《農(nóng)業(yè)政策學(xué)》第08章-農(nóng)業(yè)土地政策

2025/2/2111第8章農(nóng)業(yè)土地政策本章學(xué)習(xí)目標(biāo)了解農(nóng)業(yè)土地和農(nóng)業(yè)土地政策的概念；掌握農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營政策的變遷過程、政策效果和最近的變化；認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)政策的變遷歷史、流轉(zhuǎn)概況；掌握耕地保護(hù)的政策體系和效果。2025/2/212本章結(jié)構(gòu)第一節(jié)農(nóng)業(yè)土地與農(nóng)業(yè)土地政策第二節(jié)農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營政策第三節(jié)農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)政策第四節(jié)耕地保護(hù)政策第五節(jié)進(jìn)一步導(dǎo)讀2025/2/213第一節(jié)

農(nóng)業(yè)土地與農(nóng)業(yè)土地政策農(nóng)業(yè)土地的概念和分類什么是農(nóng)業(yè)土地？農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等（《土地管理法》）2025/2/214什么是農(nóng)業(yè)土地？

《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）2025/2/215什么是農(nóng)業(yè)土地？

狹義的農(nóng)業(yè)土地特指耕地。本章探討的農(nóng)業(yè)土地政策主要針對(duì)狹義的農(nóng)業(yè)土地，即耕地。2025/2/216農(nóng)業(yè)土地政策及其分析農(nóng)業(yè)土地政策是指農(nóng)業(yè)土地政策主體（主要是政府）為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地利用目標(biāo)、完成農(nóng)業(yè)土地管理任務(wù)而制定、實(shí)施的協(xié)調(diào)人與農(nóng)地之間關(guān)系的一系列準(zhǔn)則、計(jì)劃或規(guī)定。本章關(guān)注最重要的三種農(nóng)業(yè)土地政策，分別是農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營政策、耕地流轉(zhuǎn)政策和耕地保護(hù)政策。2025/2/217農(nóng)業(yè)土地政策及其分析對(duì)農(nóng)業(yè)土地政策的分析，可以根據(jù)實(shí)際需要，采用多學(xué)科的視角。分析政策過程，可分為政策制定（發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)問題、政策議程、制定方案、政策合法化等）、執(zhí)行、評(píng)估和調(diào)整等階段進(jìn)行討論。對(duì)政策效果的評(píng)估，也可采用多種方法，如單案例研究法、比較案例研究，或者進(jìn)行嚴(yán)格的計(jì)量檢驗(yàn)，以探究政策的影響方向和程度。2025/2/218第二節(jié)

農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營政策改革開放以來，我國實(shí)行農(nóng)業(yè)土地的承包經(jīng)營政策。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，按人口、勞動(dòng)力或人勞結(jié)合，將集體土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，把土地平均分包給農(nóng)戶獨(dú)立經(jīng)營。農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位，擁有經(jīng)營自主權(quán)，同時(shí)實(shí)行包干分配，“交夠國家的，留足集體的，剩下的全是自己的”。2025/2/219政策過程十一屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》和《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》都明確規(guī)定了“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”。短短幾年后，兩個(gè)“不許”就被徹底廢除了，并以此為序幕掀開了舉世矚目的農(nóng)村改革。過程是怎么樣的？2025/2/2110政策過程開了個(gè)小口子1979年4月3日，中共中央批轉(zhuǎn)國家農(nóng)委黨組《關(guān)于農(nóng)村工作問題座談會(huì)紀(jì)要》：“除特殊情況經(jīng)縣委批準(zhǔn)者以外，都不許包產(chǎn)到戶”，“深山、偏僻地區(qū)的孤門獨(dú)戶，實(shí)行包產(chǎn)到戶，也應(yīng)當(dāng)許可”。1979年9月28日，十一屆四中全會(huì)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》：“不許分田單干。除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的單家獨(dú)戶外，也不要包產(chǎn)到戶”2025/2/2111政策過程口子漸開1980年初，國家農(nóng)委印發(fā)《全國農(nóng)村人民公社經(jīng)營管理會(huì)議紀(jì)要》：“至于極少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)長期辦得很不好、群眾生活很困難，自發(fā)包產(chǎn)到戶的，應(yīng)當(dāng)熱情幫助搞好生產(chǎn)，積極引導(dǎo)他們努力保持、并且逐漸增加統(tǒng)一經(jīng)營的因素，不要硬性扭轉(zhuǎn)，與群眾對(duì)立，搞得既沒有社會(huì)主義積極性，也沒有個(gè)體積極性，生產(chǎn)反而下降。更不可搞批判斗爭”。2025/2/2112政策過程“包產(chǎn)到戶落了戶”1980年9月27日，中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》的通知：“對(duì)于包產(chǎn)到戶應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同地區(qū)、不同社隊(duì)采取不同的方針”，“在那些邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后的地區(qū)，……要求包產(chǎn)到戶的，應(yīng)當(dāng)支持群眾的要求，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個(gè)較長的時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定。……已經(jīng)實(shí)行包產(chǎn)到戶的，如果群眾不要求改變，就應(yīng)允許繼續(xù)實(shí)行”。（75號(hào)文）“可以、也可以”2025/2/2113政策過程“給包產(chǎn)到戶上一個(gè)社會(huì)主義的戶口”1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》（1982年一號(hào)文件），指出“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動(dòng)”，并宣布責(zé)任制“長期不變”。2025/2/2114政策過程全國迅速推廣從1983年到1986年，中共中央又接連發(fā)出4個(gè)一號(hào)文件，一再肯定包產(chǎn)到戶政策長期不變。到1983年底，全國1.75億農(nóng)戶實(shí)行了包干到戶，占農(nóng)戶總數(shù)的94.5%。2025/2/2115政策效果人均糧食產(chǎn)量以平均每年增長25.7斤的速度上升，結(jié)束了1956年集體化以后22年徘徊在600斤左右的狀況，在1984年接近800斤，奠定了解決溫飽、走向小康的重要基礎(chǔ)。糧食產(chǎn)量的快速增長是由農(nóng)業(yè)土地政策的變革造成的嗎？2025/2/2116政策效果對(duì)中國農(nóng)業(yè)在改革初期的超常規(guī)增長的分解家庭承包制度改革對(duì)農(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)為42%農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)的貢獻(xiàn)為15%常規(guī)趨勢30%其他因素的貢獻(xiàn)13%從生產(chǎn)隊(duì)體制向家庭責(zé)任制的轉(zhuǎn)變，是1978-1984年農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長的主要源泉。2025/2/2117后來的變化承包經(jīng)營期初期一般是兩三年。從1984年起，我國逐步延長土地承包期，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)期限歷經(jīng)延長十五年、再延長三十年不變到長久不變。土地調(diào)整經(jīng)歷了允許調(diào)整、限制大調(diào)整、禁止大調(diào)整并把小調(diào)整限定在有限范圍之內(nèi)的過程。2025/2/2118后來的變化農(nóng)地自主經(jīng)營從向農(nóng)民下達(dá)指令性生產(chǎn)計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樽鹬剞r(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。農(nóng)地確權(quán)頒證逐步強(qiáng)調(diào)確權(quán)頒證。2013年中央一號(hào)文件提出“全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作”，“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。2025/2/2119第三節(jié)

農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)政策分田到戶初期，土地流轉(zhuǎn)是被嚴(yán)格限制的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中共中央、國務(wù)院、農(nóng)業(yè)部及相關(guān)部門長期關(guān)注土地流轉(zhuǎn)問題，通過修正《憲法》、修改《土地管理法》、制定《土地承包法》和《物權(quán)法》，以及出臺(tái)一系列的政策、法規(guī)等，對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利得到了允許、肯定和支持。2025/2/2120政策過程最初嚴(yán)格禁止流轉(zhuǎn)82年一號(hào)文件：“社員承包的土地，不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，不準(zhǔn)荒廢，否則，集體有權(quán)收回；社員無力經(jīng)營或轉(zhuǎn)營他業(yè)時(shí)應(yīng)退還集體?！?2年《憲法》修改：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！?025/2/2121政策過程從84年一號(hào)文件起，國家開始鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并逐步立法確立了農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。84年一號(hào)文件：“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中?！部梢越?jīng)集體同意，由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包”，但也規(guī)定“自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租”。86年一號(hào)文件：隨著農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)耕地向種田能手集中，發(fā)展適度規(guī)模的種植專業(yè)戶。88年憲法：土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。88年土地管理法：國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。2025/2/2122政策過程重要的法律、文件2001年12月30日，中共中央發(fā)出《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》。2002年8月29日《中華人民共和國土地承包法》專門設(shè)立“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”一節(jié)。2005年農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。2007年《物權(quán)法》：土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)的相關(guān)內(nèi)容。2025/2/2123政策效果流轉(zhuǎn)數(shù)量逐步增長，流轉(zhuǎn)率已經(jīng)超過20%流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包和出租方式居多流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的居多，流入專業(yè)合作社的比重穩(wěn)步上升土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率有所提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織發(fā)展較快土地流轉(zhuǎn)中存在非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象土地流轉(zhuǎn)糾紛有所增加存在未充分考慮農(nóng)民意愿、侵害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象在土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，培育出多種形式的家庭農(nóng)場2025/2/2124第四節(jié)

耕地保護(hù)政策我國耕地的基本國情是“三少”人均耕地少優(yōu)質(zhì)耕地少后備耕地資源少我國將保護(hù)耕地定為一項(xiàng)基本國策《土地管理法》規(guī)定“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”?！皩?shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。2025/2/2125政策內(nèi)容土地用途管制《土地管理法》：嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。土地用途管制的主要措施是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，通過審批來控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，我國實(shí)行兩級(jí)審批制度，也就是國務(wù)院和省級(jí)人民政府審批制度。2025/2/2126政策內(nèi)容基本農(nóng)田保護(hù)基本農(nóng)田是指按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。1994年7月，國務(wù)院發(fā)布《基本農(nóng)田保護(hù)條例》主要內(nèi)容劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田監(jiān)督執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)2025/2/2127政策內(nèi)容耕地占補(bǔ)平衡《土地管理法》：“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。從三個(gè)方面進(jìn)行落實(shí)明確責(zé)任，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的法定義務(wù)采取措施，把補(bǔ)充耕地落到實(shí)處檢查監(jiān)測，確保占補(bǔ)平衡措施的落實(shí)2025/2/2128政策內(nèi)容設(shè)定耕地保護(hù)目標(biāo)94年國務(wù)院《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中國21世紀(jì)議程〉的通知》：“保護(hù)耕地資源，控制建設(shè)占用耕地，2000年耕地保有量不少于1.22億公頃”的目標(biāo)。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1996-2010）》：“耕地面積保持平衡，到2000年耕地總面積保持在12933萬公頃（19.40億畝）以上；到2010年耕地總面積保持在12801萬公頃（19.2億畝）以上”。十八億畝耕地紅線2025/2/2129政策內(nèi)容收取稅費(fèi)耕地占用稅新菜地開發(fā)建設(shè)基金耕地保護(hù)補(bǔ)償基金法律手段破壞耕地罪非法批地罪非法轉(zhuǎn)讓土地罪2025/2/2130政策效果總體上看，我國耕地總量下降較快，耕地保護(hù)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（1996-2010年）》的目標(biāo)：“到2000年耕地總面積保持在12933萬公頃（19.40億畝）以上；到2010年耕地總面積保持在12801萬公頃（19.20億畝）以上”。在現(xiàn)實(shí)中很快就被突破了——規(guī)劃的2010年紅線早在2000年就被突破了。2025/2/2131政策效果2007年國家提出耕地紅線以后，耕地大量減少的勢頭才有所遏制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年至2011年，全國建設(shè)占用耕地1560萬畝，同期補(bǔ)充耕地1630.5萬畝，因?yàn)?zāi)損毀耕地145.9萬畝、生態(tài)退耕48.6萬畝、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地2.4萬畝，耕地總體凈減少126.4萬畝。截至2011年底全國保有耕地18.2476億畝，基本農(nóng)田面積穩(wěn)定在15.6億畝以上。2025/2/2132政策效果耕地保護(hù)中一個(gè)更為嚴(yán)重且比較容易被忽略的重要問題是耕地質(zhì)量的下降。除了植被退化、水土流失等因素造成耕地質(zhì)量下降之外，占優(yōu)補(bǔ)劣進(jìn)一步加劇了耕地質(zhì)量的下滑。新增耕地雖然能夠在數(shù)量上緩解耕地面積的減少程度，但這類新增耕地主要通過整理、復(fù)墾或開發(fā)未利用地等途徑得來，一般來說，質(zhì)量較被征占的耕地質(zhì)量低得多。被征占耕地常是城