美國的生態(tài)稅收政策及其啟示

美國的生態(tài)稅收政策及其啟示〔作者:___________單位:___________:___________〕

隨著生態(tài)破壞和環(huán)境污染日益嚴(yán)重，世界各國紛紛采取措施保持生態(tài)平衡，改善環(huán)境質(zhì)量。1998年我國百年難遇的洪災(zāi)更是給我國的生態(tài)環(huán)保敲響了警鐘。研究和借鑒美國利用稅收手段、充分發(fā)揮其杠桿作用來治理和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的做法，無疑將會給我國的生態(tài)環(huán)保工作以有益的啟示。

一、生態(tài)稅收簡析

生態(tài)稅收又稱環(huán)境稅收，顧名思義是指國家為實(shí)現(xiàn)特定的生態(tài)環(huán)保目標(biāo)，籌集生態(tài)環(huán)保資金，并調(diào)節(jié)納稅人相應(yīng)行為而開征的有關(guān)稅收的總稱。不難看出，作為稅收體系中的一個大類，生態(tài)稅收具有以下特征：〔l〕目的性。生態(tài)稅收收入是國家為實(shí)現(xiàn)特定的生態(tài)環(huán)保目標(biāo)而籌集的財政收入，其首要目標(biāo)為環(huán)境保護(hù)，收入職能倒在其次?！?〕調(diào)節(jié)性。生態(tài)稅收通過調(diào)節(jié)企業(yè)或個人有利于或不利于環(huán)保的行為而發(fā)揮其作用?！?〕關(guān)聯(lián)性。生態(tài)稅收與經(jīng)濟(jì)活動的性質(zhì)和規(guī)模之間存在著一定的關(guān)系。

生態(tài)稅收可以溯源到英國“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父〞庇古的外部性理論。他認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，由于自然環(huán)境提供的效勞不能在市場上進(jìn)行交易，因此，市場機(jī)制無法對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體在生產(chǎn)和消費(fèi)過程中可能產(chǎn)生的副產(chǎn)品——環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)揮作用。這種以危害自然為表現(xiàn)形式的外部性本錢〔也稱社會本錢〕發(fā)生在市場體系之外，庇古稱之為“負(fù)的外部性〞。為了克服“負(fù)的外部性〞所導(dǎo)致的邊際私人本錢和邊際社會本錢之間的差異，他認(rèn)為政府理所應(yīng)當(dāng)負(fù)起責(zé)任，實(shí)施干預(yù)。從政府的干預(yù)行為來看，解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題可采用行政、法律和經(jīng)濟(jì)手段，而稅收作為政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段，對保護(hù)環(huán)境是不可或缺的。

假定政府征收等于邊際污染本錢的稅收，那么可使污染者的邊際私人本錢等于邊際社會本錢，邊際私人收益等于邊際社會收益，即把污染者的外部性本錢〔社會本錢〕內(nèi)在化，使其面臨真實(shí)的社會本錢和收益。最終必能抑制或減少污染量，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

二、美國的生態(tài)稅收政策

1971年美國國會曾提出過對排放硫化物征稅的議案，但在80年代以前美國稅制中尚無專門的生態(tài)稅收。從80年代初政府把稅收手段引進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域至今，美國已形成一套相對完善的生態(tài)稅收政策。

〔一〕生態(tài)稅收種類

從大的方面講，美國的生態(tài)稅收主要包括四類：對損害臭氧層的化學(xué)品征收的消費(fèi)稅，與汽車使用相關(guān)的稅收，開采稅和環(huán)境收入稅。具體來說，對損害臭氧層的化學(xué)品的征稅包括破壞臭氧層化學(xué)品生產(chǎn)稅、破壞臭氧層化學(xué)品儲存稅、進(jìn)口和使用破壞臭氧層化學(xué)品進(jìn)行生產(chǎn)的生產(chǎn)稅，危險化學(xué)品生產(chǎn)稅和進(jìn)口化學(xué)品稅等。僅此類稅的征收對象就涉及到公布，并于1991年1月l日生效，其目的是消除氟里昂的排放。與汽車使用相關(guān)的稅收包括汽油稅、輪胎稅、汽車使用稅、汽車銷售稅和進(jìn)口原油及其制品稅等。汽油稅最初并非作為環(huán)境稅征收，但其實(shí)施對環(huán)境尤其是空氣質(zhì)量具有明顯的改善作用。開采稅是對自然資源〔主要是石油〕的開采征收的一種消費(fèi)稅，目前已有38個州開征了此稅。環(huán)境收入稅是根據(jù)1986年國會通過的?超級基金修正案?設(shè)立的，它與企業(yè)經(jīng)營收益密切相關(guān)，規(guī)定凡收益超過200萬美元以上的法人均應(yīng)按超過局部納稅。

〔二〕生態(tài)稅收稅率

對損害臭氧層的化學(xué)品征收的消費(fèi)稅是對應(yīng)稅的化學(xué)品分別確定定額稅率，該稅率是通過一個根底稅額和調(diào)整因素得出，即根底稅額乘以某種化學(xué)品的臭氧損害系數(shù)得出。根底稅額從1990年每鎊l.37美元提高到了1995年的3.1美元，以后每年提高0.45美元。特定化學(xué)品的調(diào)整因素那么在0.l至10之間。聯(lián)邦政府汽油稅目前是每加侖0.14美元，但各州差異較大，中等稅率為每加侖0.16美元，總趨勢是在提高，1992年以來就有15個州提高了該稅稅率。此外，聯(lián)邦政府對卡車使用者還征收12%的消費(fèi)稅?？傊c汽車使用相關(guān)的稅收為聯(lián)邦和州政府提供了巨額財政收入。開采稅從總體上看不是各州的主要收入來源，其收入僅占各州總收入的1%－2%，但稅率卻相對較高。環(huán)境收入稅實(shí)行比例稅率，稅率較低，為0.12%.

〔三〕生態(tài)稅收優(yōu)惠

美國的生態(tài)稅收優(yōu)惠政策主要表達(dá)在直接稅收減免、投資稅收抵免、加速折舊等稅式支出措施上。早在6O年代，美國就對研究污染控制新技術(shù)和生產(chǎn)污染替代品予以減免所得稅。1986年，國會又通過一項(xiàng)法令，規(guī)定對企業(yè)綜合利用資源所得給予減免所得稅優(yōu)惠。1991年起，23個州對循環(huán)利用投資給予稅收抵免扣除，對購置循環(huán)利用設(shè)備免征銷售稅。此外，美國聯(lián)邦政府對州和地方政府控制環(huán)境污染債券的利息不計入應(yīng)稅所得范圍，對凈化水、氣以及減少污染設(shè)施的建設(shè)援助款不計入所得稅稅基。同時規(guī)定，對用于防治污染的專項(xiàng)環(huán)保設(shè)備可在5年內(nèi)加速折舊完畢，而且，對采用國家環(huán)保局規(guī)定的先進(jìn)工藝的，在建成5年內(nèi)不征收財產(chǎn)稅。各州稅制中也有有關(guān)減少污染的財產(chǎn)稅退稅規(guī)定。

在稅收優(yōu)惠政策管理方面，美國執(zhí)行得比較嚴(yán)格。對稅收減免，有總的規(guī)?？刂疲⒎菬o限制減能超過人均50美元。以加州為例，其3200萬人口，每年的稅收減免額就不能超過16億美元，其中用于環(huán)保方面的約占8%－9%.

〔四〕生態(tài)稅收征管

美國的生態(tài)稅收和其他稅收一樣，其征收管理都執(zhí)行得非常嚴(yán)格。它由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，繳入財政部，財政部將其分別納入普通基金預(yù)算和信托基金，后者再轉(zhuǎn)入下設(shè)的超級基金。超級基金是美國以環(huán)境保護(hù)為專項(xiàng)內(nèi)容的最大一項(xiàng)基金，由國家環(huán)保局負(fù)責(zé)管理。該基金在財政管理上納入聯(lián)邦財政預(yù)算內(nèi)管理。由于征管部門集中，征管手段現(xiàn)代化水平高，因此，在美國，拖欠、逃、漏生態(tài)稅收的現(xiàn)象很少，生態(tài)稅收征收額呈逐年上升趨勢。

〔五〕政策實(shí)施效果

美國對環(huán)保工作的重要性是步入“后工業(yè)社會〞才意識到的，走的是“先污染后治理〞的路子。生態(tài)稅收由于具有稅收的強(qiáng)制性、無償性和固定性的根本特征，這就使稅收手段在美國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系中具有不可替代的優(yōu)越性。據(jù)OECD的一份報告顯示，對損害臭氧層的化學(xué)品征收的消費(fèi)稅大大減少了在泡沫制品中對氟里昂的使用；汽油稅那么鼓勵了廣闊消費(fèi)者使用節(jié)能型汽車，減少了汽車廢棄物的排放；開采稅通過抑制處于盈利邊際上的資源開采活動，減少了約10%－15%的石油總產(chǎn)量。經(jīng)過多年的努力，美國確實(shí)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了環(huán)境狀況的根本好轉(zhuǎn)，環(huán)境質(zhì)量明顯提高，自然災(zāi)害發(fā)生率也有所降低。有關(guān)資料顯示，雖然美國汽車使用量大增，但其二氧化碳的排放量卻比70年代減少了99%，而且空氣中的一氧化碳減少了97%，二氧化硫減少了42%，懸浮顆粒物減少了7O%.應(yīng)該說，美國的生態(tài)稅收政策成效顯著。

三、對我國的啟示

〔一〕生態(tài)稅收政策是生態(tài)環(huán)保的補(bǔ)充性政策措施，在生態(tài)環(huán)保中具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)功能

1.建議將排污收費(fèi)改為污染征稅，使其成為專項(xiàng)的生態(tài)稅收之一。

雖然征收排污費(fèi)同征收污染稅的原理一樣，都是使污染者為維護(hù)一定的環(huán)境質(zhì)量支付代價，但收費(fèi)改為征稅，可使征管工作統(tǒng)一到稅務(wù)部門，并更具法律效力。鑒于稅收具有其他措施不可比較的優(yōu)越性，且我國目前的排污收費(fèi)又具有“四不像〞的性質(zhì)。因此，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，不斷采取措施，積極、穩(wěn)妥地將排污收費(fèi)政策過渡到污染征稅制度，從而發(fā)揮其更大效用。

2.運(yùn)用稅收優(yōu)惠、差異稅率等政策，積極有效引導(dǎo)社會資金投向生態(tài)環(huán)保。

我國目前沒有專項(xiàng)的環(huán)保稅種，但在一些稅種的規(guī)定中直接或間接地含有環(huán)保因素。如環(huán)保工程的固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅稅率為零，對“三廢〞綜合利用產(chǎn)品在所得稅、流轉(zhuǎn)稅方面給予一定的優(yōu)惠政策。在環(huán)保投資政策上，國家財政也有一些相應(yīng)的投資渠道。但與美國相比，我國稅收政策在生態(tài)環(huán)保方面的內(nèi)容還比較少，規(guī)定過粗，現(xiàn)有政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)缺乏以對生態(tài)環(huán)保投資產(chǎn)生有效的影響。今后在增值稅。消費(fèi)稅、所得稅和資源稅上，應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)保因素，使稅收法規(guī)與生態(tài)環(huán)保更為密切配合，并充分運(yùn)用稅收優(yōu)惠手段，合理有效地引導(dǎo)資金流向。

〔二〕稅收手段應(yīng)與其它手段相互協(xié)調(diào)和配合，防止掣肘，形成合力，共同發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)開展

美國的環(huán)保工作之所以能取得如此顯著的成效，其中生態(tài)稅收功不可沒，但更重要的因素還是建立了完善的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。因?yàn)闆]有其它手段的配合，單靠生態(tài)稅收“孤軍奮戰(zhàn)〞是不可能實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境這一目標(biāo)的。因此，在采用稅收手段時，我們應(yīng)注意與排污收費(fèi)、產(chǎn)品收費(fèi)、使用者收費(fèi)、補(bǔ)貼、綜合利用獎勵等經(jīng)濟(jì)手段取得協(xié)調(diào)，揚(yáng)長避短，發(fā)揮綜合效能。同時隨著市場體系的不斷健全，還要注意與價格干預(yù)、責(zé)任保險、排污交易等市場方法相互配合，使它們相得益彰，形成合力。

〔三〕公民自覺的環(huán)保和納稅意識是根底，完善的環(huán)保立法和有效的稅收征管是保障

美國通過廣泛的宣傳教育著力增強(qiáng)公民的環(huán)保和納稅意識，將主要由政府重視的環(huán)保工作變成全民參與、人人重視的環(huán)保事業(yè)，使之有了廣泛堅實(shí)的根底。并且通過完善的環(huán)保立法，使稅收等經(jīng)濟(jì)政策均能嚴(yán)格依法執(zhí)行，大大減少了偷逃稅款的現(xiàn)象。相比之下，僅我國的排污收費(fèi)，其漏交率就在30%以上。今后，在宣傳教育力度、加強(qiáng)稅收征管和完善相關(guān)立法上要狠下工夫，切實(shí)做出成效。

主要參考資料：

〔1〕J.G.BackhausandJ.JKrabbe，IncentiveTaxationandtheEnvironment：complex—yetfeasible.

〔2〕Holcombe，R.G.andR.F.MeimersCorrectiveTaxesand