《當(dāng)前失信聯(lián)合懲戒立法中存在的主要問題分析》5200字

當(dāng)前，我國(guó)的失信（部門）聯(lián)合懲戒制度建設(shè)在立法層面雖然業(yè)已取得了一定的成就，但是還未能實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、系統(tǒng)化的目標(biāo)。這一制度的立法建設(shè)在更深層次的推進(jìn)過程中仍然面臨著難題與挑戰(zhàn)，存在著（狹義）法律依據(jù)不足、失信（部門）聯(lián)合懲戒措施的法律屬性爭(zhēng)議不斷、失信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊不清、失信主體合法權(quán)益保障機(jī)制不完善等問題。為給失信（部門）聯(lián)合懲戒制度的統(tǒng)一立法提供更具有針對(duì)性的立法建議，應(yīng)當(dāng)找出這一制度當(dāng)前在立法過程中出現(xiàn)的各種各樣的問題，以實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)性。健全的法治體系是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托立足全局分析我國(guó)目前關(guān)于失信（部門）聯(lián)合懲戒制度的立法分布，現(xiàn)有的專門性法律文本主要集中于某一個(gè)區(qū)域或某一個(gè)部門或領(lǐng)域，而在國(guó)家整體層面卻長(zhǎng)期不見專門針對(duì)失信（部門）聯(lián)合懲戒制度統(tǒng)一立法的蹤影。筆者以“聯(lián)合懲戒”為關(guān)鍵詞在北大法寶網(wǎng)站進(jìn)行搜索，檢索出來(lái)的中央法律規(guī)范效力層級(jí)主要集中于部門規(guī)范性文件層次，共計(jì)40余部。這其中占絕大比例的是關(guān)于某一行業(yè)的相關(guān)從業(yè)主體，很少一部分特指自然人，即使涉及到大多也是對(duì)有關(guān)行業(yè)市場(chǎng)主體在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的信用監(jiān)督與管理。當(dāng)下形成的法律文本格局是以規(guī)范性文件為主，沒有針對(duì)失信懲聯(lián)合戒的專門統(tǒng)一立法。在地方性法規(guī)層面，截至目前，僅有八個(gè)省級(jí)行政區(qū)頒布了獨(dú)立成章規(guī)定失信（部門）聯(lián)合懲戒制度的社會(huì)信用管理法規(guī)，大部分地區(qū)并沒有為實(shí)施失信（部門）聯(lián)合懲戒制度供給充足且必須的地方性法律依據(jù)。我國(guó)社會(huì)信用立法的總體模式是“中央政府規(guī)范性文件指導(dǎo)，地方立法先行先試”。失信（部門）聯(lián)合懲戒制度立法呈現(xiàn)位階低的現(xiàn)狀。而地方立法先行先試有其固有弊端：一方面，當(dāng)下主要是通過法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件對(duì)失信（部門）聯(lián)合懲戒進(jìn)行具體規(guī)定，專門的基本法律缺位，立法位階過低，這無(wú)形中擴(kuò)大了行政自由裁量權(quán)。另一方面，地方先行立法會(huì)造成各地立法缺乏統(tǒng)一遵循，各自為政。一則地方立法條塊分割，未能統(tǒng)一界定什么是“失信行為”以及對(duì)于失信行為應(yīng)當(dāng)采取何種措施。二則失信（部門）聯(lián)合懲戒要求做到部門、地區(qū)聯(lián)動(dòng)，但是現(xiàn)實(shí)情況是由于缺少國(guó)家立法，中央各部門的聯(lián)合懲戒備忘錄層見疊出，地區(qū)各自制定地方法規(guī)、規(guī)章，這些法律法規(guī)對(duì)失信（部門）聯(lián)合懲戒的界定范圍、措施種類莫衷一是，有損失信（部門）聯(lián)合懲戒制度的權(quán)威地位和公正價(jià)值。概而言之，雖然各個(gè)層級(jí)的失信（部門）聯(lián)合懲戒制度立法活動(dòng)開展得熱火朝天，各樣法律法規(guī)遍地開花，但是這些都難以解決權(quán)威、基礎(chǔ)法律缺位，專門性立法空缺的問題。為了解決這個(gè)問題，就需要進(jìn)行失信（部門）聯(lián)合懲戒統(tǒng)一立法，為這一制度提供有力的（狹義）法律依據(jù)。雖然在《公務(wù)員法》、《人民陪審員法》當(dāng)下，各法律法規(guī)制定主體出于自身情況的考量，認(rèn)定失信行為的標(biāo)準(zhǔn)不一?，F(xiàn)實(shí)中時(shí)常發(fā)生這樣的情況：發(fā)生相同的行為，在某地被認(rèn)定為失信人，而在另外的地方卻未被認(rèn)定為失信人。在地方立法方面，現(xiàn)有的18部省級(jí)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，對(duì)一般失信和嚴(yán)重失信都進(jìn)行界定的省份僅有內(nèi)蒙古自治區(qū)一個(gè)，山東、河南、湖北、青海、天津、青海六個(gè)省級(jí)行政區(qū)僅具體界定了嚴(yán)重失信行為的范圍。但這七個(gè)省級(jí)行政區(qū)都是以非窮盡式的方式列舉了失信行為的外觀形態(tài)，并且他們之間的標(biāo)準(zhǔn)也大不相同。在地方立法實(shí)踐中，失信行為一般只作兩類區(qū)分，即一般失信行為和嚴(yán)重失信行為。在一般性失信行為的規(guī)定方面，《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共信用管理?xiàng)l例》第十四條列舉了五類一般失信行為，這是目前唯一一部對(duì)一般失信行為進(jìn)行列舉式規(guī)定的地方性法規(guī)。在嚴(yán)重失信行為的規(guī)定方面，除了《河南省社會(huì)信用條例》第三十三條列舉了十大類嚴(yán)重失信行為，天津、青海、山東、廣東、湖北均規(guī)定了五種行為屬于嚴(yán)重失信行為，且均被河南省列舉的十種嚴(yán)重失信行為所涵蓋。值得注意的是，這幾部地方性法規(guī)對(duì)于失信主體不履行生效法律文書的表述有很大差別：對(duì)于失信主體拒不履行生效法律文書的行為，天津、青海、河南、山東表達(dá)為“拒不履行”，而內(nèi)蒙古、廣東、湖北則將其表達(dá)為“有能力履行但拒不履行”。類似于這種對(duì)于同一種行為確有兩種不同表述的情況，在實(shí)際執(zhí)行過程中會(huì)產(chǎn)生迥異的效果。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，省際之間人員流動(dòng)量大，地方性法規(guī)作為各省級(jí)行政區(qū)范圍內(nèi)法律效力最高的法律文件，應(yīng)當(dāng)對(duì)相同的行為做出一致規(guī)定。（三）失信（部門）聯(lián)合懲戒制度的基本原則不統(tǒng)一筆者對(duì)八個(gè)獨(dú)立成章規(guī)定失信懲戒內(nèi)容的省級(jí)地方性“社會(huì)信用管理”法規(guī)進(jìn)行了梳理，具體內(nèi)容見表1.1。表1.1省級(jí)地方性法規(guī)“失信懲戒”章節(jié)內(nèi)容之基本原則從表中我們可以看出，在這八個(gè)獨(dú)立成章規(guī)定失信懲戒的省級(jí)地方性“社會(huì)信用管理”法規(guī)中，各法規(guī)基本原則的規(guī)定形式不統(tǒng)一。僅有廣東和山東兩個(gè)省份的地方性法規(guī)，對(duì)失信（部門）聯(lián)合懲戒的實(shí)施所要遵循的基本原則進(jìn)行了明文規(guī)定，廣東省規(guī)定了“合法、關(guān)聯(lián)、比例原則”，山東省規(guī)定了“合理、關(guān)聯(lián)原則”。而其他省份，大多是通過具體條文內(nèi)容將基本原則的精神體現(xiàn)出來(lái)，并沒有進(jìn)行明確規(guī)定。由于設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施主體缺乏明確基本原則的指引，很容易滋生權(quán)力濫用和懲戒泛化現(xiàn)象。各省級(jí)地方性法規(guī)關(guān)于失信懲戒基本原則的規(guī)定內(nèi)容也不統(tǒng)一。在這八個(gè)地方性法規(guī)中，合法性原則與合理性原則都有所表現(xiàn)。但權(quán)益保障原則僅有六個(gè)省份懲戒行為涉及失信主體社會(huì)生活的方方面面，是一種公權(quán)對(duì)私權(quán)的限制和制約，僅依靠合法性、合理性和權(quán)益保障原則是不足以實(shí)現(xiàn)規(guī)制公權(quán)、優(yōu)化社會(huì)信用的效果的，對(duì)失信（部門）聯(lián)合懲戒所遵循的原則必須進(jìn)行明確、具體、全面的規(guī)定。因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)失信（部門）聯(lián)合懲戒措施的性質(zhì)，在統(tǒng)一立法中采用明文規(guī)定的形式全面規(guī)定基本原則條款，使失信（部門）聯(lián)合懲戒能夠在法治框架內(nèi)運(yùn)行。在研究失信（部門）聯(lián)合懲戒措施的法律性質(zhì)之前，需要研究該措施的運(yùn)作流程。實(shí)施失信（部門）聯(lián)合懲戒措施的第一步應(yīng)當(dāng)對(duì)失信行為進(jìn)行界定，確定其確屬失信行為后才能對(duì)其施以懲戒。大多數(shù)情況下是不經(jīng)過其他環(huán)節(jié)，根據(jù)已有規(guī)定直接確定是否是失信行為，并依此為依據(jù)對(duì)失信人進(jìn)行聯(lián)合懲戒。少數(shù)情況下會(huì)根據(jù)以往累計(jì)的失信記錄加以全方面評(píng)估，最終確定失信人與否，在這種情況下，一般失信行為也會(huì)有可能轉(zhuǎn)化為嚴(yán)重失信行為，并被采取聯(lián)合懲戒措施。由此可以看出，實(shí)踐中失信（部門）聯(lián)合懲戒措施的實(shí)施流程可以說(shuō)是盤根錯(cuò)節(jié)。也正是因?yàn)檫@一措施運(yùn)行方式所具有的復(fù)雜性，使得對(duì)失信（部門）聯(lián)合懲戒措施的法律性質(zhì)認(rèn)定相當(dāng)棘手。而不能準(zhǔn)確定性措施性質(zhì)就會(huì)出現(xiàn)下位法違背《立法法》相關(guān)規(guī)定，肆意對(duì)失信（部門）聯(lián)合懲戒措施的適用范圍進(jìn)行擴(kuò)大化設(shè)定。與此同時(shí)，不能準(zhǔn)確認(rèn)定性質(zhì)也會(huì)使得實(shí)際實(shí)施過程中出現(xiàn)權(quán)力越位、主體不適格等情況，失信（部門）聯(lián)合懲戒措施適用泛化現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，不僅會(huì)侵害到失信人的合法權(quán)益，還有可能會(huì)造成利害關(guān)系人正當(dāng)權(quán)益的損害。（五）失信（部門）聯(lián)合懲戒措施種類劃分不明確總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)失信（部門）聯(lián)合懲戒所涉及到一系列的制度安排，散見于各種法律法規(guī)或政策文件中，尚未形成一個(gè)內(nèi)在邏輯嚴(yán)密的失信（部門）聯(lián)合懲戒制度。據(jù)一些學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有懲戒措施多達(dá)1000多項(xiàng)，其中有一些措施可能超出了現(xiàn)行法律框架。為解決這一問題，根據(jù)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以通過統(tǒng)一立法進(jìn)行規(guī)定劃分，確定懲戒措施的種類和數(shù)量，排除不合理的懲戒手段，使（部門）聯(lián)合懲戒措施具有明確性、公開性和可預(yù)測(cè)性。由于失信（部門）聯(lián)合懲戒措施直接涉及相對(duì)人的權(quán)益，因此應(yīng)當(dāng)由高位階的法律法規(guī)來(lái)設(shè)定。目前失信（部門）聯(lián)合懲戒的相關(guān)規(guī)范效力層級(jí)普遍較低，主要是以部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章作為主要立法形式，這種地方先于中央立法的模式對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法威嚴(yán)造成了削弱后果，也與《立法法》中分配設(shè)定權(quán)的方式相抵觸。失信（部門）聯(lián)合懲戒措施制度的具體制定不應(yīng)僅僅被當(dāng)作是地方事務(wù)，中央更應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任制定統(tǒng)一法，確定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，走出目前交由地方制定而出現(xiàn)的不公平困境，為跨地區(qū)實(shí)施（部門）聯(lián)合懲戒提供最有力的法律依據(jù)。在措施設(shè)定方面，我國(guó)《行政處罰法》第十條目前，失信（部門）聯(lián)合懲戒措施已被不同領(lǐng)域的諸多主體廣泛使用。但尚未有法律對(duì)失信（部門）聯(lián)合懲戒的設(shè)定和適用條件問題進(jìn)行具體限定，使得失信（部門）聯(lián)合懲戒猶如脫韁之馬，呈現(xiàn)出不受控制的井噴狀態(tài)。各種各樣的失信（部門）聯(lián)合懲戒措施接連出現(xiàn)，覆蓋社會(huì)保障、交通工具乘坐、金融等領(lǐng)域。似乎每個(gè)擁有執(zhí)法權(quán)的行政主體都有權(quán)制定失信黑名單，單獨(dú)或聯(lián)合實(shí)施懲戒。而且，被懲戒的行為除違法行為外，還包括失德行為。這使得懲戒范圍存在泛化隱患。因此亟需一部統(tǒng)一法來(lái)對(duì)失信（部門）聯(lián)合懲戒措施的設(shè)定主體和實(shí)施范圍進(jìn)行規(guī)范，以此指導(dǎo)具體工作的進(jìn)行。失信（部門）聯(lián)合懲戒措施的實(shí)施涉及公民多項(xiàng)基本權(quán)利：（1）人格尊嚴(yán)。這是憲法賦予公民的基本權(quán)利。在負(fù)面信息披露、黑名單公示的過程中，失信主體被污名化，人格尊嚴(yán)會(huì)可能會(huì)受到不當(dāng)減損，形成近似羅馬法上“人格減等”的法律效果。不管是強(qiáng)制對(duì)其實(shí)施抑或限制權(quán)利行使，都有影響到當(dāng)事人尊嚴(yán)的可能性。而根據(jù)信用狀態(tài)貼上不同程度的失信標(biāo)簽，在某種意義上也是對(duì)其進(jìn)行的不公平分級(jí)。（2）隱私權(quán)。失信（部門）聯(lián)合懲戒將失信人的基本信息及信用信息公之于眾，讓社會(huì)成員進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而迫使其積極消除不利影響。這一過程將公民的隱私暴露在公