法學(xué)專(zhuān)科畢業(yè)論文-檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟若干問(wèn)題探析

摘要行政公益訴訟制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，涉及公共利益的界定和公益訴訟原告的確定。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有原告提起行政公益訴訟的理論和法律依據(jù)，也是現(xiàn)階段我國(guó)行政公益訴訟的最佳選擇。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)有具體的設(shè)置程序和相應(yīng)的配套制度。本文從行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)入手，分析了行政公益訴訟制度的必要性。然后分析了我國(guó)公益訴訟制度存在的問(wèn)題，最后提出了完善建議，以期為相關(guān)制度的完善提供參考。關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；行政公益訴訟；權(quán)力監(jiān)督

前言公共利益從宏觀層面上來(lái)講，它關(guān)系著我們每個(gè)人，我們可以把它理解為一種公共權(quán)利，因此，也可以理解公共權(quán)利是公民權(quán)利的延伸。而對(duì)于公共利益的內(nèi)涵和外延至今學(xué)界還沒(méi)有統(tǒng)一的說(shuō)法。現(xiàn)實(shí)中也往往存在著打著公益的幌子而謀取私益，這種情況下，界定公共利益就顯得尤為重要。既然理解為公共權(quán)利，就有行使公共權(quán)利的“人”，在憲政理論下，這個(gè)“人”就是公益的代表。實(shí)踐中一般是由政府代表公益，但問(wèn)題是，地方政府又存在著其部門(mén)利益和地方利益，并且在一些分侵害公共利益的行為中往往摻雜著政府的違法或不當(dāng)行政行為。本文借鑒民事公益訴訟的概念，認(rèn)為行政公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織根據(jù)法律授權(quán)，就違反法律法規(guī)和公共利益的行政行為向法院提起訴訟的活動(dòng)，法院應(yīng)當(dāng)依法追究法律責(zé)任。行政公益訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)限于因行政違法作為或者不作為侵犯公共利益而引發(fā)的行政糾紛。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理論基礎(chǔ)從理論基礎(chǔ)來(lái)看，首先，根據(jù)一般訴權(quán)理論，訴權(quán)分為實(shí)體訴權(quán)和程序訴權(quán)。實(shí)體訴權(quán)要求權(quán)利人在被起訴的案件中享有利益，而程序訴權(quán)的權(quán)利人只享有在程序中起訴的權(quán)利，不要求與被起訴的案件有利害關(guān)系，無(wú)論是刑事公訴案件還是公益訴訟案件，它們都是以程序訴權(quán)理論為基礎(chǔ)的。檢察機(jī)關(guān)提起公訴，代表國(guó)家行使訴權(quán)，為提起公益訴訟提供了理論依據(jù)。其次，公益訴訟案件大多涉及行政機(jī)關(guān)，個(gè)人起訴往往處于弱勢(shì)地位。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以在訴訟中與行政機(jī)關(guān)平等對(duì)抗，有利于充分保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。就現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)而言，中國(guó)正處于社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期。在實(shí)踐中，一些單位或個(gè)人為了追求經(jīng)濟(jì)利益，損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。特別是一些行政機(jī)關(guān)不積極履行職責(zé)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。由于缺乏監(jiān)督，損害公益的行為沒(méi)有得到有效的監(jiān)督，國(guó)家和社會(huì)公共利益長(zhǎng)期受到侵害，無(wú)法得到有效的司法救濟(jì)。因此，在現(xiàn)階段，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過(guò)法律手段代表國(guó)家提起公益訴訟，維護(hù)公共利益，具有現(xiàn)實(shí)必要性。與公民、社會(huì)團(tuán)體和其他國(guó)家機(jī)關(guān)相比，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟更具現(xiàn)實(shí)性和可行性。無(wú)論是從專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、法律依據(jù)還是辦案經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)都有良好的司法資源、責(zé)任和能力來(lái)處理公益訴訟案件。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要性分析是實(shí)現(xiàn)公共利益的必然要求沒(méi)有補(bǔ)救就沒(méi)有權(quán)利，任何權(quán)利如果只停留在法律規(guī)定中，而沒(méi)有法律規(guī)定，最終可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在法治國(guó)家，司法保護(hù)應(yīng)該是獲得救濟(jì)的最終手段。如上所述，公共利益是一種公共權(quán)利。作為一項(xiàng)未指明多數(shù)的權(quán)利，要實(shí)現(xiàn)它，除了在實(shí)體法中實(shí)現(xiàn)外，還必須具有可訴性。只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)法律監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)，必須代表國(guó)家參與行政公益訴訟，以有效維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。是憲政體制的必然選擇中國(guó)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是中國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有憲法賦予的地位和職能。賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力也得到了大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可。農(nóng)工黨中央在全國(guó)政協(xié)十屆五次會(huì)議上提出的建議很有代表性。它認(rèn)為主要有三點(diǎn)：第一，檢察機(jī)關(guān)是直接對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)，代表國(guó)家提起訴訟有法律依據(jù)；二是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律地位超脫，不易受到干擾；三是檢察機(jī)關(guān)有一支長(zhǎng)期從事法律工作的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。檢察機(jī)關(guān)為什么可以在刑事訴訟中作為“原告”出庭，也代表了公共利益。在行政公益訴訟中作為原告，與在刑事訴訟中作為“原告”是一樣的。因此，將檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告，不僅節(jié)約了司法資源，符合經(jīng)濟(jì)原則，也符合檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位。這是一種雙贏的制度安排，是中國(guó)憲政制度的具體體現(xiàn)。是行政訴訟理論的必然發(fā)展與民事訴訟一樣，訴訟利益也存在于行政訴訟中。在行政公益訴訟中，訴訟利益可以擴(kuò)大，應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是每個(gè)社會(huì)成員的共同利益。從抽象意義上講，公民享有公益訴訟的利益。訴訟利益是使糾紛進(jìn)入法庭審理，開(kāi)啟整個(gè)訴訟程序的實(shí)質(zhì)要素。在實(shí)體法缺位、權(quán)利受到損害的情況下，訴訟利益是判斷糾紛能否進(jìn)入訴訟并由法院審理的判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)事人在爭(zhēng)議中有實(shí)際利害關(guān)系的，有權(quán)對(duì)損害自己權(quán)益的行為提起訴訟，即訴訟成立。在行政公益訴訟中，運(yùn)用訴訟利益理論，擴(kuò)大當(dāng)事人資格范圍，是訴訟法發(fā)展的必然。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐中面臨的問(wèn)題檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律地位問(wèn)題目前，理論界主要有兩種觀點(diǎn)：一種是法律監(jiān)督。認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟是基于其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，與公訴權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)等同，屬于法律監(jiān)督手段。在公益訴訟過(guò)程中，它不僅具有檢察官的身份，而且享有監(jiān)督法院審判活動(dòng)的權(quán)利。第二，公益代表。認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是為了保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，這是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的最終目的。因此，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位應(yīng)當(dāng)是公益代表人。根據(jù)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（下稱(chēng)《審理辦法》）第四條的規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)作為公益訴訟人提起民事公益訴訟，訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事訴訟法關(guān)于原訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定；第十四條規(guī)定，人民檢察院作為公益訴訟人提起行政公益訴訟，訴訟權(quán)利義務(wù)參照《行政訴訟法》關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)公共利益，依法行使訴權(quán)。既不享有勝訴的利益，也不承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。它有其特殊性，不應(yīng)參照《民事訴訟法》或《行政訴訟法》關(guān)于原告權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。要求行政機(jī)關(guān)整改難以提出具體標(biāo)準(zhǔn)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定，在提起行政公益訴訟前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)首先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到檢察建議書(shū)之日起一個(gè)月內(nèi)依法處理，并及時(shí)書(shū)面答復(fù)人民檢察院。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，一般會(huì)在一個(gè)月內(nèi)書(shū)面答復(fù)檢察機(jī)關(guān)檢察建議的內(nèi)容，符合形式采納檢察建議的標(biāo)準(zhǔn)。但是，也存在兩個(gè)問(wèn)題：一是如何界定行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)，提出的內(nèi)容是否已經(jīng)整改，整改程度只能通過(guò)檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)回訪才能知道。第二，行政機(jī)關(guān)是否按照檢察建議進(jìn)行了整改，并不僅僅是書(shū)面答復(fù)，而是采取了一定的措施并取得了一定的效果。但是，“依法辦理”只是一個(gè)籠統(tǒng)的表述，并不涉及所采取的措施是否合法有效、收到的效果是否顯著等。在實(shí)際辦案中，試點(diǎn)地區(qū)的檢察院對(duì)此也有不同的認(rèn)識(shí)。有人認(rèn)為，只要整改落實(shí)，就達(dá)到了不起訴的標(biāo)準(zhǔn)，也有人認(rèn)為只有徹底整改，才能不起訴。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的完善建議關(guān)于公益訴訟受案范圍除《民事訴訟法》第55條規(guī)定，污染環(huán)境和損害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩個(gè)領(lǐng)域可以提起民事公益訴訟，同時(shí)通過(guò)“等損害社會(huì)公共利益的行為”作為除上述兩個(gè)領(lǐng)域之外的兜底性規(guī)定。因此，未來(lái)民事公益訴訟的范圍，除了污染環(huán)境、侵犯食品藥品安全領(lǐng)域眾多消費(fèi)者的合法權(quán)益外，還應(yīng)包括損害國(guó)家利益和第三方利益的行為。在行政公益訴訟方面，《試點(diǎn)方案》規(guī)定，可以提起行政公益訴訟的領(lǐng)域包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域。今后，除上述三個(gè)領(lǐng)域可以作為重點(diǎn)領(lǐng)域外，只要行政機(jī)關(guān)的不作為或無(wú)序行為已經(jīng)對(duì)國(guó)家或社會(huì)公共利益造成損害，就可以納入行政公益訴訟的范圍。有必要保留訴前程序設(shè)立公益訴訟制度的目的，是使檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)λ痉ㄞk案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為及時(shí)提出檢察建議，并督促其改正。因此，從公益訴訟的目的出發(fā)，有必要設(shè)立前置程序。通過(guò)訴前檢察建議，可以督促行政機(jī)關(guān)依法及時(shí)履行法定職責(zé)。只有在行政機(jī)關(guān)仍不作為或拒不改正違法行為的前提下，檢察機(jī)關(guān)才能提起公益訴訟，這不僅給行政機(jī)關(guān)自我改正的機(jī)會(huì)，而且可以制止侵犯國(guó)家或社會(huì)公共利益的行為。審判應(yīng)當(dāng)采用集中管轄《審理辦法》規(guī)定，民事公益訴訟案件由侵權(quán)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級(jí)人民法院管轄，行政公益訴訟案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民法院管轄。以上兩條基本確定了現(xiàn)階段公益訴訟的管轄法院。然而，公益訴訟不同于一般民事和行政訴訟，公益訴訟的管轄權(quán)應(yīng)有其特殊性。在執(zhí)行訴前程序后，能夠提起訴訟的案件一般具有案件復(fù)雜、利益范圍廣、社會(huì)影響大的特點(diǎn)，而被告是行政公益訴訟中的地方行政機(jī)關(guān)。因此，探索跨區(qū)域的公益訴訟案件集中管轄，不僅可以提高檢察法院和司法法院在公益訴訟案件中的專(zhuān)業(yè)化水平，還可以減輕外部壓力。舉證責(zé)任應(yīng)有其特殊性舉證責(zé)任，是指當(dāng)事人主張對(duì)自己有利的事實(shí)應(yīng)當(dāng)提出證據(jù)證明的責(zé)任，以避免因被證明事實(shí)的真實(shí)性不明確而承擔(dān)不利的訴訟后果。公益訴訟舉證責(zé)任分配是否合理，直接影響到公益訴訟能否順利進(jìn)行，能否達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。鑒于公益訴訟案件的特殊性，證明責(zé)任的分配應(yīng)體現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)公益訴訟的特殊性。民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就損害的事實(shí)和后果提供證據(jù)，損害的事實(shí)和后果之間沒(méi)有因果關(guān)系或者免除責(zé)任的，由被告人承擔(dān)舉證責(zé)任。行政公益訴訟可以參照《行政訴訟法》適用“被告證明原則”，即：檢察機(jī)關(guān)不履行職責(zé)或者非法行使職權(quán)造成公共利益損害的，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。被訴行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)，具體行政行為與公共利益損害不存在因果關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。結(jié)束語(yǔ)檢察機(jī)關(guān)具有國(guó)家公權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的雙重屬性。提起公益訴訟，行使公訴權(quán)。其職能地位是程序意義上的檢察官和原告。檢察機(jī)關(guān)雖然不是公益訴訟的優(yōu)先原告，但卻是不可或缺的合格原告，是國(guó)家維護(hù)公共利益和國(guó)家利益的最后一道防線。我國(guó)《行政訴訟法》尚未對(duì)行政公益訴訟進(jìn)行立法和規(guī)范。雖然《民事訴訟法》第五十五條的修改結(jié)束了民事公益訴訟長(zhǎng)期沒(méi)有法律依據(jù)的尷尬局面，但這一規(guī)定只是一項(xiàng)制度性規(guī)定，而不是原則性規(guī)定，與普通民事訴訟相比，民事公益訴訟有其特殊性。如果規(guī)則不進(jìn)一步完善，公益訴訟的司法運(yùn)行仍將困難重重。為了保證公益訴訟的順利進(jìn)行，我們應(yīng)該根據(jù)公益訴訟的特點(diǎn)，科學(xué)設(shè)計(jì)公益訴訟的具體實(shí)施規(guī)則。參考文獻(xiàn)[1]喻敏.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序研究[D].安徽大學(xué)，2020.[2]張瑞雪.檢察機(jī)關(guān)提