城市居民最低生活保障制度的目標定位概述

我國城市居民最低生活保障制度的目標定位——以浙江省城市低保家庭調(diào)查為例的研究

祝建華

（E-mail：zhujianh@)2009年11月Contents我最近的研究介紹背景介紹城市居民最低生活保障制度的目標定位一、背景介紹20世紀90年代我國城市貧困問題20世紀90年代中期以后，城市貧困人口有明顯的增加趨勢。在城市中迅速形成了以部分失業(yè)人員、下崗人員、待崗人員和退休人員以及他們贍養(yǎng)的人口為主體的城市貧困群體。這個時期的城市貧困問題，引起了整個中國社會的普遍關(guān)注，影響了社會中絕大多數(shù)人的生活，同時人們發(fā)現(xiàn)，城市貧困問題的解決，需要在政府的主導下，動員全社會的力量才能解決，傳統(tǒng)的那種依靠零星救濟、個人慈善施舍的方式已經(jīng)無法解決這些規(guī)模巨大，生存存在嚴重威脅的城市貧困家庭的貧困問題。由此而言，這個時期的城市貧困問題已經(jīng)具備了作為一個社會問題的典型特征。政府對絕對貧困的回應，也是基于滿足其基本生存需要。我國各地都根據(jù)基本需求法確定了最低生活保障線。通常認為城市貧困人口是指縣人民政府所在地建制鎮(zhèn)以上各級城市中，收入在當?shù)卣?guī)定的最低生活保障線以下的非農(nóng)業(yè)人口。在計算城市貧困規(guī)模、識別城市貧困人口、判斷城市貧困狀況的過程中，各地均將低于當?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ暇€以下的居民，也就是通常所說的低保家庭視同為城市貧困人口。但我國城市低保制度保障標準的確定值普遍低于實際所需的費用，因而只能說它是一個勉強維持生存而不是維持生活的標準。顯然，依據(jù)這樣一個標準確定的保障對象實際上不可能包括全部貧困人口，而只能是貧困人口中的特別貧困的部分。中國歷年城市最低生活保障統(tǒng)計（1997-2008）

城市居民最低生活保障制度政策演進理論意義現(xiàn)實意義改變以往絕對貧困、相對貧困的研究視角，從社會排斥的視角來看待中國的貧困問題，并著手從反社會排斥，促進社會融合的理念指導下進行制度建設，拓展了我國社會政策領(lǐng)域的研究視野，豐富了我國社會政策研究的理論體系。本研究將通過對現(xiàn)行制度的評估，指出現(xiàn)行制度轉(zhuǎn)型與調(diào)整的理論基礎(chǔ)、根本動力，并在需要與需要滿足的政策回應模式下，重構(gòu)一項以反社會排斥、促進社會融合為制度目標的新型制度，這對當前我國社會救助制度體系建設，對我國城市反貧困、反社會排斥的實際工作，將起到一定的推動作用。

二、最近的一項研究：我國城市居民最低生活保障制度的評估與重構(gòu)公民需要與制度的需要滿足之間的對應性：誰的需要；誰來界定需要；如何界定需要；基本需要的內(nèi)容與范圍；需要與制度的差距現(xiàn)代社會政策理念的轉(zhuǎn)型：從提供收入保障轉(zhuǎn)向了社會融合；社會救助從維持生存到促進發(fā)展這項制度能否精確的找到其目標對象：目標定位需要解決如何界定目標定位政策中的“最需要的人”及如何將有限的資源定位于“最需要的人身上”的問題研究思路與分析框架理念目標方案現(xiàn)行城市低保制度的設計理念滯后于政策問題的變化，是制度轉(zhuǎn)型的根本城市貧困家庭“基本需要”與政府的“需要滿足”不對應，是制度轉(zhuǎn)型的動力之一現(xiàn)行城市低保制度的目標定位方式效率較低是制度轉(zhuǎn)型的另一個推動因素制度重構(gòu)研究路徑圖研究方法“理念－目標－方案”三位一體的方法研究方法具體的方法技術(shù)理念目標方案制度建設，理念先行。理念的評估與重構(gòu)是本研究分析的重點之一。在城市貧困問題發(fā)生變化的同時，制度的設計理念也需要相應的更新，否則如果制度理念滯后，會導致制度的低效率甚至是無效率運行。理念層面的考量，是從宏觀層次對制度的分析。目標是制度的指向性。需要與需要滿足的對應性，決定了制度目標的有效性。家庭的需要發(fā)生動態(tài)變化時，政府必須采取相應的制度調(diào)整，以滿足家庭的需要，這種制度決策模式下的制度才是持續(xù)有效的。這個層面的考量，是從中觀層面對制度的分析。基于綜視決策模型的假定，摒棄了對其他方案的分析，專注于制度最為核心的環(huán)節(jié)，即目標定位方案的考量。制度的目標必然指向特定的目標群體。制度如果不能瞄準“最需要”救助的人，制度的資格準入存在問題，浪費有限的福利資源，導致制度的低效率。對目標定位的考量，是從微觀層面的對制度的分析。

“理念－目標－方案”三位一體的方法混合研究方法（Mixedmethod）：定量與定性的結(jié)合資料收集方法：結(jié)構(gòu)式問卷調(diào)查與個案訪談。具體的方法技術(shù)本研究的資料收集方法主要采用結(jié)構(gòu)式問卷調(diào)查與個案訪談的方法。本次調(diào)查采用多階段抽樣的方法，從浙江省抽取4個城市，分別為杭州、寧波、衢州和湖州。根據(jù)浙江省人口、經(jīng)濟發(fā)展狀況，四個城市發(fā)展特點不同，具有一定的代表性：杭州市是全國典型的綜合發(fā)展城市，同時也是浙江省的省會城市；寧波市是中國進一步對外開放的副省級計劃單列市、具有制定地方性法規(guī)權(quán)力的“較大的市”；湖州是江、浙、皖、滬三省一市毗鄰地區(qū)重要的商品集散地和水陸運輸要塞；衢州是浙江西部城市的代表，屬于浙江經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。因此選擇這四個規(guī)模與特點不同的城市，可以增強研究樣本對更大范圍狀況的代表性。然后從四個城市中抽取4個城區(qū)，再從四個城區(qū)中抽取19個街道，從19個街道中抽取69個社區(qū)，根據(jù)社區(qū)提供的低保家庭的名單，最后抽取低保家庭，并從每戶家庭中抽取一人作為我們的調(diào)查對象。考慮到城市最低生活保障家庭的居民文化程度高低不同，故采用結(jié)構(gòu)式訪談的問卷調(diào)查，一共發(fā)放問卷561份，回收問卷561份，剔除廢卷7份，回收有效問卷554份，問卷有效回收率為98.75％。具體樣本分布情況如表所示。調(diào)查樣本的基本情況

有選擇性的選取具有典型性的個案以作個案訪談。研究一共進行了30個個案訪談。訪談對象的抽樣時應考慮對本研究問題具有重要意義的因素，如樣本的性別、年齡、職業(yè)、家庭背景。本研究在選取訪談對象時即考慮到能提供最大信息量的人。這些人主要包括各個城市民政局以及街道、社區(qū)從事低保工作的工作人員，一些城市低保家庭的戶主。資料收集過程

定性訪談資料的收集，開始于2008年1月，在2008年1月到5月，一共訪談了30個個案。這些個案包括杭州、寧波、湖州和衢州民政局負責低保工作的處長以及一般的工作人員，同時還有浙江省民政廳負責低保工作的領(lǐng)導和工作人員。另外，由于低保工作的重點在街道和社區(qū)，因此，對街道和社區(qū)負責低保工作的民政工作人員也進行了針對性的訪談。訪談一部分是在正式問卷調(diào)查之前在四個城市進行探索性研究時進行。另一部分是在正式的問卷調(diào)查時選取典型個案進行的訪談。訪談全部由研究者親自完成，在征得訪談對象同意的前提下，對每一次訪談的過程都進行了錄音。問卷調(diào)查正式開始于2008年3月。在前2個月，研究者進行前期準備工作，聯(lián)系各級民政部門。取得一些具體到省、市、區(qū)、街道和社區(qū)的低保的宏觀數(shù)據(jù)，根據(jù)這個數(shù)據(jù)分布進行了各個城市的抽樣。然后，根據(jù)事先聯(lián)系好的日期，帶訪問員到各個城市進行具體的問卷資料收集工作。具體的問卷資料收集過程如下：2008年3月18－19日，在湖州市進行調(diào)查，抽取1個城區(qū)，4個街道，14個社區(qū)。2008年3月26日－27日，在寧波市進行調(diào)查，抽取1個城區(qū)，4個街道，9個社區(qū)。2008年3月30日－4月2日，在衢州市調(diào)查，抽取1個城區(qū)，4個街道，18個社區(qū)。2008年4月8日－18日，在杭州市調(diào)查，抽取2個城區(qū)，6個街道，27個社區(qū)。后期進行了數(shù)據(jù)的清理工作，對問卷數(shù)據(jù)進行了審核和整理。研究結(jié)論理念現(xiàn)行制度的設計理念是基于反絕對貧困的”被動補救“模式，滯后于社會政策問題的變化，不能回應城市貧困家庭社會排斥風險，需要轉(zhuǎn)型。目標現(xiàn)行城市低保制度的目標只能滿足城市貧困家庭的基本生存需要，無法滿足基本生活需要，城市貧困家庭的需要與政府的需要滿足之間不能對應，需要轉(zhuǎn)型。方案對應于制度理念與目標的變化，現(xiàn)行制度的目標定位方式效率較低，需要加以變革。制度理念的轉(zhuǎn)型：生存與發(fā)展并舉；從“被動補救”到“主動回應”；從收入維持到生活援助。制度目標重建：從基本生存到社會融合；需要與需要滿足的對應性制度構(gòu)建原則：選擇性原則；需要滿足與權(quán)利保障原則；政府主導原則；可持續(xù)發(fā)展原則；基礎(chǔ)綜合與專項救助結(jié)合原則具體制度方案的設計制度重構(gòu)制度理念轉(zhuǎn)型與目標重建圖示

這項制度遵循選擇性原則，按照分類管理、分類援助的思路，采用分類管理與個案管理的方式對基本生活需要不能滿足的城市貧困群體提供生活援助。

本文試圖構(gòu)建一種以滿足城市貧困群體的基本生活需要為直接目標，以反社會排斥、促進社會融合為最終目標的積極的、主動的、可持續(xù)發(fā)展的城市居民生活援助制度。

這項制度采用綜合型目標定位方式，在收入和財產(chǎn)調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過申請援助的家庭成員基本資料的核查，結(jié)合城市居民生活援助管理系統(tǒng)進行個體與家庭的類型化區(qū)分。最后給符合條件的城市貧困家庭提供包括基本生活援助、臨時援助以及社會服務供給在內(nèi)的援助。

城市居民生活援助制度基本架構(gòu)圖

三、城市居民最低生活保障制度的目標定位目標定位主要是指把社會保障資源分配給人口中的一個特定子群體（通常是那些被認為是最貧困的人）的過程。即選擇“最需要或最貧困人群”的過程。目標定位的方法有很多，它們通常是在各種確定貧困項目受益人方法的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。根據(jù)現(xiàn)在國內(nèi)外的研究和一些國家實際工作部門的實踐，一般來說，主要包括類別定位、財產(chǎn)定位、需求定位、行為定位、道德定位、加權(quán)人口法、個案管理制、區(qū)域定位法、“社區(qū)提名法”以及“代理性家計調(diào)查”。這幾種種目標定位方式很少單獨使用而是結(jié)合起來使用較多。其目標就是要解決“誰的需要”的問題。主要涉及到兩個問題，其一，如何界定目標定位政策中的“有需要的人”，或者說如何定義“最需要的人”。一般通過家計調(diào)查等方式來實現(xiàn)。將福利資源的使用定位于最需要的人群身上，并對其受益資格做出詳細的規(guī)定，體現(xiàn)出目標定位的選擇性本質(zhì)，即只向符合既定條件的申請人提供救濟金或援助服務，并根據(jù)這些條件來確定救濟金額或服務費用。其二，如何將有限的資源定位于“最需要的人身上”。城市低保制度的可及與可得性與目標定位問題的提出可及性是站在救助制度的供方角度，政府為貧困家庭提供維持基本生活的貨幣資金和相應的實物救助，在供方來講，似乎是實現(xiàn)了制度的可及問題，但從需方來講不一定“可得”，不是每一個最需要救助的貧困家庭都能得到這些救助，這就是制度的“可得性”沒有實現(xiàn)。低保制度的“可及性”存在問題。低保制度的“可得性”也存在問題?！白钚枰戎募彝ァ迸c制度設計的目標群體對應性，找尋“基本需要”的主體，實現(xiàn)目標群體的基本需要與制度在需要滿足上的對應性成為目標定位的首要任務之一，目標定位是實現(xiàn)低保制度可及與可得性有效統(tǒng)一的可能途徑之一。福利資源的有限性對目標定位的制度訴求類別、需求定位與救助對象的初步認定家計調(diào)查與救助對象的確定道德定位與救助對象的進一步篩選行為定位與救助對象的再確認城市低保制度目標定位的政策設計

目前低保制度的目標定位方式主要是建立在家計調(diào)查的基礎(chǔ)上的，在后期的制度不斷完善過程中，由最初的單純依靠家計調(diào)查實行財產(chǎn)和收入定位的方式，到后來需求定位、財產(chǎn)定位以及類別定位等多種定位方式相互結(jié)合。尤其是道德定位以及行為定位等目標定位方式是在收入核查和類別定位初步確定了低保救助對象之后，作為一種補充的方式，對城市低保救助對象進一步的篩選，剔出一些不符合標準的或者不需要救助的對象，使得這項制度的瞄準率更高。但是現(xiàn)行低保制度的目標定位方式仍存在著諸多不足，往往會導致制度的瞄準率發(fā)生偏倚，從而影響制度的效率和導致福利資源的浪費。目標定位過程中的恥辱感問題低保救助過程中的“恥辱感”（stigma），一般是指低保救助對象或者潛在的低保救助對象在申請低保救助過程中或者領(lǐng)取低保救助過程中所感到的一種受辱感。這種“恥辱感”更多的表現(xiàn)為申請低保救助時候的心態(tài)以及領(lǐng)取低保救助時候的心態(tài)。恥辱感現(xiàn)狀浙江省四城市調(diào)查的低保對象申請或領(lǐng)取低保金的心情

浙江省四城市調(diào)查的文化程度與低保對象領(lǐng)取低保金的心情交互統(tǒng)計與檢驗（％）對城市貧困居民恥辱感影響因素的多因素方差分析結(jié)果浙江省四城市調(diào)查的低保家庭有無小孩上學與領(lǐng)取低保心情交互統(tǒng)計與檢驗（％）

浙江省四城市調(diào)查的貧困群體因羞恥放棄低保的情況分布個案1杭州市民政局救災救濟科一位科長的訪談（H-A-M-2）：“??????這種有的，特別是前幾年噢，低保制度推出以后時間不長，像這種情況，愛面子的人是有的，難為情，特別是子女讀書的，父母親正式的工作是沒有，靠外面臨時打打工，是有點收入，但是這點收入也僅僅是夠家庭開支，卻孩子的讀書問題，但如果說是正當是沒有正式的工作，沒有正式的單位，前面不是說了，他這個是說有一定的思想境界，就是說我雖然沒有正式的工作，但是我在外面還能掙回來的吃飯錢，對不對，他可以不來申請，還有一個就是我們當時，現(xiàn)在也是，最低生活保障公示，要事先公示，事后還要公示，對不對??？??????兩次公示，還有一個可能就是怕難為情。??????學校，兒子在學?？赡苁苋似圬摚蛘呖赡芸床黄?，低保家庭，他是有的，指指點點有的。??????這個呢，社區(qū)，就是通過社區(qū)，了解這種情況的話，確實符合的，還是要求動員他們來申請了，對不對，但是他必須自己提出，我才能給他。??????他不提出我不好發(fā)給他的。??????他不好發(fā)給他的。對不對了，他必須要自己申請，這個還是逐步逐步觀念，現(xiàn)在少了。??????前幾年比較多?？隙ㄊ?，這個是伢兒讀書，孩子讀書的事。（訪問員插話，現(xiàn)在為什么少了？）??????現(xiàn)在么，因為這個政策本身的宣傳的力度加強了，還有其他方面，杭州市的優(yōu)惠政策，還有就是社區(qū)也在做這個工作，你確實是困難的，政府要給你關(guān)心的，社區(qū)街道都在關(guān)心的?！眰€案2湖州市一個街道負責民政工作的副主任這樣介紹（Hu-S-F-1）：“······也有，肯定有。因為他自己不講，社區(qū)也不一定知道，因為我們現(xiàn)在社區(qū)比較多了啊，他一個社區(qū)的住戶將近兩千多戶了。每一家人家了解的很清楚，像以前，老媽媽老爺爺還可以，他們都住在這邊的，原來的社區(qū)就5、6百戶，這樣么肯定清楚的，現(xiàn)在社區(qū)工作者都是招聘過來的，他又不住在這個地方，那么它肯定有一些遺漏，那么一般情況下，我們是這樣的，有一個評議小組，還有居委會的小組長，你一棟樓要收衛(wèi)生費什么東西，他知道了，他會反映過來，反映過來我們會上去的，就像有一次，我們那個叫紅楓有一戶人家，他們也不知道搬地方，他生病了，他不講，那么社區(qū)里的人知道了，給社區(qū)反映上了，我們就自己過去，跟他看了以后，覺得他可以辦低保，就把他搬進來了，這種事情么，我們發(fā)現(xiàn)了，肯定，我們不發(fā)現(xiàn)沒辦法的，我們有幾個社區(qū)網(wǎng)絡比較健全的，就是小組長配備的比較健全的，小組長之間樓上樓下情況比較清楚的······”對目標定位過程中恥辱感的進一步分析不友善的工作程序與“恥辱感”個案3：杭州市民政局的一位長期從事民政工作的民政調(diào)研員的訪談（H-A-M-3）：“再比如說，我們不是一般社區(qū)里面有個群眾評議公示嗎？現(xiàn)在看來，作用不大，我實話實說啊。為什么這樣說呢？你也知道，現(xiàn)在人，都是各自掃各自門前雪，都不大會管其他人的，公示的時候，除非是某一個人和另外一個人有私人恩仇，那么一個人去申請低保的時候，他去檢舉，揭發(fā)他，但是這里面的情況又有些復雜了，因為他們是有恩仇的，所以誰說的是實話，也難以確定，可能申請的那個人的確是符合條件的，但是另外一個人和他有仇，所以故意去捏造一些東西，對吧？不過遇到這種情況，我們的工作人員還是比較謹慎的，還是會詳細的了解情況的。如果社區(qū)的管事的，就是負責低保的人拿不了主意，可能還要找?guī)讉€人來個民主評議，呵呵，我私底下說，不說大家都知道，基本上，沒有人說反對的，就是反對那個申請低保的人啊，都說好話。······（訪問員插話：這樣看來，這種公示是有些形式了？）······是的，有一些，不過整體上，我們民政部門的工作人員，還是盡可能的公平公正的做好這件事情，也絞盡腦汁，想了很多辦法?！眰€案4：湖州市一位低保處長的話（Hu-A-M-2）：“社區(qū)里面來講，因為中國人往往有這么一種觀點，他既要面子，如果他一般過的去的話，他不會申請低保。??????（訪問員插話：他有一種羞恥感）??????對，如果他確實窮的話，大家反正不是我掏錢的，大家反而有一種同情感，混低保吃懶漢的人，往往是人際關(guān)系不好的，他是情商很差的，人際關(guān)系很差的，往往大家也不會同意他低保，我們在社區(qū)里面我們也調(diào)查過的，從道理上來講，應該給他低保，但是社區(qū)干部經(jīng)我們做工作以后也想給他，但是弄了以后社區(qū)代表不同意，堅決不同意，什么一個人，家里是80多歲老母親，他自己是50歲，沒工作，社區(qū)干部給他介紹工作，不好好干，一天到晚跑棋牌室打牌，老百姓都看在眼里啊，你這個人身體腦子都很健全的一個人，你怎么好弄低保呢，堅決不同意，代表，所以我就講低保實施來講，我們只要把民主評議搞好，我覺得大問題是不太有的。主要是民主評議的問題?！惫駲?quán)利與恥辱感：一般認為，生存權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)、工作權(quán)、居住權(quán)以及資產(chǎn)擁有權(quán)是公民的六項基本權(quán)利。浙江省四城市調(diào)查的申請低保沒被批準是否會申訴的分布

附帶福利與“恥辱感”個案5：杭州市某街道幫扶救助站的工作人員的訪談（H-S-F-1）：“（訪問員提問：像你覺得我們杭州市的低保，給人最大的優(yōu)惠，最大的好處是什么？住房、醫(yī)療、教育，還是什么？）??????全部都有！??????只有有這本證，就會沒有任何問題（很肯定的說）??????那是的了，他們拿本證，比有些上班的還要好。??????不是的，想法不一樣的，政府的錢不拿白不拿，像現(xiàn)在“一本證”的優(yōu)惠政策不好說呢，“一本證”的含金量也很高的，算算好了，如果是3人戶的話，900塊錢，一年就是一萬多塊，年底3000多塊，春風行動的慰問款，平時還有其他26項優(yōu)惠政策呢？高溫的時候還有250塊錢。??????有些政策呢，有空子的，空子可以鉆的。鉆了空子進來的都還好，像有些根本就不符合的，還吵著要進來的是最頭痛的。??????（訪問員追問：那這個到我們這里鬧事的有沒有的？）??????鬧的，鬧的?！碑斍拔覈捅Ｖ贫鹊膶嵺`中的確存在著恥辱感；但是這種恥辱感并不強烈，相反有不斷減退的趨勢；不友好的工作程序可能會導致貧困群體的恥辱感的產(chǎn)生，但這種恥辱感的存在，會規(guī)避許多不符合條件的潛在申請者，降低了制度的行政成本；公民權(quán)利的增強以及低保救助及其相關(guān)配套的福利資源形成一種“拉力”，而貧困家庭自身的貧困狀況和需求則成為一種“推力”，這種“推——拉”的作用使得其在家計調(diào)查或者家計調(diào)查之前所可能存在的恥辱感大幅度的降低。而這種恥辱感的降低，將會導致由于低保制度目標定位過程中的一些不友善工作程序所造成的對城市貧困家庭的制度排斥逐步消除，更多真正需要得到低保救助的人能夠主動申請低保救助，從而解決低保目標定位的死角。低保制度實施過程中的附帶福利問題，進一步反映了城市貧困家庭的實際需要，現(xiàn)行制度需要作出相應的調(diào)整，以更為合理的制度設計和安排來滿足這種需要。城市低保制度目標定位過程中的其他問題家庭收入核查問題首先，核查方式不規(guī)范；其次，“土政策”會導致制度排斥；再次，一些收入核查辦法難以操作化和具體落實；最后，對在職、下崗、失業(yè)職工及有勞動能力的勞動者的收入認定問題。

制度成本問題“氣球效應”。新型目標定位方式的設計家計調(diào)查：收入和財產(chǎn)核查首先，由中央政府的民政部門制定統(tǒng)一的城市居民生活援助家庭收入核定辦法；其次，在統(tǒng)一的收入核定辦法中，統(tǒng)一制定能夠計算家庭收入的核查項目表；再次，對一些難以核查的隱性收入等問題，可以依據(jù)等概率的原理，采用抽樣調(diào)查的方法進行處理；然后，對一些地方現(xiàn)行的“土政策”進行規(guī)范化；最后，法制化是解決家計調(diào)查困難，規(guī)避不端行為的有效途徑。他山之石對于嚴格核查隱性收入，規(guī)避道德風險問題，可以借鑒江蘇省社會救助管理工作聯(lián)席會議制度，建立民政、財政、勞動、衛(wèi)生、教育、司法、工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)多部門協(xié)力合作協(xié)調(diào)機制。亦可參考上海居民經(jīng)濟狀況核對中心的制度實踐，建立一套以家庭為單位的居民經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)，這套核對系統(tǒng)將在民政、人保、稅務、公積金、房管、人行、證監(jiān)、銀監(jiān)等14個部門間建立“電子比對專線”，核對人員通過查看存款賬戶，股市賬戶、納稅記錄、房產(chǎn)登記、公積金繳納等了解申請者家庭的實際經(jīng)濟狀況，從而進行資格篩選，提高制度的瞄準率。綜合型目標定位事先確定醫(yī)療、教育以及住房等項目作為基本生活的基本指標之一。對于申請救助的申請者，可以先采用類別定位，區(qū)分出重病重殘家庭，將這類家庭納入醫(yī)療專項救助，接著可采用需求定位，找出有強烈的教育需求和住房需求的貧困對象，納入教育專項救助，最后才是家計調(diào)查的定位方式，通過這種方式，參照基本生活保障標準來實現(xiàn)“應保盡?！?。功能有二：其一，體現(xiàn)生活援助制度的“主體”作用，而不是“基礎(chǔ)”作用。其二，能夠起到事先預防的“上游干預”作用，體現(xiàn)制度的“主動回應”模式。制度的統(tǒng)一性與多部門協(xié)作出于減少制度成本的考慮，不需要成立一個專門的家計調(diào)查工作部門，但是必須有一個統(tǒng)一的制度，把中央政府制定的統(tǒng)一的家庭收入核查辦法上升到法律的層次，以立法的層次來規(guī)定各個有關(guān)部門的職責和義務。在這個統(tǒng)一的制度模式下，明確了各個相關(guān)部門的職責所在，各個部門按照統(tǒng)一的制度運作，