行政管理?？飘厴I(yè)論文-淺談我國公共政策執(zhí)行中存在的問題與對策

摘要由于復雜的政治和社會環(huán)境，公共政策執(zhí)行的效果往往偏離政策目標。公共政策執(zhí)行的偏差將嚴重影響公共政策目標的實現(xiàn)，對社會利益產(chǎn)生負面影響。本文闡述了公共政策執(zhí)行中的偏差，分析了偏差產(chǎn)生的原因，并提出了相應的解決方案，以確保公共政策執(zhí)行的有效性。關鍵詞：公共政策；偏差；執(zhí)行機制；問題；對策

相關概念所謂公共政策，是指公共當局通過政治過程選擇和制定的解決公共問題、實現(xiàn)公共目標和實現(xiàn)公共利益的方案。其作用是規(guī)范和指導相關機構(gòu)、團體或個人的行動。表達形式包括法律法規(guī)、行政法規(guī)或命令、國家領導人的口頭或書面指示、政府規(guī)劃等。公共政策執(zhí)行在整個行政活動中起著非常重要的作用。公共政策作為政府調(diào)節(jié)社會成員之間利益關系、實現(xiàn)公共利益合理分配和具體行政目標的重要手段之一，在社會快速發(fā)展的今天發(fā)揮著越來越重要的作用。然而，由于各種主客觀因素的影響，公共政策在實施過程中往往容易出現(xiàn)偏差，嚴重影響政策目標的有效實現(xiàn)。公共政策作為政府調(diào)節(jié)社會成員之間利益關系、實現(xiàn)公共利益合理分配和具體行政目標的重要手段之一，在社會快速發(fā)展的今天發(fā)揮著越來越重要的作用。特別是中國加入WTO后，無論是政府還是社會都將進一步融入世界經(jīng)濟，并處于日益激烈的市場競爭環(huán)境中。這也給中國公共政策的制定和實施帶來了新的挑戰(zhàn)。公共政策是我國政府的一個重要環(huán)節(jié)，目前公共政策的實施還存在許多問題。具體表現(xiàn)為政策執(zhí)行失控，即政策執(zhí)行者在執(zhí)行公共政策的過程中受到各種因素的制約，其效果偏離了政策的最終目標，產(chǎn)生了不利后果。改革開放以來，我國政策執(zhí)行過程中的失控現(xiàn)象時有發(fā)生。如何改善現(xiàn)有缺陷，確保公共政策的有效實施，正是我們現(xiàn)在需要解決的問題。我國公共政策執(zhí)行中存在的問題公共政策內(nèi)容的偏離在公共政策執(zhí)行過程中，行政部門不可避免地會考慮自身利益，偏離執(zhí)行政策的內(nèi)容。任意改變部分政策內(nèi)容、選擇性地實施政策內(nèi)容或擴大不必要的政策內(nèi)容，所有這些行為都會對公共政策偏離預期效果產(chǎn)生不同的負面影響。當要執(zhí)行的政策與負責執(zhí)行的機關和部門之間存在利益沖突時，執(zhí)行機關將制定表面上與上級公共政策相一致但實際上相互矛盾的執(zhí)行措施，從而阻礙公共政策的全面執(zhí)行。實施對自己有利的內(nèi)容,而任意改變對自己不利的內(nèi)容,嚴重影響了黨和周圍家庭的形象,極大地損害了中國社會主義政策的權(quán)威性和嚴肅性,損害了國家和人民的利益。當?shù)胤秸畣挝槐葒腋P注自身利益時，行政機關將篩選上級政策指示或命令，并選擇對其有利的條款。如果按利益執(zhí)行，就不會按利益執(zhí)行。如果在執(zhí)行過程中看到黃燈，您將離開，如果看到紅燈，您將繞道而行。無視國家利益，利用小團體利益，斷章取義，極大地阻礙了上級部門目標的實現(xiàn)。當然，在公共政策的實施過程中，也有一些地方政策是由執(zhí)行部門為了地方利益而采取的，或者一些內(nèi)容沒有包含在原來的目標中，導致政策不能準確實施和政策扭曲。特別是一些地方打著貫徹上級政策、因地制宜的旗號，制定了一套各自為政、自私自利的規(guī)章制度，嚴重阻礙了政策實施的力度和效果。公共政策執(zhí)行不到位在政策實施過程中,一些單位只做了表面文章,沒有具體措施。他們公開遵守國家的公共政策，但秘密違反這些政策。他們拒絕執(zhí)行或象征性地執(zhí)行政策，這直接使政策擱淺，使政策成為一紙空文。或者敷衍了事,松前縮后,敷衍了當,拖延上級政策的執(zhí)行,使一些政策的執(zhí)行難以達到預期效果,有時甚至產(chǎn)生負面影響,給國家和人民的利益造成重大損失。公共政策執(zhí)行機構(gòu)間的矛盾在實際工作中，由于部門之間的職責分工不明確，有時一些政策在執(zhí)行過程中會為部門的權(quán)益而相互爭斗，部門之間的紅頭文件或執(zhí)行文件會相互爭斗，導致執(zhí)行過程中出現(xiàn)政策沖突的現(xiàn)象，“母親說母親是對的，公眾說公眾是對的”。當一項公共政策由多個部門聯(lián)合實施時，有時會出現(xiàn)兩種結(jié)果，這使得政策目標難以遵循，也不知道哪個部門的實施意見或決定。我國公共政策執(zhí)行中存在問題的原因我國公共政策的實施仍然沒有法律可遵循和準確實施。我國沒有有效的實施機制來確保公共政策的有效實施。具體原因如下：公共政策本身的因素公共政策執(zhí)行本身是一個極其復雜的過程，公共政策執(zhí)行的效果往往受到諸多因素的影響和制約。其中，公共政策的科學制定直接影響到政策的實施效果。公共政策本身的質(zhì)量是實現(xiàn)政策目標的先決條件。1.公共政策缺乏合理性。在現(xiàn)實政治生活中，一些政策無法有效實施的一個非常常見的原因是這些政策本身缺乏合理性。有些政策和方案是不正確和不合理的。這些政策和方案不能反映客觀情況，不符合社會發(fā)展的要求和人民的根本利益。它們不是基于調(diào)查研究、理性分析和科學判斷，而是主觀想象的結(jié)果。從根本上講，政策本身的缺陷在于政策供給的質(zhì)量。2.公共政策缺乏明確性。政策目標的明確是政策有效實施的重要前提之一，是政策有效執(zhí)行的關鍵，是政策實施的基礎，也是政策實施評估和控制的基礎。作為人們行為的規(guī)范，政策必須清晰明了，不能含糊不清。否則，由于政策執(zhí)行者對政策目標和內(nèi)容的誤解或誤解，政策執(zhí)行將受阻。3.公共政策缺乏穩(wěn)定性。作為社會資源和利益的權(quán)威分配方案，如果政策隨意改變，首先參與分配的政策目標群體和之后參與分配的策略目標群體將處于不同的規(guī)則和標準下，形成相同條件、不同規(guī)則、不同結(jié)果的不合理局面，然后導致廣泛的結(jié)構(gòu)性短期行為，在此基礎上，它演化出投機執(zhí)行的可能性，導致政策扭曲和扭曲?！耙诲N子買賣”和“帶著足夠的錢離開”的短期行為將取代對未來的綜合考慮。在他們看來，沒有人知道未來會是什么樣子。因此，在政策實施過程中，由于投機，政策目標無法完全實現(xiàn)是不可避免的。政策的不穩(wěn)定性將導致政策體系的結(jié)構(gòu)性混亂，這將導致政策之間的摩擦和沖突，以及政策之間的不一致和差距。如果政策頻繁變化，必然會導致政策之間的脫節(jié)，導致政策調(diào)整的“盲區(qū)”和政策邊界模糊的灰色地帶，這將為政策執(zhí)行過程中的投機和漏洞提供便利條件。缺乏政策穩(wěn)定性也將導致信任關系破裂。政策的頻繁變化和變化常常使政策實施者感到不知所措。如果這樣下去，他們將逐漸失去對政府及其政策的信任，從而忽視政策，導致政策和禁令的失敗，以及政策權(quán)威的嚴重喪失。4.公共政策缺乏公平性。公平通常是在分配方面。政策目標群體是否接受權(quán)威的政策社會價值分配方案，取決于政策本身是否公平。一般來說，一項政策如果能讓目標群體感到公平合理，就很容易被接受；相反，如果一項政策被目標群體認為是不公平的，或被視為對其自身利益的相對剝奪，則自然難以接受該政策。雖然不公平的政策有時可以借助某些公共權(quán)力來實施，但人們往往以各種方式拒絕這些政策，使其變形和扭曲，在某種程度上，“政策在上，對策在下”的做法就是這種情況的典型表現(xiàn)。利益因素利益是政策規(guī)避的內(nèi)在動因，在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體必須期望成本和收益。公共政策的本質(zhì)是利益和資源的調(diào)整和劃分，政策的最終執(zhí)行者是有自己利益追求和行為傾向的人。他們不能在政策實施中實現(xiàn)“價值中立”，但必須期望成本和收益。如果在政策執(zhí)行過程中實際收入與預期收入之間存在差距，或者他自己的收入與他人的收入之間存在差異，就會產(chǎn)生相對剝奪感。這種對利益的心理損害直接導致政策執(zhí)行中的問題。政策執(zhí)行的結(jié)果總是使一些人受益，另一些人受苦。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和多元化利益格局的形成，中國社會存在著由各種利益主體組成的不同社會群體和階層。盡管這些群體相互影響和促進，但它們也相互平衡、競爭和沖突。政府在制定公共政策時，很難兼顧各方面的利益，從而滿足不同階層和群體、不同地區(qū)和個人的利益。因此，如果公共政策威脅到執(zhí)行者的自身利益，執(zhí)行者無論是出于公共利益還是私人利益，都可能抵制和規(guī)避政策，從而難以順利有效地執(zhí)行政策。制度因素1.公共政策執(zhí)行的權(quán)力分配機制不合理。從縱向上看，行政權(quán)力在不同層次之間的分配是不合理的，即存在著中央與地方政府之間、地方各級政府之間以及同一組織內(nèi)各級之間的行政權(quán)力分配問題。例如，一些政策的執(zhí)行權(quán)過于集中，不利于調(diào)動下級組織的積極性，不利于因地制宜。很容易采取一刀切的做法，導致敷衍的政策和政策復制；一些政策執(zhí)行權(quán)力過于分散，執(zhí)行主體往往獨立行動，導致政策替代和政策添加。從橫向上看，不同地區(qū)、不同職能部門的行政權(quán)力分配不協(xié)調(diào)、不明確。政策執(zhí)行權(quán)的橫向合理配置一直是官僚體制中的一個難題。分配被理解為劃分。各機構(gòu)獨立行使自己的政策執(zhí)行權(quán)，彼此缺乏協(xié)調(diào)與合作，導致政策封鎖和政策壟斷；當執(zhí)行某一政策的綜合協(xié)調(diào)組織隸屬于某一特定職能部門時，其他相關職能部門的參與往往較少，從而使綜合社會政策演變?yōu)閱我徊块T的特殊政策，導致政策變形和扭曲；當行政權(quán)力分配不明確時，如果政策執(zhí)行有利可圖，各機構(gòu)將爭奪行政權(quán)力，導致多重政策和政策尋租；如果沒有利潤，就會出現(xiàn)敷衍或中斷執(zhí)行。2.政策執(zhí)行的信息溝通機制不健全。從信息論的角度來看，公共政策的實施是一個信息分化和聚合的過程：一方面，政策實施主體向社會發(fā)布和傳遞有效的信息，另一方面，公共政策實施主體在公共政策實施過程中向社會傳播有效的信息，它需要不斷地從社會獲取大量有利于政策執(zhí)行的信息。不完善的信息溝通機制嚴重阻礙了政策實施過程中的信息交流。一方面，在政策制定和實施中沒有公眾參與機制，政策透明度低。政策接受者往往對政策的內(nèi)容和目標一無所知，或是道聽途說、半知半解，因此很難在短期內(nèi)認同政策，政策執(zhí)行的難度和風險自然增加。另一方面，政策實施缺乏信息反饋機制，政策實施盲目，政策評價缺乏依據(jù)，政策效果難以識別。從控制論的角度來看，政策實施實際上是一個信息控制的過程。然而，如果沒有良好的信息溝通，這一過程就無法得到有效控制。因此，在政策實施過程中，信息渠道不暢，信息溝通失敗，政策規(guī)避不可避免。3.缺乏政策執(zhí)行的監(jiān)督機制。政策評價機制不科學，缺乏正確的評價標準和方法。政策評價往往采用價值判斷而不是事實分析，定性結(jié)論而不是定量結(jié)論。評估結(jié)果難以作為政策執(zhí)行的評估依據(jù)，政策規(guī)避難以及時識別，問責制存在缺陷。這表現(xiàn)在政策執(zhí)行過程中缺乏有效監(jiān)督，執(zhí)行者的政策規(guī)避難以及時發(fā)現(xiàn)和糾正。對政策執(zhí)行效果沒有明確的評估，很難確定和劃分執(zhí)行者的執(zhí)行責任。政策執(zhí)行評價結(jié)果缺乏必要的獎懲措施，政策規(guī)避無法查處，政策創(chuàng)新乏力。人為因素從政策執(zhí)行者的角度來看，政策執(zhí)行者素質(zhì)，包括政策水平、工作態(tài)度、知識結(jié)構(gòu)和組織能力，是制約政策執(zhí)行的重要因素。政策水平主要體現(xiàn)在對政策的理解和把握上。由于政策的實施不是一個簡單的按規(guī)則辦事的過程，而是需要根據(jù)不同的時間、地點、事件和其他權(quán)重和優(yōu)先級進行各種調(diào)整，因此執(zhí)行者理解政策尤為重要。在現(xiàn)實生活中，許多政策變化是由執(zhí)行者未能準確理解政策造成的。政策的執(zhí)行并非一廂情愿，而是在很大程度上取決于目標群體的態(tài)度。所謂的目標群體是政策實施的對象，即由于政策的影響而需要調(diào)整其行為的群體。政策的目標是多種多樣的，但它們只不過是分配或調(diào)整一些人的利益，并引導、規(guī)范或改變一些人的行為。人們對政策的接受和執(zhí)行主要取決于三個因素：第一，接受者的思想文化素質(zhì)；二是政策與人民實際利益的關系；第三，人們的觀念、意識和行為習慣。政策環(huán)境政策環(huán)境是政策運行的外部條件。良好的政策環(huán)境是特定政策實現(xiàn)最終目標和實現(xiàn)最大績效的前提。政策環(huán)境可分為宏觀環(huán)境和微觀環(huán)境。就宏觀環(huán)境而言，主要是政治、經(jīng)濟和文化環(huán)境。長期的“人治”傳統(tǒng)和“主體”意識的政治文化使人們?nèi)狈ψ袷匾?guī)則、按政策行事的習慣。這些環(huán)境因素使政策執(zhí)行發(fā)生了變化。從微觀環(huán)境來看，人力、物力和財力的投入以及信息渠道的暢通也直接影響政策的實施。任何政策的實施都需要投入一定的人力、財力和物力。政策執(zhí)行的追求是以最小的投入獲得最大的收益，但必須保證政策執(zhí)行活動的正常發(fā)展?，F(xiàn)代社會是信息社會。由于缺乏流暢的信息，各種政策無法直接傳遞給接收者。然而，經(jīng)過層層傳達和傳輸后，不可避免地會帶來發(fā)射機的個人主觀色彩，導致政策失真和效果損失。解決我國公共政策執(zhí)行偏差的有效對策找出我國公共政策實施中存在的問題，找出原因，制定相應的對策，完善存在的缺陷，是我國的一項緊迫任務。在分析公共政策執(zhí)行偏差原因的基礎上，提出了相應的對策和建議。繼續(xù)深化行政管理體制改革隨著行政體制的改革，政府部門的職能得到了相應的優(yōu)化，政府機構(gòu)的設置也更加合理?！懊看稳肼毝急仨毥?jīng)過考試”的招聘規(guī)則也大大提高了政府人員的專業(yè)水平和素質(zhì)。但是，政府部門層次過多，職責不清，相互規(guī)避。這些缺陷嚴重影響了政策的有效實施。這就要求領導小組以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、降低行政級別和優(yōu)化政策執(zhí)行程序為目標，防止政策執(zhí)行偏離組織層面。加強法律權(quán)威建設在政策執(zhí)行的實際操作過程中，由于執(zhí)行人員缺乏法律和政策權(quán)威意識，所謂“上有對策，下有對策”等不良違法現(xiàn)象繼續(xù)被禁止。為了確立法律和政策的權(quán)威，一方面，政策執(zhí)行過程中要有法律可循，即要完善和完善相關部門法律法規(guī)，將行政人員的行為納入法律監(jiān)督范圍，確保政策的有效實施；另一方面，要繼續(xù)加強普法使用知識的宣傳，提高執(zhí)法主體和目標群體的法律意識，確保嚴令禁止。完善公共政策執(zhí)行機制建立健全信息溝通機制首先，作為決策過程的起點，決策者應充分考慮全體公民的整體利益，做好信息收集和整理工作，確保信息交流暢通，引入專家咨詢制度，讓決策者集思廣益，制定合理合法的高質(zhì)量政策。第二，在政策執(zhí)行中，運用信息技術(shù)，利用新媒體的推動作用，建立“政治微博”，通過微信公共平臺、網(wǎng)站等渠道與群眾建立信息交流和反饋，通過電子政務準確掌握公民對政策執(zhí)行的滿意度，及時收集意見和反饋，減少政策傳遞的中間環(huán)節(jié)，減少執(zhí)行過程中的障礙。擴大公共政策執(zhí)行中公民參與的途徑擴大公民參與的方式意味著擴大和改進公民參與制定和執(zhí)行公共政策的方式和方法。繼續(xù)落實人大、政協(xié)、人民組織、社會組織等公民參與制度化渠道。認真對待黨和政府的來信來訪和各種不定期座談會。完善公民聽證制度，將公民參與納入政府決策咨詢制度，開辟人大審計制度等公民參與的新途徑和新渠道，通過法律法規(guī)規(guī)范和制度化。強化監(jiān)督控制機制建立和完善公務員考核制度中的問責機制，一方面是為了確保公共政策執(zhí)行者的業(yè)務水平能夠過關，另一方面也可以避免“人走冷茶”的局面。這種從制度層面規(guī)范和約束政策執(zhí)行