《行政協(xié)助的概念界定》4200字

行政協(xié)助的概念界定綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u11111行政協(xié)助的概念界定綜述 132109（一）現(xiàn)有概念枚舉 1268461.制度說的相關(guān)概念 2266702.行為說的相關(guān)概念 212992（二）行政協(xié)助概念界定 344041.制度說還是行為說 3133902.行政協(xié)助概念及構(gòu)成要件 425812（三）行政協(xié)助與相近概念的區(qū)別 5179691.行政協(xié)助與行政授權(quán) 5184262.行政協(xié)助與行政委托 553593.行政協(xié)助與共同行政行為 6隨著社會事務(wù)的復(fù)雜化和行政機關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)容精細(xì)化，單獨由一個行政機關(guān)便可輕易完成的社會管理任務(wù)越來越少，行政機關(guān)之間越發(fā)需要彼此間的協(xié)助才能完成行政管理目標(biāo)，于此，行政協(xié)助便顯得尤為重要。學(xué)界對行政協(xié)助的關(guān)注度在2003年非典后開始進(jìn)入高漲期，人們對于突發(fā)緊急事件下政府及其部門的應(yīng)對措施尤為關(guān)心，各行政機關(guān)在緊急情況下的協(xié)助運轉(zhuǎn)顯得尤為必要。從2020年初的新冠疫情至今更是反映出個別政府部門應(yīng)對突發(fā)緊急事件本領(lǐng)的問題和不足，不僅影響了行政執(zhí)法的效率，也未能有效地保障公民的合法權(quán)益。如何有效地加強行政機關(guān)之間的協(xié)助，更好地向著共同的行政管理目標(biāo)邁進(jìn)，是當(dāng)下行政協(xié)助研究領(lǐng)域的重點。當(dāng)然，研究一項法律問題，界定概念是首要也是不可或缺的環(huán)節(jié)，通過概念的廓清，才能更好地展示出這一法律問題的特征，使他人能夠更好地理解并深入思考這一問題。因此，研究行政協(xié)助機制，需要首先對行政協(xié)助的概念進(jìn)行界定。（一）現(xiàn)有概念枚舉目前學(xué)術(shù)界對行政協(xié)助的叫法還未能統(tǒng)一，“行政協(xié)助”是最為廣泛的叫法，其他還有“職務(wù)協(xié)助[[]戢太雷：《職務(wù)協(xié)助研究》，武漢大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005年，第4頁。]”、“公務(wù)協(xié)助[[]沙仁高娃：《我國公務(wù)協(xié)助的行政補償相關(guān)法律問題研究》，內(nèi)蒙古大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年，第3頁。[]戢太雷：《職務(wù)協(xié)助研究》，武漢大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005年，第4頁。[]沙仁高娃：《我國公務(wù)協(xié)助的行政補償相關(guān)法律問題研究》，內(nèi)蒙古大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年，第3頁。[]馬迪：《行政協(xié)調(diào)機制研究》，西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014年，第4頁。1.制度說的相關(guān)概念行政協(xié)助是行政主體出于自身或工作的需要，在履行行政管理職權(quán)的過程中，與其他行政主體協(xié)作實行行政行為的法律制度[[]胡建淼：《中國現(xiàn)行行政法律制度》，中國法制出版社2011年版，第61頁。]。第二，基于行政協(xié)助涉及的主體，可以從兩方面定義：若為請求協(xié)助的行政主體，則行政協(xié)助是因自身在實現(xiàn)行政管理職能的過程中碰到難以解決的困難而請求與之無隸屬關(guān)系的行政主體進(jìn)行必要的協(xié)助，被請求的行政主體進(jìn)行協(xié)助而化解其困難的制度；若為被請求協(xié)助的行政主體，則行政協(xié)助是在法定情形下基于無隸屬關(guān)系的行政主體在履行職務(wù)時遇到困難而對其提出協(xié)助的請求，在法定職權(quán)內(nèi)協(xié)助請求一方履行職務(wù)的制度[[]胡建淼：《中國現(xiàn)行行政法律制度》，中國法制出版社2011年版，第61頁。[]王麟：《行政協(xié)助論綱——兼評〈中華人民共和國行政程序法（試擬稿）的相關(guān)規(guī)定〉》，《法商研究》2006年第1期，第45頁。2.行為說的相關(guān)概念第一，行政協(xié)助是行政主體基于法定職權(quán)內(nèi)應(yīng)他方行政機關(guān)請求進(jìn)而為其解決行政管理事務(wù)的幫助行為[[]朱新力：《行政協(xié)助探析》，《政府法制》1997年第5期，第20頁。]。第二，行政協(xié)助是在兩個行政機關(guān)之間，由于特定的情形，先由其中一方行政主體向?qū)Ψ教岢鰠f(xié)助需要，后由另一方行政機關(guān)接受請求獨自或與提出請求方一起完成行政任務(wù)，且二者不存在隸屬關(guān)系的行政行為[[]韓冰：《行政協(xié)助研究》，蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2004年，第7頁。]。第三，行政協(xié)助是行政主體因多重因素的限制以至于不能獨自實現(xiàn)行政管理目標(biāo)，依法向有管轄權(quán)的另一方機關(guān)請求幫助，由被請求方或雙方一同實施行政管理行為的行為[[[]朱新力：《行政協(xié)助探析》，《政府法制》1997年第5期，第20頁。[]韓冰：《行政協(xié)助研究》，蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2004年，第7頁。[]郝晶：《我國行政協(xié)助制度研究》，黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2018年，第8頁。[]《上海市行政管理辦法（試行）》第2條：“本辦法所稱行政協(xié)助，是指行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱‘行政機關(guān)’），以及行政機關(guān)依法委托的組織，因履行職責(zé)和行使權(quán)力（以下統(tǒng)稱‘行使職權(quán)’）需要，向無隸屬關(guān)系的行政機關(guān)提出協(xié)助請求，被請求機關(guān)依法行使職權(quán)，提供相關(guān)協(xié)助的行為。”（二）行政協(xié)助概念界定1.制度說還是行為說由上文列舉的概念來看，學(xué)界對行政協(xié)助概念的立足點大致可分為制度說和行為說兩派，那到底是作為制度還是作為行為研究更為合適呢？要解決這一問題，需要先探明究竟哪個才是更為基礎(chǔ)的概念。《易·節(jié)》有云：“天地節(jié)，而四時成。節(jié)以制度，不傷財，不害民。”制度最基本的涵義就是一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范，是人們需要共同遵守的行為準(zhǔn)則。類比到行政協(xié)助中，即行政協(xié)助制度是各行政機關(guān)需要共同遵守的行政協(xié)助行為準(zhǔn)則。由此可以看出，相對于行政協(xié)助制度，行政協(xié)助行為是更為基礎(chǔ)的概念，各種行政協(xié)助行為準(zhǔn)則的集合構(gòu)成了行政協(xié)助制度。因此，筆者認(rèn)為，在對行政協(xié)助機制研究的過程中，應(yīng)先立足于行政協(xié)助行為對行政協(xié)助概念作出界定。另一個值得注意的問題是，在對行政協(xié)助行為概念界定時，不少學(xué)者分成請求主體和被請求主體兩個角度來界定。那么，究竟應(yīng)當(dāng)從哪個角度來下定義呢？我們對“協(xié)助”一詞的涵義探明即可知道，協(xié)助又即幫助，是一方對有需要一方給予力所能及的幫助。從這一涵義來看，協(xié)助一詞本來就只適用于被請求主體，只有被請求主體接受請求主體的請求后作出的行為才能稱為協(xié)助[[][]見唐震：《行政協(xié)助行為研究》，中國法制出版社2017年版，第37頁：“行政協(xié)助行為是一種幫助他方的行為，而不是請求他方幫助的行為。”2.行政協(xié)助概念及構(gòu)成要件基于以上分析，筆者認(rèn)為，行政協(xié)助是行政主體在法定職權(quán)內(nèi)，對因履行行政管理職權(quán)的需要且與其沒有隸屬關(guān)系而提出請求的行政主體，依法給予幫助的行為。這一概念的構(gòu)成要件如下：（1）行政協(xié)助的啟動原因是請求主體需要完成行政管理目標(biāo)。橫向觀察行政協(xié)助的各個階段可以發(fā)現(xiàn)，行政協(xié)助的整個過程是：請求主體在實現(xiàn)行政管理目標(biāo)過程中遇到困難、請求主體對被請求主體提出協(xié)助請求、被請求主體審查該請求是否在自身職權(quán)范圍以及是否為需要協(xié)助的情況、被請求主體接受（拒絕）請求、被請求主體在法定職權(quán)和程序內(nèi)進(jìn)行協(xié)助、實現(xiàn)行政管理目標(biāo)。因此，整個行政協(xié)助的始發(fā)點就是請求主體需要完成行政管理目標(biāo)，被請求主體也是基于此幫助其實現(xiàn)行政管理目標(biāo)，若不是為了實現(xiàn)行政管理目標(biāo)，而是出于私法范圍上的目的，即使一方行政主體對另一方主體進(jìn)行協(xié)助，也不能視為行政協(xié)助。（2）行政協(xié)助行為具有被動性，只能由被請求主體被動地接受請求進(jìn)而進(jìn)行協(xié)助。從行政協(xié)助行為概念便可看出，協(xié)助一詞專為被請求主體適用，因此，行政主體不能主動在其他行政主體尚未提出協(xié)助請求時進(jìn)行協(xié)助，只能被動地待其他行政主體提出請求后才能進(jìn)行協(xié)助。（3）行政主體雙方必須不能存在隸屬關(guān)系。在梳理行政協(xié)助行為概念時，我們經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)“請求”一詞，之所以用請求而不是指令、命令是因為只有當(dāng)兩機關(guān)不存在隸屬關(guān)系時才能如此適用，當(dāng)存在隸屬關(guān)系時，上級機關(guān)完全可以通過指揮、命令的方式要求下級機關(guān)作出行動。當(dāng)然，下級機關(guān)有需要時，也是通過請求的方式讓上級機關(guān)給予幫助，但這種情形下上級機關(guān)一般不能拒絕，而在行政協(xié)助中，只有滿足一定的條件時被請求主體才能給予幫助。因此，為了更好地實現(xiàn)行政管理目標(biāo)，行政協(xié)助只能存在于無隸屬關(guān)系的行政主體之間。（4）被請求主體必須在其法定職權(quán)內(nèi)進(jìn)行協(xié)助。被請求主體要實施協(xié)助行為，首先需要對該項行政事務(wù)享有管轄權(quán)限，若沒有該行政事務(wù)不在其管轄范圍內(nèi)，便無權(quán)實施協(xié)助行為。其次，被請求主體應(yīng)當(dāng)在法定職權(quán)內(nèi)實施協(xié)助行為，即不能越權(quán)施助，倘若越權(quán)實施了協(xié)助行為，該行為便會因為權(quán)限違法而不具有法律效力。（5）行政協(xié)助行為可能是法律行為，也可能是事實行為。在對行政協(xié)助行為進(jìn)行分析時，不能簡單將其一味歸為法律行為。當(dāng)請求主體的請求內(nèi)容涉及行政相對人，且對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，具有法律效力時，對其協(xié)助的行為可視為法律行為。例如海關(guān)在對涉嫌知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的物品進(jìn)行處理時，需要知識產(chǎn)權(quán)部門協(xié)助認(rèn)定該物品是否為侵權(quán)產(chǎn)品[[][]《知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》第21條：海關(guān)對被扣留的侵權(quán)嫌疑貨物進(jìn)行調(diào)查，請求知識產(chǎn)權(quán)主管部門提供協(xié)助的，有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)主管部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。知識產(chǎn)權(quán)主管部門處理涉及進(jìn)出口貨物的侵權(quán)案件請求海關(guān)提供協(xié)助的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。（三）行政協(xié)助與相近概念的區(qū)別1.行政協(xié)助與行政授權(quán)行政授權(quán)，是指依照法律法規(guī)賦予行政機關(guān)以外的組織，特別是具有管理公共事務(wù)職能的組織，以行政職能的法律制度[[][]胡建淼：《中國現(xiàn)行行政法律制度》，中國法制出版社2011年版，第23頁。2.行政協(xié)助與行政委托行政委托，是指行政主體將其職權(quán)的一部分，依法委托給其他組織行使的法律制度[[]沈?？　⑧u榮：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2019年版，第104頁。]。兩者有以下區(qū)別：第一，產(chǎn)生原因不同。行政協(xié)助中行為發(fā)生的原因或為法律法規(guī)規(guī)定，或為兩機關(guān)相互約定。行政委托則是源于雙方的合意產(chǎn)生。第二，行政實施權(quán)是否轉(zhuǎn)移不同。在行政協(xié)助中，行政實施權(quán)沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移，行政管理行為仍為被請求主體或請求主體與被請求主體共同實施。在行政委托中，行政實施權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)，由委托主體轉(zhuǎn)移至受托主體，由受托主體實施行政管理行為。需要注意的是，不少學(xué)者在論述這一點時容易簡單地將其表述為“權(quán)力是否轉(zhuǎn)移”或“職權(quán)是否轉(zhuǎn)移”。但實際上轉(zhuǎn)移的并不是歸屬于某個主體的行政職權(quán)，而是用于執(zhí)法的行政實施權(quán)[[]沈?？　⑧u榮：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2019年版，第104頁。[]見唐震：《行政協(xié)助行為