公共財政與政策：8-財政預(yù)算和預(yù)算管理

第一節(jié)財政預(yù)算概述第二節(jié)預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)第三節(jié)預(yù)算管理體制概述第四節(jié)中國分稅制改革財政預(yù)算和預(yù)算管理武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院MPA專業(yè)——財政學(xué)第四講1課程思考如何理解財政預(yù)算？我國各級政府目前財政預(yù)算公開、透明情況如何？如何改進(jìn)我國財政預(yù)算編制程序？什么是國庫集中收付制度與“收支兩條線管理”制度？如何理解分稅制與我國行政管理制度的潛在矛盾？預(yù)算管理體制進(jìn)一步改革包含哪些方面？2(MrMicawberinDavidCopperfieldbyCharlesDickens).

Annualincometwentypounds,annualexpenditurenineteennineteensix,resulthappiness.Annualincometwentypounds,annualexpendituretwentypoundsoughtandsix,resultmisery.一個人要是每年收入二十鎊，花掉十九鎊十九先令六便士，那他會過得很快活，但要是他花掉二十鎊一先令，那他就慘了。"現(xiàn)代預(yù)算制度經(jīng)歷了三個多世紀(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展歷程,從王權(quán)控制財政到議會控制財政標(biāo)志著公共財政的形成,最終到公共預(yù)算制度的完善標(biāo)志著公共財政的成熟。公共預(yù)算是作為以廣大民眾為代表的民權(quán)一方與封建王室貴族進(jìn)行斗爭的工具而產(chǎn)生的?？梢哉f,現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展史,同憲政制度確立與演進(jìn)的歷程息息相關(guān)。導(dǎo)論：公共預(yù)算制度與中國預(yù)算法修訂案（2015）4其中隱含的基本理論構(gòu)架是:政府與公民之間存在著一種社會契約關(guān)系。在這種社會契約結(jié)構(gòu)中,政府向公民提供公共產(chǎn)品,而公民則向政府納稅。在確立了憲政體制的國家中,現(xiàn)代預(yù)算制度就是維護(hù)并實現(xiàn)這一基本社會契約,進(jìn)而對政府活動進(jìn)行有效控制的重要“規(guī)則”。因此,預(yù)算制度作為現(xiàn)代憲政國家財政體系的核心制度,是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制政府財政活動的機(jī)制,是一個配置資源的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)和民主政治程序。5中國政府財政改革：動向與趨勢

1.制度改革：預(yù)算法修正案（2015）6789101112一、財政預(yù)算及其類別二、財政預(yù)算原則三、財政預(yù)算級次及預(yù)算管理權(quán)限四、財政預(yù)算程序五、國家金庫制度六、政府收支分類改革七、預(yù)算法及其改革問題第一節(jié)財政預(yù)算13一、財政預(yù)算及其類別（一）財政預(yù)算的含義財政預(yù)算是政府的基本財政收支計劃，是具有法律效力的政府支配和管理資金的基本形式。財政預(yù)算有三方面涵義：是政府對未來分配的預(yù)先設(shè)計，并用它來指導(dǎo)整個財政分配活動的進(jìn)行；按照法定程序進(jìn)行編制、審查、批準(zhǔn)，具有法律效力，不是一般計劃；財政預(yù)算反映了整個政府的政策，規(guī)定了政府活動的范圍和方向。14政府預(yù)算被定義為政府財政收支的基本計劃，它是立法機(jī)關(guān)和全體社會成員監(jiān)督、審議政府收支運(yùn)作的窗口或途徑。——高培勇《預(yù)算法》于1994年3月22日在八屆全國人大二次會議通過，1995年1月1日起正式施行1995年11月2日，國務(wù)院常務(wù)會通過《預(yù)算法實施條例》，自11月22日起施行。2004年3月22日，預(yù)算法修訂領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組成立1516具體數(shù)據(jù)見課后閱讀材料：全國財政收入與支出2012172012年中央公共財政收入預(yù)算表（億元）資料來源：財政部網(wǎng)站項目2011年執(zhí)行數(shù)2012年預(yù)算數(shù)預(yù)算數(shù)為上年執(zhí)行數(shù)的％一、稅收收入48629.2053094.00109.2國內(nèi)增值稅18277.3920250.00110.8國內(nèi)消費(fèi)稅6935.937700.00111.0進(jìn)口貨物增值稅、消費(fèi)稅13560.2614838.00109.4出口貨物退增值稅、消費(fèi)稅-9204.74-9950.00108.1營業(yè)稅174.56185.00106.0企業(yè)所得稅10021.8111120.00111.0個人所得稅3633.063400.0093.6城市維護(hù)建設(shè)稅169.37180.00106.3印花稅425.28450.00105.8其中：證券交易印花稅425.28450.00105.8船舶噸稅29.7431.00104.2車輛購置稅2044.452200.00107.6關(guān)稅2559.102690.00105.1其他稅收2.99

二、非稅收入2676.952826.00105.6專項收入349.67360.00103.0行政事業(yè)性收費(fèi)394.97400.00101.3罰沒收入38.4140.00104.1其他收入1893.902026.00107.0中央公共財政收入51306.1555920.00109.0調(diào)入中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金1500.002700.00180.0支出大于收入的差額6500.005500.0084.6182012年中央公共財政支出預(yù)算表（億元）項目2011年執(zhí)行數(shù)2012年預(yù)算數(shù)預(yù)算數(shù)為上年執(zhí)行數(shù)的％一、一般公共服務(wù)1190.311230.61103.4

中央本級支出903.01946.84104.9

對地方轉(zhuǎn)移支付287.30283.7798.8……

三、國防5835.976503.11111.4

中央本級支出5829.626479.20111.1

對地方轉(zhuǎn)移支付6.3523.91376.6四、公共安全1695.471826.64107.7

中央本級支出1037.011142.89110.2

對地方轉(zhuǎn)移支付658.46683.75103.8五、教育3248.603781.32116.4

中央本級支出999.051028.87103.0

對地方轉(zhuǎn)移支付2249.552752.45122.4六、科學(xué)技術(shù)2034.062285.46112.4

中央本級支出1942.142234.40115.0

對地方轉(zhuǎn)移支付91.9251.0655.5……廿三、對地方稅收返還5078.385188.55102.2廿四、對地方一般性轉(zhuǎn)移支付13017.9315208.82116.8中央本級和補(bǔ)助地方支出56414.1563620.00112.8中央預(yù)備費(fèi)

500.00

中央公共財政支出56414.1564120.00113.7補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金2892.00

資料來源：財政部網(wǎng)站/zhengwuxinxi/caizhengshuju/19（二）財政預(yù)算的類別1、以預(yù)算形式的差別為依據(jù)，可分為：單式預(yù)算：財政收支計劃通過統(tǒng)一的一個計劃表格(預(yù)算)來反映。（美國聯(lián)邦預(yù)算：/omb/budget/Overview）20復(fù)式預(yù)算：財政收支計劃通過兩個以上的計劃表格(預(yù)算)來反映。一般分為經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算(或債務(wù)預(yù)算)。(公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算)我國自建國到1991年一直實行的是單式財政預(yù)算體制，從1992年開始開始采用復(fù)式預(yù)算。212、以預(yù)算分項支出的安排方式的差別為依據(jù)：增量預(yù)算：基數(shù)預(yù)算(基數(shù)加增長)，指在編制預(yù)算時，以上年度預(yù)算收支執(zhí)行為基數(shù)，并考慮新財政年度影響收支的多種變化因素調(diào)整確定各項支出安排。零基預(yù)算：指在編制預(yù)算時，不受以往預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況的影響，一切從零開始(但不排斥有的項目借鑒以前的數(shù)據(jù))，重新審核每項工作計劃和安排，并由此而測定所需的經(jīng)費(fèi)開支。世界各國主要采用增量預(yù)算法22績效預(yù)算績效預(yù)算是指由政府部門在明確需要履行的職能和需要消耗的資源的基礎(chǔ)上確定績效目標(biāo)，編制公共預(yù)算，并用量化的指標(biāo)來衡量其在實施過程中取得的業(yè)績和完成工作的情況?？冃ьA(yù)算是20世紀(jì)50年代出現(xiàn)的概念，其核心是通過制定公共支出的績效目標(biāo)，建立預(yù)算績效評價體系，逐步實現(xiàn)從注重財政資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對財政支出效果的管理。20世紀(jì)90年代以來，實施績效預(yù)算成為各國政府預(yù)算改革的發(fā)展趨勢。23績效預(yù)算由績、效、預(yù)算三個要素構(gòu)成：“績”是指財政支出所要達(dá)到的目標(biāo)，“效”是指用具體指標(biāo)評估完成目標(biāo)的情況和取得的成績，“預(yù)算”是指財政為這一支出目標(biāo)提供的撥款額?？冃ьA(yù)算是預(yù)算方法上的一種創(chuàng)新，是將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，把預(yù)算資源的分配與政府部門的績效聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)結(jié)果、責(zé)任和效率，提高財政支出的有效性。24績效預(yù)算是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，將政府資源的分配與部門績效緊密結(jié)合。它以政府職能目標(biāo)為中心，將成本核算和執(zhí)行效果納入預(yù)算編制中，根據(jù)績效決定是否安排預(yù)算，對績效預(yù)算執(zhí)行的效率和產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行考核，形成反饋信息，并影響下一年度的預(yù)算。25績效預(yù)算的基本概念傳統(tǒng)意義上，公共部門預(yù)算是根據(jù)收入支出分類規(guī)定、機(jī)構(gòu)（部門）設(shè)置的情況進(jìn)行編制，其內(nèi)容體現(xiàn)了公共部門的政策重點與政治目標(biāo)，在某種程度上可以反映公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入和運(yùn)營情況。但是，傳統(tǒng)的預(yù)算方法和預(yù)算體系并不能完全體現(xiàn)公共部門績效的完成情況：比如：中南大學(xué)2014年有9.5億元的結(jié)余；武漢理工大學(xué)的預(yù)算文件顯示，2014財年沒有結(jié)余。這是好還是壞？誰的財務(wù)管理水平和預(yù)算編制水平較高？如何判斷？什么標(biāo)準(zhǔn)？預(yù)算是計劃文件，是政府和公共部門“希望”取得的結(jié)果，而不是實際結(jié)果。在實踐過程中，實際結(jié)果和預(yù)算往往有差別。在某些情況下，傳統(tǒng)的預(yù)算方式和目標(biāo)，往往和實際結(jié)果相差甚遠(yuǎn)（Variance),也就是說預(yù)算和實際結(jié)果的相關(guān)性較低（relevance)。“計劃”對于“實際結(jié)果”影響有限，甚至脫節(jié)！在這種情況下，績效預(yù)算（Performance-basedbudget,Output-orOutcome-basedBudget,OBB)產(chǎn)生了。——績效的相關(guān)概念Outputsaregoodsorservicedelievered;OutcomesaretheresultsthatareexpectedfromdelieveringthesegoodsandservicestothepublicImpacts:arethelongtermconsequencestotheentiresociety.案例分析：公報辦績效評估與指標(biāo)設(shè)定Efficiency=Output/input;Effectiveness=percentageofachievementofoutcome-basedobjectivesEconomy=Costs(atpresentvalue/pastvalue)績效預(yù)算的編制特點——預(yù)算審批機(jī)關(guān)可能只是核準(zhǔn)公共部門的預(yù)算總收入、支出、投資和赤字水平，而不是具體的各類、款、項收入和支出費(fèi)用安排。因此，各類科目可以更靈活的變動，合理調(diào)配資源，只要達(dá)到最終的目標(biāo)即可（3Es)。允許結(jié)轉(zhuǎn)未使用資金，或用于獎勵預(yù)算單位工作績效的提升。盈余和赤字須記入下年度?？冃ьA(yù)算更加彈性、靈活；更有目的性，控制力和相關(guān)性較強(qiáng)，是否達(dá)到目標(biāo)一目了然；同時，公共部門經(jīng)理可根據(jù)外部環(huán)境和政策變化及時調(diào)整資源配置、合理調(diào)整工作重點。但，績效預(yù)算的關(guān)鍵在于如果確定：產(chǎn)出或是結(jié)果。一般來講，首先要確認(rèn)公共部門的產(chǎn)品（Products）或是服務(wù)是什么？（ExternalUsers),然后將產(chǎn)品歸類，分組；再根據(jù)各類產(chǎn)品的需求進(jìn)行成本核算和資源配置。1.thereismeasurementofthegoodsandservicetobedelivered,2.unitcostsaredeveloped,3.budgetfiguresaredevelopedbasedonthelevelofserviceasdeterminedbymultiplyingtheunitcostandlevelofservice,4.expectedoutputsarereportedwithinthebudget.Theperformancebudgetisdesignedtoprovideaclearerpictureofwhatlevelofserviceistobeprovidedforhowmuchmoneyandwithwhatresults.AnexampleofthiswouldbetoaddadditionalinformationtotheOttawaHospitalbudgetdocumentsthatoutlinesomeofthefollowingoutcomes:a.numberandtypesofoperations,b.waitingtimesforoperationsc.costperoperationsd.overheadcostsasapercentageofoverallbudgete.changesinservicelevels.Someofthekeyelementsofperformance‐basedbudgetsare:1.servicesaredefinedandmeasurescreatedforthem,2.disaggregatingofservicespermitsindividualcostingandthedevelopmentofworkloadmeasurements3.servicestandardsaredeveloped,4.thereisastandardizedcostingmethodology,5.unlikeotherbudgetformats,therewillbeaconsiderableamountofnarrativetoexplainservicelevels,howtheyarecostedandhowcostsaredistributed,7.someformofbenchmarkingisinvolved:thisprovidescomparativedataofcostsandworkloadlevelsinsimilarcircumstance,e.g.comparingthecostofgarbagecollectionfromonetowntoanother.二、財政預(yù)算原則財政預(yù)算原則指政府選擇預(yù)算形式和體系以及編制財政預(yù)算應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想。1、公開性2、可靠性3、完整性4、統(tǒng)一性5、年度性歷年預(yù)算年度跨年制預(yù)算年度35省級部門行政收支透明度幾乎為零上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心“2010年中國省級財政透明度排行榜”顯示，中國省級財政預(yù)算透明度為21.87分(總分100分)。公共政策研究中心主任蔣洪：“按(目前)這個速度，我國財政透明度每百年可增加16分，300年之后才有望越過及格線，達(dá)到70分”?！?010中國省級部門行政機(jī)關(guān)透明度排行榜”顯示，中國省級各部門的行政支出透明度為3.24分(總分100分)。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道2010-3-1036資料來源：《開放預(yù)算調(diào)查2008》，

37三、財政預(yù)算級次及預(yù)算管理權(quán)限（一）預(yù)算級次一般來說，有一級政府即有一級財政收支活動主體，也就應(yīng)有一級預(yù)算。我國財政預(yù)算級次是按照一級政權(quán)設(shè)立一級預(yù)算的原則建立的。

中央預(yù)算財政預(yù)算

省地方預(yù)算

市縣

鄉(xiāng)38預(yù)算管理“省管縣”改革中新網(wǎng)2007年9月29日電今天的香港大公報發(fā)表評論說，中國積極試行“省管縣”改革，有利于明確職責(zé)、減少冗員，解決中央政策不能直達(dá)基層的弊病。從2002年起開始試行的“省管縣”改革，至今已有20個省先后試行，占全國三分之二，余下的三分之一，可望在最近一、二年全面實施，使中國的行政管理體制，出現(xiàn)嶄新的面貌，更加密切配合國家各項政策的推行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展，社會更加進(jìn)步。39報道介紹，至今為止，實行財政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省，以及北京、上海、天津、重慶四個直轄市，共22個一級行政區(qū)。目前，中國的行政區(qū)域共分為五級，在中央政府之下，一級行政區(qū)(包括22個省，4個直轄市、5個少數(shù)民族自治區(qū)以及臺、港、澳)；其下的地區(qū)委員會(簡稱“地委”)稱為二級行政區(qū)；再下是縣及市(市的級別有副省級市、縣級市等)；而基層行政單位為鄉(xiāng)或鎮(zhèn)、村，名稱及職權(quán)亦不易明確，有些地方自然也有行政權(quán)力。中國新聞網(wǎng)2007年9月29日40（二）預(yù)算管理權(quán)限各級人民代表大會的職權(quán)各級人民代表大會常務(wù)委員會的職權(quán)各級政府的職權(quán)各級財政部門的職責(zé)監(jiān)督與法律責(zé)任的規(guī)定41中國憲法規(guī)定，審查和批準(zhǔn)財政預(yù)算及其執(zhí)行情況并按時對執(zhí)行情況的報告進(jìn)行審查的權(quán)力屬于人民代表大會。1994年經(jīng)第八屆全國人民代表大會通過《中華人民共和國預(yù)算法》，具體規(guī)定了國家各級立法機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、各級財政部門以及各預(yù)算具體執(zhí)行部門和單位在預(yù)算管理中的權(quán)限。人大財政經(jīng)濟(jì)委員會人大常委會預(yù)算工作委員會42各級人民代表大會的預(yù)算職權(quán)有：預(yù)算、決算的審批權(quán)；預(yù)算、決算的監(jiān)督權(quán)；對預(yù)算、決算方面不適當(dāng)?shù)臎Q定的撤銷權(quán)(各級人民代表大會有權(quán)改變或撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定)。各級人民代表大會常務(wù)委員會的預(yù)算職權(quán)有：預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，預(yù)算調(diào)整方案的審批權(quán)；根據(jù)授權(quán)，對決算進(jìn)行審批；對預(yù)算、決算方面不適當(dāng)?shù)臎Q定的撤銷權(quán)(各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府和下一級人民代表大會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定)。43四、財政預(yù)算程序公共預(yù)算決策程序：在每一個預(yù)算年度開始之前，由政府的預(yù)算編制機(jī)關(guān)編制下一年度的預(yù)算草案，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，成為正式預(yù)算；預(yù)算年度開始后，由政府行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算，并由審計機(jī)關(guān)進(jìn)行日常監(jiān)督；預(yù)算年度終了后，由執(zhí)行預(yù)算機(jī)關(guān)就全年預(yù)算執(zhí)行情況及其結(jié)果編制該年度的實際收支報告(決算)，經(jīng)審計機(jī)關(guān)審核后，由立法機(jī)關(guān)予以批準(zhǔn)。44就整個預(yù)算決策程序來說，它可以分為四個階段：預(yù)算的編制預(yù)算的批準(zhǔn)預(yù)算的執(zhí)行預(yù)算的事后監(jiān)督這也就是通常所說的“公共預(yù)算周期”。USA45中國預(yù)算編制周期中國現(xiàn)行《預(yù)算法實施條例》規(guī)定國務(wù)院于每年11月10日前下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示，中央各部門編制的部門預(yù)算應(yīng)在每年12月10日前報財政部審核，省級預(yù)算草案于下一年1月10日前報財政部。各基層部門編制預(yù)算的時間只有短短1-2個月的時間，預(yù)算的編制缺乏科學(xué)性、可行性。46受1999年12月25日九屆全國人大常務(wù)委員會13次會議通過的《全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》的推動，2000年、2001年我國的部門預(yù)算編制先后提前到9月、7月，部門預(yù)算編制實行“兩上兩下”的編制規(guī)程，編制程序也逐步規(guī)范。但總體來說，編制時間還是很短，只有6個月時間，僅為大多數(shù)OECD國家的一半，只有美國聯(lián)邦預(yù)算的1/3。2004年開始，從5月份即開始著手項目的清理工作，預(yù)算編制時間延長為10個月471999年度以前，中央各部門編制預(yù)算一般從11月份開始進(jìn)行，預(yù)算編制時間為4個月;2000年開始，中央部門從9月份開始編制預(yù)算，預(yù)算編制時間延長為6個月;2002年開始，從7月份開始編制預(yù)算，預(yù)算編制時間延長為8個月;2004年開始，從5月份即開始著手項目的清理工作，預(yù)算編制時間延長為10個月。482013年度中央部門預(yù)算編制與審批時間表2012年7月31日前：各部門上報部門預(yù)算；(一上)[財政部會同職能部門(發(fā)改委、科技部等)提出分配意見報送國務(wù)院審批]10月25日前：財政部根據(jù)國務(wù)院審定的預(yù)算分配方案，下達(dá)各部門預(yù)算控制數(shù)。(一下)12月10日前：各部門編制、上報預(yù)算；(二上)12月31日前：財政部將匯編的中央預(yù)算(草案)及擬提請全國人大審議的中央部門預(yù)算上報國務(wù)院審批。2013年1月15日前：財政部將國務(wù)院批準(zhǔn)的中央預(yù)算(草案)報全國人大常委會預(yù)算工作委員會。492月15日前：財政部將中央預(yù)算(草案)提交全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會。1月日－3月日：1、預(yù)算委員會反饋審議意見2、根據(jù)以上意見修改草案報全國人大財經(jīng)委；3、提交3月日人大會議。

4月1日：財政部完成各部門批復(fù)；(二下)

4月日：各部門完成批復(fù)。財政部根據(jù)全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算，在30日內(nèi)批復(fù)各中央部門預(yù)算。各中央部門自財政部批復(fù)本部門預(yù)算之日起15日內(nèi)，批復(fù)所屬各單位預(yù)算。

50國家林業(yè)局中央部門預(yù)算編制工作規(guī)程(2012)一、部門預(yù)算編制準(zhǔn)備（2011年4月20日-6月10日）部門預(yù)算編制準(zhǔn)備主要是配合財政部對本年度預(yù)算已批復(fù)項目進(jìn)行清理，提出滾動列入下一年度中央部門預(yù)算的前三類項目和打捆項目；布置下一年度項目支出預(yù)算初步方案編制申報工作，并確定項目支出預(yù)算申報方案。二、“一上”預(yù)算編制（6月11日-7月31日）部門“一上”預(yù)算編制主要是對中央部門年度預(yù)算工作進(jìn)行布置，指導(dǎo)各司局、各直屬單位編制并及時上報“一上”部門預(yù)算，并做好“一上”預(yù)算審核、匯總、上報工作。51三、發(fā)布項目申報指南（8月1日-10月25日）發(fā)布項目申報指南主要是在我局正式上報部門“一上”預(yù)算后，財政部正式下達(dá)“一下”預(yù)算控制數(shù)之前，對需細(xì)化的打捆項目全部制定發(fā)布項目申報指南，司局、直屬單位根據(jù)各單位項目申請報告提出項目細(xì)化分配建議方案，為編制部門“二上”預(yù)算做好準(zhǔn)備工作。四、“一下”預(yù)算控制數(shù)（10月31日前）“一下”預(yù)算控制數(shù)主要是根據(jù)財政部通知下達(dá)的“一下”預(yù)算控制數(shù)，分解細(xì)化并下達(dá)司局、直屬單位“一下”預(yù)算控制數(shù)，對“二上”預(yù)算編制工作進(jìn)行具體布置。52五、“二上”預(yù)算編制（11月1日-12月10日）“二上”預(yù)算編制主要是司局、直屬單位根據(jù)下達(dá)的“一下”預(yù)算控制數(shù)，細(xì)化編制“二上”預(yù)算?！岸稀鳖A(yù)算實行自下而上、層層匯總的方式編制，上級單位不得代編下級單位預(yù)算。審核匯總編制部門“二上”預(yù)算并及時上報財政部。六、部門“二下”預(yù)算（2012年4月25日前）部門“二下”預(yù)算主要是根據(jù)財政部批復(fù)的部門預(yù)算，在規(guī)定時間內(nèi)批復(fù)各單位部門預(yù)算。53六、政府收支分類改革（一）政府收支分類改革的迫切性政府收支分類和相應(yīng)的預(yù)算科目設(shè)置是財政管理的基礎(chǔ)工作。1999年：開始醞釀?wù)罩Х诸惛母铮?005年12月：國務(wù)院正式批準(zhǔn)財政部提交的政府收支分類改革方案；2007年1月1日：新政府收支分類標(biāo)準(zhǔn)開始施行。54（二）改革的基本原則1．公開透明2．借鑒國際經(jīng)驗，符合中國國情3．便于操作55（三）改革的主要內(nèi)容1．收入分類2．建立新的支出功能分類體系3．建立新型的支出經(jīng)濟(jì)分類體系56七、預(yù)算法及其改革問題現(xiàn)行《預(yù)算法》于1994年3月22日在八屆全國人大二次會議通過，1995年1月1日起正式施行1995年11月2日，國務(wù)院常務(wù)會通過《預(yù)算法實施條例》，自11月22日起施行。2004年3月22日，預(yù)算法修訂領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組成立2014年8月31日，預(yù)算法修訂案通過，2015年1月1日正式施行。57預(yù)算法修訂要著力解決的問題：預(yù)算統(tǒng)一的完整性預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)格規(guī)范性預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅有效性58第二節(jié)預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)一、推進(jìn)依法理財，加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督二、編制部門預(yù)算三、政府采購制度四、國庫集中收付制度五、

“收支兩條線”管理59一、推進(jìn)依法理財，加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督1、加強(qiáng)和改善預(yù)算編制工作2、細(xì)化預(yù)算和提前編制預(yù)算3、加強(qiáng)對超收收入使用的監(jiān)督4、嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑5、加強(qiáng)預(yù)算外資金管理60中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中央政府將在2007財年設(shè)立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，并將其納入預(yù)算管理，接受全國人大監(jiān)督，從而為多年來備受質(zhì)疑的財政超收問題尋找出路。3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大五次會議上作政府工作報告時表示，政府2007年打算從去年超收收入2573億元中，安排500億元設(shè)立“中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道2007年3月5日61所謂預(yù)算超收收入，是指年底實際的財政收入超過年初預(yù)算收入的差額。按現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報告全國人大，不需要事先報批；對超收收入的使用，全國人大可提出要求，但不具有強(qiáng)制性?！皥蟾嬷啤备臑椤皥笈啤保涸趪H上，對超收收入的使用普遍采取“審批制”，且大多首先用于彌補(bǔ)赤字。62二、編制公共預(yù)算問題與實踐（一）預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作

1.中國的做法總結(jié)分析上年度預(yù)算執(zhí)行情況核實各項基本數(shù)字收集和分析影響預(yù)算期收支的有關(guān)信息正確掌握預(yù)算編制的要求632025/2/24總結(jié)分析上年度預(yù)算執(zhí)行情況編制公共部門預(yù)算前，必須對上年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)和分析，掌握財務(wù)收支和財務(wù)活動的規(guī)律，檢查各項收支額、收支標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況，找出影響本期收支的各項因素，總結(jié)財務(wù)管理中的經(jīng)驗教訓(xùn)，提出本年度增收節(jié)支措施，為安排好本年度預(yù)算打下良好的基礎(chǔ)。2025/2/24核實各項基本數(shù)字

基本數(shù)字是反映公共部門機(jī)構(gòu)規(guī)模、業(yè)務(wù)工作量和人員配置等基本情況的基礎(chǔ)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。主要包括公共機(jī)構(gòu)數(shù)、人員編制數(shù)、在職實有人數(shù)、離退休人數(shù)、房屋建筑物面積、機(jī)動車輛數(shù)、設(shè)備臺數(shù)等基本數(shù)據(jù)資料。在編制單位預(yù)算前，要根據(jù)有關(guān)資料和主客觀因素，核實基本數(shù)字，做到基數(shù)真實，定額先進(jìn)，標(biāo)準(zhǔn)正確，使單位預(yù)算真實反映本單位的規(guī)模。

2025/2/24收集和分析影響預(yù)算期收支的有關(guān)信息

主要包括：①預(yù)算期內(nèi)事業(yè)計劃和工作任務(wù)的安排情況；②預(yù)算期內(nèi)各類人員實有數(shù)或定員比例的變動情況；③預(yù)算期內(nèi)需要購置和維修的設(shè)備、房屋基本情況；④預(yù)算期內(nèi)市場物價和收支標(biāo)準(zhǔn)變動情況；⑤預(yù)算期內(nèi)新出臺的政策對收支的影響情況等。

在收集以上資料的基礎(chǔ)上，召集有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人會議進(jìn)行深入細(xì)致的分析，研究論證，細(xì)致測算，制定出一個符合本單位發(fā)展前景，切實可行的收支預(yù)算。正確掌握預(yù)算編制的要求，熟悉預(yù)算科目及表格的的相互關(guān)系及填報方法預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作

2.其他國家通行的準(zhǔn)備工作確定政府中期預(yù)算目標(biāo)初步?jīng)Q策與財政政策目標(biāo)制定公共支出約束性指標(biāo)（各類支出的目標(biāo)與指標(biāo)）I.確定中期預(yù)算目標(biāo)

Theostrichthathidesitsheadinthesandpaysaheavyprice.如果要使得預(yù)算的可信度較高，也就是預(yù)算能夠符合實際的情況，首先就要確定，政府的預(yù)算支出情況.也就是說，政府將來是否有足夠的資金和公共收入來負(fù)擔(dān)相應(yīng)的支出。也就是說，預(yù)算的準(zhǔn)備階段，第一步要相對準(zhǔn)確的確定未來的公共收入情況。根據(jù)收入和現(xiàn)有資源情況，來確認(rèn)政府政策目標(biāo)是否合理、可行，以及政府的各項工作的資源配置結(jié)構(gòu)。通常政府的政策不是短期的行為，一般要持續(xù)一年以上。因此，預(yù)算的編制要照顧到今后幾年的財政狀況與目標(biāo)(shah,2007,p236).在實踐中，中期一般指4年或4年以上的財政年度1.在發(fā)展中國家，一般的經(jīng)常性支出占到財政支出的較大比重。2.在發(fā)達(dá)國家，相應(yīng)的政府養(yǎng)老、醫(yī)療支出占到很大的比重，雖然每年都有變化，但是所占支出的份額變化不大.3.此外，隨著環(huán)境的變化，政府的支出可能有相應(yīng)的變化，這種不確定的支出，一般叫做權(quán)變支出。Contingenciesthatmayresultinfuturespendingrequirements.在年度預(yù)算改變比重不大的情況下，中期政策目標(biāo)與中期預(yù)算的作用較為重要.通常情況下，發(fā)展中國國家的公共支出預(yù)算的變動幅度在5%以內(nèi)。因此，在預(yù)算編制的準(zhǔn)備過程中，不僅需要考慮政府政策的目標(biāo)、政治因素，還要考慮跨年度的中期目標(biāo)。II.初期決策在預(yù)算編制的準(zhǔn)備階段，還需要考慮一些政策與政治問題。首先，要確定哪些政策是核心政策，哪些政策是非核心的政策。也就是說，如果在資源有限的情況下，要保證核心政策的推行與實施，非核心的政策就是次優(yōu)考慮的選項。而后，要對中期以及本財年的收入與支出進(jìn)行概算，初步計算本財年的大體收入與支出，但應(yīng)避免大幅度的誤差。因為一旦高估收入與支出水平，將會給預(yù)算的執(zhí)行帶來巨大的麻煩。同時，一旦政府開始推行一項政策或是開展一項工程，再想收手基本是不可能的。該項目將會變成資金的無底洞。III.設(shè)定支出上限，給與下級預(yù)算單位適當(dāng)?shù)呢斦s束硬標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制的初期，尤其是準(zhǔn)備階段，財政部門應(yīng)當(dāng)給予下級預(yù)算單位適當(dāng)?shù)闹С錾舷?，或是一定財政約束標(biāo)準(zhǔn)。使得下級預(yù)算單位，合理安排政策規(guī)劃與資源配置。具體的約束標(biāo)準(zhǔn)將在下節(jié)討論。1.中國財政的預(yù)算編制周期

中國現(xiàn)行《預(yù)算法實施條例》規(guī)定國務(wù)院于每年11月10日前下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示，中央各部門編制的部門預(yù)算應(yīng)在每年12月10日前報財政部審核，省級預(yù)算草案于下一年1月10日前報財政部。各基層部門編制預(yù)算的時間只有短短1-2個月的時間，預(yù)算的編制缺乏科學(xué)性、可行性。2013年度中央部門預(yù)算編制與審批時間表2012年7月31日前：各部門上報部門預(yù)算；(一上)[財政部會同職能部門(發(fā)改委、科技部等)提出分配意見報送國務(wù)院審批]10月25日前：財政部根據(jù)國務(wù)院審定的預(yù)算分配方案，下達(dá)各部門預(yù)算控制數(shù)。(一下)12月10日前：各部門編制、上報預(yù)算；(二上)12月31日前：財政部將匯編的中央預(yù)算(草案)及擬提請全國人大審議的中央部門預(yù)算上報國務(wù)院審批。2013年1月15日前：財政部將國務(wù)院批準(zhǔn)的中央預(yù)算(草案)報全國人大常委會預(yù)算工作委員會。732月15日前：財政部將中央預(yù)算(草案)提交全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會。1月日－3月日：1、預(yù)算委員會反饋審議意見2、根據(jù)以上意見修改草案報全國人大財經(jīng)委；3、提交3月日人大會議。4月1日：財政部完成各部門批復(fù)；(二下)4月日：各部門完成批復(fù)。財政部根據(jù)全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算，在30日內(nèi)批復(fù)各中央部門預(yù)算。各中央部門自財政部批復(fù)本部門預(yù)算之日起15日內(nèi)，批復(fù)所屬各單位預(yù)算。742.預(yù)算編制的過程（國際通行的經(jīng)驗）在預(yù)算的編制過程中，首相辦公室（總統(tǒng)辦公室）起到了領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌的作用.尤其是主要政策的制定與拍板，同時協(xié)調(diào)財政部門與其他政府部委和部門的沖突.在中央和各級地方政府中，通常設(shè)立有一個委員會來處理跨部門的問題，尤其是一些敏感性的問題。在預(yù)算準(zhǔn)備與編制的過程中，分為三個階段：由上至下（TheTop-down),由下至上(bottom-up）,和談判階段（negociation)（四）預(yù)算編制:約束手段與目標(biāo)的設(shè)定宏觀經(jīng)濟(jì)資源的調(diào)查結(jié)果和財政目標(biāo)設(shè)置：宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)e.g.經(jīng)濟(jì)增長率,就業(yè)率,脫貧率,通貨膨脹率,匯率,貿(mào)易政策,債務(wù)率,影響經(jīng)濟(jì)的其他政策.財政支出指標(biāo)e.g.政府工資支出，公共產(chǎn)品與服務(wù)，利息，轉(zhuǎn)移支付、基本建設(shè)支出等。財政收入指標(biāo)e.g.直接稅、間接稅,補(bǔ)貼,其他稅收收入,收費(fèi)財政目標(biāo)e.g.赤字率;債務(wù)率（D/G),債務(wù)總額，與財政風(fēng)險例子：西非聯(lián)盟在預(yù)算編制時設(shè)定的約束指標(biāo)：一級目標(biāo)次級目標(biāo)（五）預(yù)算的編制：財政部與計劃部門的作用與角色（六）公共部門預(yù)算的執(zhí)行管理預(yù)算執(zhí)行是指經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)的預(yù)算的具體實施過程，是把預(yù)算由計劃變?yōu)楝F(xiàn)實的具體實施步驟。預(yù)算執(zhí)行工作是實現(xiàn)預(yù)算收支任務(wù)的關(guān)鍵步驟，也是整個預(yù)算管理工作的中心環(huán)節(jié)。高質(zhì)量的預(yù)算編制工作，是預(yù)算高效執(zhí)行的基礎(chǔ)。但是，高質(zhì)量的預(yù)算方案，并不一定會被很好的執(zhí)行，并取得預(yù)期的政策目標(biāo)。成功的預(yù)算執(zhí)行過程取決于許多關(guān)鍵因素，比如：政府部門對宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的應(yīng)變能力，政府預(yù)算單位的執(zhí)行力，具體項目在執(zhí)行過程中的問題與對策等等。好的預(yù)算執(zhí)行過程，應(yīng)該具有以下特點(a)確保預(yù)算執(zhí)行的合法性和授權(quán)正當(dāng)性(b)針對外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，實施權(quán)變管理。(c)針對具體政策與項目實施中問題的解決能力(d)公共采購的合理性、有效性、公平性和公開性(e)反腐?。ɑ蚴穷A(yù)防腐?。┑臋C(jī)制的有效性TheBudgetExecutionCycle

Theexpenditurebudgetexecutioncycleincludesthefollowingstages:_x0001_Authorizationandapportionmentofappropriationstospendingunits（資金的分配）_x0001_Commitment（訂購、協(xié)議、采購）_x0001_Acquisitionandverification(atthisstage,liabilitiesarerecognized)（公共產(chǎn)品和服務(wù)的交付與確認(rèn)）_x0001_Issuanceofapaymentorder（內(nèi)部付款確認(rèn)）_x0001_Payment.（付款）Afterthebudgetisapprovedbythelegislativebody,spendingunitsareauthorizedtospendmoneythroughvariousmechanisms,suchasministryoffinancewarrants,decrees,andapportionmentplans.Thisauthorizationisgenerallygrantedfortheentirefiscalyear,butinseveralBritishCommonwealthcountriesitisgrantedforshorterperiods(forexample,theauthorizationtospendmaybegrantedquarterlyforgoodsandservices).Insomecountries,theauthorizationproceduremayincludetwosteps:1.Awarrantoradecreeauthorizeslineministriestousetheappropriationsorapartoftheappropriations.2.Lineministries(ormainspendingunits)apportiontheauthorizationtospendtotheirsubordinatespendingunits.Fundsshouldbeallocatedtospendingunitsassoonasthebudgetisapproved.However,insomecountries,theapportionmentprocedurecantakeseveralweeks.Inparticular,inseveralfrancophonecountries,fundsallocatedtoremotespendingunitscanbeavailableonlyduringthesecondquarterofthefiscalyear.Thispracticeisgenerallyamajorsourceofinefficienciesthatshouldbeaddressed._x0001_Atthecommitmentstage(financialcontrol),verifythat(a)theproposaltospendmoneyhasbeenapprovedbyanauthorizedperson,(b)moneyhasbeenappropriatedforthepurposestatedinthebudget,(c)sufficientfundsremainavailableintheappropriatecategoryofexpenditure,and(d)theexpenditureisclassifiedinthecorrectway._x0001_Whengoodsandservicesaredelivered(verification),thedocumentaryevidencethatthegoodshavebeenreceivedorthattheserviceswerecarriedoutasrequiredmustbeverified._x0001_Beforepaymentismade,confirmthat(a)theexpenditurehasbeenproperlycommitted;(b)acompetentpersonhassignifiedthatthegoodshavebeenreceivedorthattheservicehasbeencarriedoutasexpected;(c)theinvoiceandotherdocumentsrequestingpaymentarecomplete,correct,andsuitableforpayment;and(d)thecreditoriscorrectlyidentified._x0001_Afterfinalpaymentismade(audit),examineandscrutinizetheexpenditureconcernedandreportanyirregularity.預(yù)算執(zhí)行過程中的財政資金分配與使用預(yù)算期間原則（1）年度性（問題：突擊花錢）；（2）過度期間（問題：每年的最后幾個月，還未支付已經(jīng)購買的服務(wù)）；（3）跨年度，銜接性。（問題：下年的預(yù)算還未批準(zhǔn)，但是馬上就要進(jìn)入新的財年，臨時性的過渡預(yù)算支出）；不同預(yù)算類款項之間的擠占與挪用（Virements)（1）挪用程度的程度與授權(quán)（多少？是否經(jīng)過批準(zhǔn)？）；(2)預(yù)算資金的挪用（從哪里挪到哪里？）截留財政資金預(yù)算的追加（與變更）（問題：是否批準(zhǔn)，審批的方式“一事一議”；變更的比重；重大應(yīng)急問題；每一財年允許變更的次數(shù)？）舉例：“擠占挪用財政資金”在審計報告中，經(jīng)?？梢钥吹綌D占挪用財政資金的問題，擠占和挪用這兩類問題相互關(guān)聯(lián)，具有一定的相似性，都是未按規(guī)定使用財政資金的違法違規(guī)行為，都是財政資金超范圍超用途超標(biāo)準(zhǔn)使用，所以在審計工作中，審計人員容易混淆使用，給問題定性帶來一定的難度。但是在實際上，兩者定義不同，使用范圍有差異，違規(guī)程度輕重不一，相應(yīng)的處理處罰和適用法規(guī)也都各不一樣。從定義來看，擠占財政資金指的是將開支范圍之外的支出列入了該項支出科目，如人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)，或者將財政專項資金與行政事業(yè)賬戶和生產(chǎn)經(jīng)營賬戶混存混用，貨幣資金實際結(jié)存量小于財政專項資金余額；挪用財政資金指的是將財政資金用于了開支范圍外的項目、行政事業(yè)開支等其他方面或借給其他單位（個人）使用的行為。從使用范圍來看，擠占是指不經(jīng)批準(zhǔn)，將相似用途的支出列入了該財政資金的用途，主要是費(fèi)用性質(zhì)的支出；而“挪用”則是指不經(jīng)批準(zhǔn)，將財政資金的用途徹底改變用于其他用途，完全違背了該財政資金指標(biāo)文件所規(guī)定的項目或用途，且財政資金已使用完畢或部分使用，賬務(wù)已作處理，這里主要指的是項目性質(zhì)的支出。從處理處罰來說，擠占問題性質(zhì)較輕，處理也相對較輕，一般調(diào)整會計賬目即可。而挪用問題性質(zhì)較重，處理處罰不單有調(diào)整會計賬目的會計處理；還涉及資金安全、相關(guān)單位和人員責(zé)任等。審計機(jī)關(guān)根據(jù)問題違規(guī)程度輕重，分別有追回財政資金，退還違法所得的資金類處理；還有對單位給予警告或者通報批評，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過處分，情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分，情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分的處理；性質(zhì)嚴(yán)重、情節(jié)惡劣、觸犯刑法的情況，則構(gòu)成了犯罪，須追究刑事責(zé)任。從適用的法規(guī)來說，兩者都有各自不同的定性和處理法規(guī)。擠占的定性法規(guī)一般使用《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》中關(guān)于“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對預(yù)算支出的管理，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和財政制度，不得擅自擴(kuò)大支出范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的支出用途使用資金”的規(guī)定，處理法規(guī)一般使用《中華人民共和國審計法》中關(guān)于“責(zé)令按照國家統(tǒng)一的會計制度的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理”的規(guī)定；而挪用的定性法規(guī)和處理處罰法規(guī)一般使用《財政違法行為處罰處分條例》中關(guān)于“國家機(jī)關(guān)及其工作人員有下列違反規(guī)定使用、騙取財政資金的行為之一的，責(zé)令改正......截留、挪用財政資金”、“單位和個人有下列違反國家有關(guān)投資建設(shè)項目規(guī)定的行為之一的，責(zé)令改正......截留、挪用國家建設(shè)資”和“調(diào)整有關(guān)會計賬目，追回有關(guān)財政資金，限期退還違法所得。對單位給予警告或者通報批評。對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分”和“單位和個人有本條例規(guī)定的財政違法行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任的規(guī)定”的規(guī)定。預(yù)算執(zhí)行：中國的財政執(zhí)行問題與分析預(yù)算執(zhí)行審計思路及重點審計內(nèi)容初探2013年審計署中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政支出審計報告全文財政部：超時限追加預(yù)算原則上不予辦理預(yù)算執(zhí)行的其他問題人事管理：財政預(yù)算的編制與原則（2014年清理吃空餉）公共采購管理：物有所值及制度安排預(yù)算執(zhí)行報告與審計拖欠年度預(yù)算執(zhí)行的中期評估三、政府采購制度GovernmentProcurement（一）政府采購制度及其實施政府采購制度：以公開招標(biāo)、投標(biāo)為主要方式選擇供應(yīng)商(廠商)，從國內(nèi)外市場上為政府部門或所屬團(tuán)體購買商品或服務(wù)的一種制度。公共采購特征：公開性、公正性、競爭性《采購法》：2003.1.1實施95中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心于2003年1月10日正式成立，是中央國家機(jī)關(guān)政府集中采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是經(jīng)注冊的獨立事業(yè)法人。采購中心的主要職責(zé)：負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織實施中央國家機(jī)關(guān)政府集中采購目錄中的項目采購，制定集中采購操作規(guī)程，負(fù)責(zé)集中采購業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)，辦理其他采購事務(wù)等。96（二）《政府采購法》的基本內(nèi)容《政府采購法》的宗旨和原則原則：公開透明、公平競爭、公正、誠實信用采購法的基本內(nèi)容：1、政府采購當(dāng)事人：采購人、供貨商、采購代理機(jī)構(gòu)2、政府采購方式：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價、其他3、政府采購程序和政府采購合同4、采購人與供貨商9798（三）政府采購的對外開放我國現(xiàn)行《政府采購法》規(guī)定：政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)，但有下列情形之一者除外：1、需要采購的貨物、工程和服務(wù)在中國境內(nèi)無法獲取或無法以合理的商業(yè)條件獲取的；2、為在中國境外使用而進(jìn)行采購的；3、其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的。99中國正式啟動加入WTO《政府采購協(xié)議》談判財政部部長謝旭人2007年12月28日代表中國政府簽署了中國加入WTO《政府采購協(xié)議》(GPA)申請書，中國常駐WTO代表團(tuán)將申請書和中國加入GPA初步出價清單遞交給WTO秘書處，標(biāo)志著中國正式啟動加入WTO《政府采購協(xié)議》談判。GPA是WTO的一項諸邊協(xié)議，目標(biāo)是促進(jìn)成員方開放政府采購市場，由WTO成員自愿簽署。100加入GPA談判的主要內(nèi)容是政府采購市場開放范圍，初步出價清單是申請方單方面提出的開放范圍。中國政府在2001年加入WTO時承諾，加入WTO后即成為GPA觀察員，并盡快啟動加入GPA談判。加入GPA談判，是繼加入WTO后，中國在對外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域開展的又一項重大談判，對中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將產(chǎn)生廣泛和深遠(yuǎn)的影響。2007年12月28日來源：經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)101（四）財政部門在政府采購中的職責(zé)各級財政部門是負(fù)責(zé)政府采購的監(jiān)督管理部門各級政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)102四、國庫集中收付制度國庫改革目標(biāo)：借鑒西方“國庫單一帳戶制度”，即國庫集中收付制度。(一)我國過去國庫支付制度及其存在的問題分散支付制度103分散支付制度的缺陷：(1)缺乏嚴(yán)格的預(yù)算約束和預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，容易滋生腐敗和尋租等違法和違紀(jì)行為；(2)財政資金周轉(zhuǎn)過程中的沉淀資金分散于各部門、單位，不利于充分發(fā)揮財政資金的使用效益；(3)不利于預(yù)算管理制度的全面改革。104(二)國庫集中支付制度的含義國庫集中支付制度：對預(yù)算資金分配、資金使用、銀行清算及資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶的全過程集中進(jìn)行全面監(jiān)控的制度。國庫集中支付改革始于2001年。105國庫集中支付制度要點：(1)財政部門在國庫或國庫指定的代理銀行開設(shè)統(tǒng)一的賬戶，各單位在統(tǒng)一賬戶下設(shè)立分類賬戶，實行集中管理，預(yù)算資金不再撥付給各單位分設(shè)賬戶保存。(2)各單位根據(jù)自身履行職能的需要，可以在經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算項目和額度內(nèi)自行決定所要購買的商品和勞務(wù)，但要由財政部門直接向供應(yīng)商支付貨款，不再分散支付。(3)除某些特殊用途外，購買商品和勞務(wù)的資金都要通過國庫直接撥付給商品和勞務(wù)供應(yīng)商。106國庫集中支付制度并不根本改變各部門各單位對預(yù)算資金的支配權(quán)和使用權(quán)，但由財政部門集中掌握預(yù)算資金的支付權(quán)。SF107（三）實施集中支付制度改革的措施1、做好準(zhǔn)備工作2、建立資金管理方式

在央行設(shè)立國庫單一帳戶系統(tǒng)設(shè)立“國庫集中支付中心”3、明確集中支付外的輔助支付辦法

工資支付：商業(yè)銀行工資帳戶零星支出支付：商業(yè)銀行“零用金付款”帳戶轉(zhuǎn)移性支出支付：從國庫單一帳戶直接撥入受款人銀行帳戶108五、“收支兩條線”管理（一）“收支兩條線”管理的含義“收支兩條線”管理是針對預(yù)算外資金管理的一項改革。核心內(nèi)容：將財政性收支納入預(yù)算管理范圍，形成完整統(tǒng)一的各級預(yù)算，提高法制化管理和監(jiān)督水平。收入方面：收繳分離——財政專戶支出方面：收支脫鉤109（二）“收支兩條線”管理的進(jìn)展及其進(jìn)一步完善2010年6月1日財政部發(fā)布《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》(財預(yù)[2010]88號)，決定從2011年1月1日起，將預(yù)算外收入（不含教育收費(fèi)）全部納入預(yù)算管理。110

第三節(jié)財政預(yù)算績效評估

Budgetperformancemeasurement:ToolsandFramework

MeasuringtheperformanceofPFMsystems

公共預(yù)算管理系統(tǒng)績效評估111Modulemap

課程結(jié)構(gòu)及前后關(guān)系112WhatistheperformanceofaPFMsystem（財政管理的績效：概念）PEFAOperatingDesignPrinciples

（世界銀行財政績效評估框架的設(shè)計原則）ExaminationofsomePEFAsIndicators（簡述幾個財政績效評估的指標(biāo)）ComprehensivenessofPEFAs（財政績效評估框架的全面性）PEFAscoring（財政績效評估框架的評分標(biāo)準(zhǔn)和方法）Moduleoutline本節(jié)學(xué)習(xí)內(nèi)容113WhatistheperformanceofaPFMsystem?什么是財政管理績效？ItscapacityofachievingthePFMobjectiveinthemostcost-effectivemannertakingintoaccountthecountrycontext考慮到一個國家實際情況和環(huán)境，政府用‘最小的代價’有效實現(xiàn)其財政管理目標(biāo)的能力。TheobjectivesofPFM財政管理的三個目標(biāo)(參看第一節(jié)1.1):Aggregatefiscaldiscipline規(guī)范財政紀(jì)律（控制原則）；Allocationofresourcesinconformitywithpolicyobjectives根據(jù)政策目標(biāo)合理分配有限的財政資源（資源配置效率）；Operationalefficiency提高財政系統(tǒng)的運(yùn)營效率PFM“traditional”values:Regularity(規(guī)范性）,probity（真實性）,dueprocesses（因果關(guān)系），Democracy(民主性),transparency（透明度），accountability(權(quán)責(zé)對應(yīng)制度）114MeasuringPFMperformance(1)

評估財政管理的績效115KeyObjectivesandPrinciples主要目標(biāo)與原則Provideanintegrated,comprehensive,consistent,reliableandtimelyevidencebasedassessmentonPFMperformance財政績效評估需提供一個完整、全面、一致、可信、及時的、基于證據(jù)的評價結(jié)果。MeasuretheresultsachievedinPFMperformanceratherthanthedegreetowhichspecificPFMprocessesareapplied評估最終的財政管理績效結(jié)果，而非側(cè)重某個管理過程、環(huán)節(jié)。ProvideabasisfordeterminingifPFMreformsyieldimprovementsovertime對于一定時期內(nèi)財政改革的成果進(jìn)行評價，為未來的改革提供政策依據(jù)Widelyapplicable:Relevanttocountriesatalllevelsofdevelopment在實踐中，易于在不同國家應(yīng)用：發(fā)達(dá)國家以及發(fā)展中國家；Assessmentmustbeevidencebased；評估必須基于財政管理實踐，須有堅實的證據(jù)（數(shù)據(jù)）支撐評估結(jié)論；Capableofcalibrationtocaptureprogressovertime績效評估必須能夠準(zhǔn)確及時反映財政管理改革的變化。MeasuringPFMperformance(2)PEFAStrengthenedapproach‘世界銀行財政績效評估框架’是由多個組織及國家政府創(chuàng)立的一套財政績效評估體系Encouragingacountry-ledreformprogramdefinedwithinaGovernmentReformStrategyandActionPlan該體系鼓勵由發(fā)展中國家政府推進(jìn)財政改革，并納入該國政府公共改革戰(zhàn)略和行動計劃Ensuringaharmonisedanddonoralignedprogramofsupportforthecountryreformprogram確保（國際組織）為一個國家財政改革計劃提供相應(yīng)地支持AdoptingacommonassessmentframeworkappliedtoacommonpoolofPFMinformationformeasuringandmonitoringPFMreformprogressovertime確保各國在統(tǒng)一的評估框架下，基于類似的財政管理信息來評估和監(jiān)督財政管理改革的進(jìn)程（易于未來比較、評估和改進(jìn)）117Focusonhighlevelperformanceindicatorsappliedtothecentralgovernmentlevel注重中央一級政府的財政績效評估*Widelyapplicable:Relevanttocountriesatalllevelsofdevelopment世界銀行財政績效評估系統(tǒng)（PEFA)須具有廣泛的適用性，須兼顧不同發(fā)展水平和背景迥異的國家的實際情況，避免脫離實際；Assessmentmustbeevidencebased世界銀行財政績效評估系統(tǒng)（PEFA)的評估應(yīng)基于有力、堅實的證據(jù)和數(shù)據(jù)之上。Capableofcalibrationtocaptureprogressovertime能夠及時反映一定時期之內(nèi)，一個國家的財政改革的進(jìn)程*省級政府的財政績效評估框架已于2013年1月公布，正在試運(yùn)行。118ThePEFAPMF:OperatingDesignPrinciples(1)世界銀行財政績效評估系統(tǒng)：設(shè)計原則Usedatathatcanbecollectedcosteffectively使用易于收集的數(shù)據(jù)，以減少評估的‘實施成本’和‘交易成本’；Comprehensive:coverallaspectsofthePFMcycle評估框架應(yīng)具有一定的全面性，基本涉及財政管理的各個環(huán)節(jié)；DefinetheachievementofsoundPFMtobebasedupontheobjectivesof:一個有效地財政管理系統(tǒng)應(yīng)該Fiscaldiscipline具有嚴(yán)格明確的財政紀(jì)律；Strategicallocationofresources長遠(yuǎn)合理地分配財政資源；Efficientdeliveryofservices能夠有效地提供公共服務(wù)The

PEFAPMF:OperatingDesignPrinciples(2)世界銀行財政績效評估系統(tǒng)的設(shè)計原則

SpecifysixcriticaldimensionsofasoundPFMsystemas:世界銀行財政績效評估系統(tǒng)尤為注重財政管理系統(tǒng)6大方面指標(biāo)的評估分析Credibilityofthebudget預(yù)算的可信度Comprehensivenessandtransparencyofthebudget預(yù)算的全面性和透明度；Policybasedbudgeting預(yù)算編制、審核、批準(zhǔn)、實施和決算的制度Predictabilityandcontrolinbudgetexecution預(yù)算執(zhí)行過程中可測性和可控性；Accounting,recordingandreporting財政管理系統(tǒng)中會計、記錄和相關(guān)報表的制度安排和作用，Externalscrutinyandaudit財政管理系統(tǒng)外部監(jiān)督與審計制度安排和運(yùn)作120PEFAAnalyticalFramework（財政績效評估框架的理論核心原則之間的邏輯關(guān)系）121122PEFAModel（世界銀行績效評估框架的工作原理）

*個人觀點：該模型并未完全脫離管理學(xué)的五項基本職能，即計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制

ScopeofthePFMPMF（PEFA框架實施的對象和范圍）

123TheCentralGovernmentBudget

（中央政府財政管理的績效）PEFAIndicators（PEFA績效評估的28個指標(biāo)）124A．PFM結(jié)果：預(yù)算的可信性PI－1 總預(yù)算結(jié)果與最初批準(zhǔn)的預(yù)算相比PI－2 預(yù)算結(jié)果的具體構(gòu)成部分與最初批準(zhǔn)的預(yù)算相比

PI－3 總體財政收入結(jié)果與最初批準(zhǔn)的預(yù)算相比PI－4 財政支出、撥款滯后的存量與監(jiān)督B．預(yù)算的：全面性和透明性125PI-5 預(yù)算分類PI-6 預(yù)算文件中包括的信息的全面性PI-7 未報告的政府具體運(yùn)作的規(guī)模（預(yù)算外資金的規(guī)模）PI-8 政府間財政關(guān)系的透明性（政府間轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系與機(jī)制是否清晰有效）PI-9 其它公共部門機(jī)構(gòu)總體財政風(fēng)險的監(jiān)管PI-10關(guān)鍵財政信息的公眾可獲得性C．預(yù)算循環(huán)(i)

預(yù)算制定過程的合法性、程序性和前瞻性

PI-11 年度預(yù)算過程的有序性和參與性PI-12 財政規(guī)劃、支出政策和預(yù)算的多年預(yù)測126預(yù)算循環(huán)(ii)預(yù)算執(zhí)行情況PI-13 納稅人權(quán)力和義務(wù)的透明性PI-14 納稅人注冊和稅收評估方法的有效性PI-15 稅收征收的有效性PI-16 對支出所承諾的資金獲得程度的可預(yù)測性PI-17 現(xiàn)金余額、債務(wù)和擔(dān)保的記錄和管理PI-18 工資控制的有效性PI-19 采購的競爭性、效益和控制手段PI-20 非薪水支出的內(nèi)部控制的有效性PI-21 內(nèi)部審計的有效性127預(yù)算循環(huán)(iii)：

公共部門會計核算、記錄和報告128PI-22 賬目核對的及時性和常規(guī)性PI-23 有關(guān)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)所獲得的資源的信息的可獲得性PI-24 年度預(yù)算報告的質(zhì)量和及時性PI-25 年度財務(wù)報告的質(zhì)量和及時性C預(yù)算循環(huán)(iv)外部監(jiān)督和審計PI-26 外部審計的范圍、性質(zhì)質(zhì)及后續(xù)檢查PI-27 立法機(jī)關(guān)對年度預(yù)算法的監(jiān)督PI-28 立法機(jī)關(guān)對外部審計報告的監(jiān)督一個簡單的例子*...PI-7政府預(yù)算外收支活動水平，也就是說政府預(yù)算外支出或是收入是否體現(xiàn)在政府的相關(guān)財政報表中。如果沒有，將檢驗預(yù)算外收入或是支出占相關(guān)預(yù)算內(nèi)支出和收入的比率有多高。預(yù)算外收入或支出的比率越大，評分越低，證明政府財政活動有很大一部分是游離于預(yù)算控制之外的，并且并沒有體現(xiàn)在政府報表中，會帶來相應(yīng)的監(jiān)管、腐敗和財政風(fēng)險；*請不要引用以下例子：由于數(shù)據(jù)來源不清楚中國‘預(yù)算外資金’管理的績效評估：預(yù)算外資金收入占財政決算收入的比例（1952～2007）PI-7按照PEFA的打分原則，按預(yù)算外資金占決算資金的比例大小進(jìn)行打分（1%以下：A;1%-5%:B;5%-10%:C;10%以上:D)中國只有在1950-1952年期間評分為A，其他大部分時間評分都在D，說明中國的預(yù)算外資金管理存在重大問題。雖然，從2002年到2007年預(yù)算外資金（收入）的比率逐年下降，但仍高于PEFA評估的最低標(biāo)準(zhǔn)。2011年中國政府試圖將所有預(yù)算外資金納入財政預(yù)算之內(nèi)，但是最終結(jié)果有待評估。如果‘預(yù)算外資金全部納入財政預(yù)算管理’，中國的PI-7指標(biāo)評分將迅速上升到A。中國‘預(yù)算外資金’管理的績效評估得分ComprehensivenessofthePEFAPMF（財政績效評估的完整性？與其他財政評估模型相比較）

133PFMThePEFAIceberg–howcomprehensive?

（世界銀行財政績效評估框架完整度：冰山上的一角？）134PEFAAssessmentFixedassetregisterSupplychainmanagementFinancialadministrativenetworkCapacityProcurementPoliticalcontextMarketQualityofexpendituremanagementEngagedcivilsocietyCalibrationandScoring（標(biāo)準(zhǔn)量化考察指標(biāo)和相應(yīng)的評分）

Specificcalibrationofscoresusingafourpointordinalscale(A,B,CandD)（A,B,C,D分別代表某個績效水平的高低）Intermediatescores(B+,C+,D+)possibleonlyformulti-dimensionalindicators,wheredimensionsscorediffer