā)利用與管控率

和修復與風險管控可持續(xù)度兩類目標，分別提出相應的規(guī)劃指標，并明確約束

性或參考性指標。規(guī)劃指標應根據地塊實際情況采用定性、半定量或定量評估

的方法。

7.2節(jié)提供了規(guī)劃情景設計方法。根據污染地塊安全開發(fā)利用與管控率和修

復與風險管控可持續(xù)度兩類目標確定規(guī)劃情景的任務，并確定各規(guī)劃情景的指

標，規(guī)劃情景設計數量一般不少于2個。不同規(guī)劃情景設計及任務描述示例見

附錄C。