行政合同與民事合同之比較及思考模板

行政協(xié)議與民事協(xié)議之比較及思索行政協(xié)議在中國(guó)是伴伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變出現(xiàn)一項(xiàng)新生事物。它與原來以命令強(qiáng)制為特征行政行為相比更溫和、更富有彈性?，F(xiàn)在,中國(guó)已經(jīng)有了基礎(chǔ)行政協(xié)議制度,不過這一制度還很不完善。首先,在理論上沒有一個(gè)占主導(dǎo)地位并為大多數(shù)人所接收和贊同對(duì)“行政協(xié)議”界定。在立法上中國(guó)不僅無統(tǒng)一行政協(xié)議法,而且在相關(guān)法律法規(guī)中并無“行政協(xié)議”表述。所以也沒有確立區(qū)分行政協(xié)議與民事協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)。其次,行政協(xié)議糾紛法律救助很不完善。因?yàn)樾姓f(xié)議實(shí)際上是由民事協(xié)議發(fā)展而來,民法和協(xié)議法基礎(chǔ)原理也確實(shí)在行政協(xié)議中得到了援用。所以往往就照搬照套民事協(xié)議糾紛法律救助手段。所以本文試從協(xié)議理論方面將行政協(xié)議與民事協(xié)議進(jìn)行比較,以求在行政協(xié)議制度發(fā)展與完善方面進(jìn)行有益探索。協(xié)議,又稱契約,是當(dāng)事人之間設(shè)置、變更、終止民事關(guān)系協(xié)議。當(dāng)然,這是指民法債權(quán)協(xié)議而言,實(shí)際上協(xié)議有廣義和狹義之分。廣義協(xié)議不僅包含民法上債權(quán)協(xié)議、物權(quán)協(xié)議和身份協(xié)議,而且包含國(guó)家法上國(guó)家協(xié)議、行政法上行政協(xié)議和勞動(dòng)法上勞動(dòng)合相同①。中國(guó)1999年頒布統(tǒng)一協(xié)議法立法原意對(duì)協(xié)議界定基礎(chǔ)上采取是債權(quán)協(xié)議概念（還包含部分物權(quán)）,大致上與多數(shù)國(guó)家民事立法協(xié)議概念相一致。這么協(xié)議概念,表現(xiàn)了民商合一標(biāo)準(zhǔn),但并不包攬行政性質(zhì)協(xié)議和人身性質(zhì)合相同。“因?yàn)閰f(xié)議法只是規(guī)范反應(yīng)交易關(guān)系民事協(xié)議,而反應(yīng)行政關(guān)系行政協(xié)議、勞動(dòng)關(guān)系合相同,即使在名稱上稱為協(xié)議,因其不是對(duì)交易關(guān)系反應(yīng),所以,不應(yīng)屬于協(xié)議法所稱協(xié)議范圍?！灰苑磻?yīng)交易關(guān)系協(xié)議,因不受協(xié)議法規(guī)范調(diào)整,能夠經(jīng)過制訂單行行政法規(guī)方法給予調(diào)整”②。中國(guó)采取狹義協(xié)議概念,將行政協(xié)議排除在統(tǒng)一協(xié)議法調(diào)整之外,首先是從立法技術(shù)角度考慮,其次是從行政協(xié)議特殊性考慮。因?yàn)樾姓f(xié)議多以行政主體與相對(duì)人地位不對(duì)等為特征,以保障公共利益為優(yōu)先考慮,這與整個(gè)協(xié)議法建立在當(dāng)事人地位平等基礎(chǔ)上,并以平等地保護(hù)協(xié)議當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益為首要和直接立法目不一樣,那么反應(yīng)到具體制度構(gòu)建上也肯定不一樣。所以,不宜將這兩個(gè)理論基礎(chǔ)不一樣協(xié)議制度統(tǒng)一要求于一部協(xié)議法中。但在中國(guó)社會(huì)生活中,存在著大量行政協(xié)議不爭(zhēng)事實(shí)表明我們并沒有忽略行政協(xié)議存在,而是將民事協(xié)議種種優(yōu)點(diǎn)嫁接到行政管理中,那么我們應(yīng)該在廣義協(xié)議范圍內(nèi)將行政協(xié)議與民事協(xié)議進(jìn)行比較。行政協(xié)議又稱（行政契約）是指行政主體為了行使行政職能實(shí)現(xiàn)特定行政管理目標(biāo),而與公民、法人、和其她組織,經(jīng)過協(xié)商,相互意思表示一致所達(dá)成協(xié)議。行政協(xié)議含有以下特征:1.行政協(xié)議當(dāng)事人中一方肯定是行政主體。在行政協(xié)議中,一方是從事行政管理、實(shí)施公務(wù)行政主體,另一方是行政管理相對(duì)人,且行政主體處于主導(dǎo)地位并享受一定行政特權(quán),行政機(jī)關(guān)憑借國(guó)家給予優(yōu)越地位,經(jīng)過協(xié)議方法行使行政管理權(quán)。2.行政協(xié)議內(nèi)容是為了公共利益而實(shí)施公務(wù),含有公益性。行政協(xié)議是為推行公法上權(quán)利和義務(wù)而簽署,假如協(xié)議內(nèi)容只包含私法上權(quán)利與義務(wù),則應(yīng)視為民事協(xié)議。因?yàn)樾姓f(xié)議公益性決定其內(nèi)容必需符正當(dāng)律、法規(guī)要求,雙方都無完全自由處分權(quán)。行政協(xié)議簽署,其目是為了實(shí)施公務(wù),實(shí)現(xiàn)特定國(guó)家行政管理目標(biāo)。3.行政協(xié)議以雙方意思表示一致為前提。行政協(xié)議屬于雙方行政行為,雙方行政行為須以雙方意思表示一致為前提。當(dāng)然,雙方意思表示一致并不等于雙方追求目相同,行政主體簽署行政協(xié)議目是為了實(shí)施公務(wù),行政管理相對(duì)方則是為了營(yíng)利。4.在行政協(xié)議推行、變更或解除中,行政主體享受行政優(yōu)益權(quán)。行政協(xié)議中當(dāng)事人并不含有完全平等法律地位,行政機(jī)關(guān)能夠依據(jù)國(guó)家行政管理需要,單方面依法變更或解除協(xié)議,而作為另一方當(dāng)事人公民、法人或其她組織則不享受此種權(quán)利。5.行政協(xié)議受特殊法律規(guī)范調(diào)整。行政協(xié)議內(nèi)容除少部分受民商法調(diào)整外,總體上是受行政法調(diào)整,行政協(xié)議糾紛能夠經(jīng)過行政法救助路徑處理。在中國(guó)現(xiàn)在還未建立完善行政協(xié)議法律制度,其糾紛處理路徑還未規(guī)范化,筆者認(rèn)為,人民法院行政審判庭應(yīng)享受最終處理權(quán)。從行政協(xié)議特征不難看出,行政協(xié)議與民事協(xié)議相比,二者存在著較大區(qū)分。首先在協(xié)議主體方面,行政協(xié)議當(dāng)事人一方肯定是行政主體,另一方是行政管理相對(duì)人。雙方權(quán)利地位是不平等,是管理與被管理關(guān)系。而民事協(xié)議雙方當(dāng)事人法律地位是平等,一方不得將自己意志強(qiáng)加給另一方。其次在協(xié)議成立標(biāo)準(zhǔn)方面,行政協(xié)議雙方意思表示一致是行政要求前提下自愿和對(duì)等。行政主體在行政協(xié)議締結(jié)過程中處于優(yōu)先要約地位,行政管理相對(duì)人假如自愿同行政主體締結(jié)協(xié)議就意味著要服從它管理和監(jiān)督,推行一些先協(xié)議義務(wù)。簽署協(xié)議后,即使在具體協(xié)議中未要求行政特權(quán)條款,也應(yīng)視為其已經(jīng)就上述內(nèi)容與行政機(jī)關(guān)協(xié)商一致。而民事協(xié)議,充足保護(hù)契約自由,必需以當(dāng)事人雙方意思表示一致為前提,任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)。最終在協(xié)議推行、變更或解除方面。因?yàn)樾姓f(xié)議雙方當(dāng)事人不含有完全平等法律地位,行政機(jī)關(guān)享受行政優(yōu)益權(quán),行政機(jī)關(guān)能夠依據(jù)國(guó)家行政管理需要,單方依法變更或解除協(xié)議,行政管理相對(duì)人則不享受此種權(quán)利。而民事協(xié)議,一旦依法成立,對(duì)當(dāng)事人雙方都含有法律約束力,當(dāng)事人應(yīng)該根據(jù)約定推行自己義務(wù),不得私自變更或者解除協(xié)議。由上述可見民法中平等主體、意思表示一致、契約自由等標(biāo)準(zhǔn)并不能完全適適用于行政協(xié)議,但它們表現(xiàn)出來基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)仍是行政協(xié)議精髓之所在,是行政協(xié)議區(qū)分于行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制方法等其她行政行為關(guān)鍵標(biāo)志。鑒于行政協(xié)議特殊性質(zhì),行政協(xié)議糾紛救助路徑也應(yīng)有別于民事協(xié)議和其她行政行為。我們認(rèn)為首先是自力救助。因?yàn)樾姓f(xié)議中包含大量民法精神,行政協(xié)議糾紛成因也很有可能包含協(xié)議老實(shí)信用、顯失公平、不可預(yù)見、不可抗力等原因。假如基與這類發(fā)生糾紛,行政協(xié)議雙方當(dāng)事人完全能夠先經(jīng)過協(xié)商處理。這么既能夠使行政機(jī)關(guān)圓滿完成簽署行政協(xié)議目即實(shí)施國(guó)家公務(wù),又能夠最大程度保護(hù)行政相對(duì)方經(jīng)濟(jì)利益。其次是行政救助。行政協(xié)議作為一個(gè)行政行為,應(yīng)受行政法所調(diào)整,對(duì)于行政協(xié)議糾紛,故救助路徑不可能排除行政救助即行政復(fù)議。中國(guó)行政復(fù)議法第2條要求:“公民、法人或者其她組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其正當(dāng)權(quán)益,向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng),行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng),作出行政復(fù)議決定,適用本法。”第6條對(duì)行政復(fù)議范圍作了明確要求,其中第五款“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯正當(dāng)經(jīng)營(yíng)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)”,第六款“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包協(xié)議,侵犯其正當(dāng)權(quán)益”,是將納入行政復(fù)議范圍行政協(xié)議具體化了。所以相對(duì)人也能夠經(jīng)過行政復(fù)議來處理發(fā)生行政協(xié)議糾紛。最終是司法救助。行政主體在行政協(xié)議中處于優(yōu)越地位,而行政管理相對(duì)人就成了弱勢(shì)群體。所以司法救助是保護(hù)她們正當(dāng)權(quán)益最有效也是最終路徑。中國(guó)行政復(fù)議法第5條要求“公民、法人或者其她組織對(duì)行政復(fù)議決定不服,能夠依據(jù)行政訴訟法要求向人民法院提起行政訴訟?！敝袊?guó)行政訴訟法第２條要求:“公民、法人或者其她組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員具體行政行為侵犯其正當(dāng)權(quán)益,有權(quán)依據(jù)本法向人民法院提起訴為?！毙姓f(xié)議行為屬于行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定相對(duì)人就特定行政協(xié)議事項(xiàng)實(shí)施,能夠影響相對(duì)人法律地位,產(chǎn)生行政法上法律后果行為,應(yīng)屬具體行政行為,含有行政可訴性。依據(jù)行政協(xié)議及其糾紛訴訟法律特征,筆者認(rèn)為,作為行政協(xié)議相對(duì)人公民、法人或其她組織對(duì)行政機(jī)關(guān)下列行政協(xié)議行為,能夠提起行政訴訟:（一）對(duì)行政機(jī)關(guān)締結(jié)行政協(xié)議行為不服。行政機(jī)關(guān)締結(jié)協(xié)議行為必需依法實(shí)施,不得超越權(quán)限范圍,并不得對(duì)相對(duì)人進(jìn)行脅迫和欺詐,不得經(jīng)過締結(jié)行政協(xié)議違法對(duì)相對(duì)人設(shè)定義務(wù),不然,相對(duì)人能夠提起行政訴訟。（二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不推行行政協(xié)議義務(wù)。行政協(xié)議依法成立后,對(duì)行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人都含有法律約束力。行政機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)法律要求和協(xié)議約定對(duì)相對(duì)人負(fù)擔(dān)給付酬勞或價(jià)金、兌現(xiàn)一些方面優(yōu)惠、給予行政賠償?shù)攘x務(wù)。行政機(jī)關(guān)不推行其義務(wù)時(shí),相對(duì)人有權(quán)提起行政訴訟或行政賠償訴訟。（三）對(duì)行政機(jī)關(guān)單方面變更或解除行政協(xié)議不服。當(dāng)國(guó)家和公共利益或政策在協(xié)議推行過程中發(fā)生改變時(shí),行政機(jī)關(guān)無須取得相對(duì)人同意,有權(quán)單方面依據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共利益作出變更協(xié)議決定;假如公共利益改變使繼續(xù)推行協(xié)議沒有必需時(shí),還能夠作出解除協(xié)議決定。但行政機(jī)關(guān)這種特權(quán)并不是沒有限制,這種權(quán)利行使必需是基于公共利益需要,并只能在公共利益程度內(nèi)行使,不然,相對(duì)人能夠提起行政訴訟。（四）對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政協(xié)議推行監(jiān)督、指揮權(quán)和違約制裁行為不服。行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)督和指揮行政協(xié)議推行及違約制裁權(quán)力,有權(quán)在行政協(xié)議實(shí)施過程中經(jīng)過進(jìn)行檢驗(yàn)監(jiān)督、公布行政命令違約制裁等方法監(jiān)督和指揮相對(duì)人推行協(xié)議。不過,行政機(jī)關(guān)這種監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)和制裁權(quán)是有程度,應(yīng)僅限于保障行政協(xié)議如約推行,不可衍生、濫用于干預(yù)協(xié)議另一方當(dāng)事人正當(dāng)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和其她正常生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)及生活活動(dòng),不得要求相對(duì)人推行不合理義務(wù)。不然,協(xié)議相對(duì)人能夠提起行政訴訟。至于怎樣建立和完善行政協(xié)議制度,學(xué)者們提出了很多見解。一個(gè)認(rèn)為必需將行政協(xié)議與民事協(xié)議分離開來,完善相關(guān)行政協(xié)議立法。在立法形式上,借鑒德國(guó)等大陸法系國(guó)家做法,在未來《行政程序法》中單列一章專門要求行政協(xié)議,應(yīng)該涵蓋以下內(nèi)容:行政協(xié)議涵義、標(biāo)準(zhǔn)、成立要件、行政協(xié)議無效、行政主體在協(xié)議中特權(quán)、協(xié)議變更和解除及賠償、違約責(zé)任、爭(zhēng)議糾紛處理等八個(gè)方面。另一個(gè)針鋒相對(duì)見解認(rèn)為,就現(xiàn)在實(shí)際情況,中國(guó)行政協(xié)議立法不可能像德國(guó)那樣在行政程序法中設(shè)專章就行政協(xié)議作出具體要求。因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)在沒有行政程序法,即使未來制訂行政程序法,不過把實(shí)體法性