對當前經濟與財政發(fā)展一些重點問題的看法VIP

對當前經濟與財政開展一些重點問題的看法〔作者:___________單位:___________:___________〕

一、關于樹立科學理財觀問題

觀念主要是指看問題的角度和方法。對同樣的事情，觀察的角度和方法不同，看法也會不同，不同的看法會帶來不同的行動取向和效果。傳統(tǒng)的理財觀中一個重要方面是不管開展的路徑如何，只要能增加財政收入就行，這就帶來了一系列的弊端。(1)財政好似只是為了增加財政收入才支持開展?，F在看，這個目標本身定位就低了，有點急功近利的傾向，容易落入“就財政論財政〞的局限當中。上海人的反思是，比財稅珍貴的是工程，比工程更珍貴的是土地，我們也應該進行深刻的反思。(2)要增加財政收入就要上工程，政府就會想方設法增加工程投入，形成政府主導下的投資熱。這種做法一方面帶來了投資風險的加大。現在政府究竟背了多大的包袱，很難說清楚。顯性債務局部可能說得清楚，但是隱性和或有債務局部有多少，其中政府擔保的有多少，恐怕哪個城市的政府，包括財政部門都不一定說得清。另一方面，由于政府投資帶來融資的高效率，從而造成整個社會的投資過熱，影響經濟開展的持續(xù)性，這與國家的宏觀調控政策也是相悖的。(3)要上工程還要上稅大利大的工程，并且是對增加地方財政收入有利的工程，由此帶來經濟結構的失衡和粗放型增長。實際上，在經濟開展中，產業(yè)之間存在著內在互動的關系，如果沒有相關產業(yè)和工程的支撐，也難以獲得持續(xù)協(xié)調的開展。如果把單純增加稅收作為衡量工程效益的目標，必將給經濟開展帶來一系列的問題。為什么對農業(yè)投資總是低?過去征收農業(yè)稅是很低的，現在農業(yè)稅也全免了，農業(yè)本身不創(chuàng)造稅收。從一定程度上講，正是因為農業(yè)稅收占財政收入的比重小，所以對農業(yè)的開展沒有引起足夠的重視。“九五〞時期山東省對農業(yè)的投資只占總投資的5.8%，這幾年還在進一步降低，到“十五〞的前四年只有3.5%。為什么重復生產、產能過剩?因為鋼鐵、水泥、紡織這些傳統(tǒng)的制造業(yè)能夠更多地增加稅收，所以大家爭著上這些工程。為什么經濟總是粗放型增長?因為只是看到重化工行業(yè)開展快，帶來的稅收多，而不顧能源消耗和生態(tài)環(huán)境，不計較投資本錢。有些地方為了眼前的利益，可以“先上車后買票、先開展后環(huán)保〞，個別的地方甚至提出“寧可嗆死、不要餓死〞的荒唐理論，把“以人為本〞的中心目標甩在一邊、置于腦后。其實能源耗盡、環(huán)境污染，將來政府付出的代價會更大。上述這些傳統(tǒng)的理財觀念，多年來一直束縛著我們的思想。如果我們能夠自覺轉變觀念，目前存在的許多問題很可能就會迎刃而解，也就不再爭著上那些產能早已經過剩的重化工制造業(yè)工程，而是把投資的重點轉向高新技術產業(yè)、文化創(chuàng)意產業(yè)和現代效勞業(yè)上來。

樹立科學理財觀，決非排斥開展經濟、增加財政收入。經濟開展要講效益，這是人人皆知的道理，在市場經濟體制下，講效益主要是微觀經濟主體要做的事情。只有依靠市場機制的作用，通過放開市場、鼓勵競爭，才能更好地提高資源的合理配置、企業(yè)的管理水平和效益水平，經濟開展才能充滿生機、活力，蛋糕才能越做越大。公共財政的主要任務是什么呢?在經濟方面，應該主要是創(chuàng)造市場開展的環(huán)境條件、彌補市場缺陷、熨平經濟開展周期、促進經濟中長期持續(xù)協(xié)調開展，而并非充當建設主體去直接投資上工程，創(chuàng)造經濟增長本身。梨香飄萬里，財源滾滾來。只要經濟開展的環(huán)境好了，就不愁沒有資金上工程，只要經濟持續(xù)開展了，財政收入也就有了來源和保證，就會取之不盡、用之不竭。2006年上半年，山東省就出現了兩個可喜的現象：一是實現了資金凈流入，流入資金大于流出資金153億元，這是近幾年沒有的。過去山東省的資金總是外流的多，進來的少，而21306年是流出的少，進來的多；二是居民儲蓄存款首次突破了1萬億元大關，企業(yè)存款也比2006年年初增加了528個億，是上年同期的2倍。反映到財政上，2006年上半年全省地方財政收入增長了31.04%。這說明山東省的投資環(huán)境、金融生態(tài)環(huán)境有了很大改善，也是全省經濟開展成果顯著、經濟實力增強、經濟效益提高的集中表達。在這種情況下，如何發(fā)揮好財政的調控作用，創(chuàng)造更加優(yōu)良的開展環(huán)境，把這種好的勢頭保持下去是最重要的。

科學理財觀與以往理財觀相比，就是要把理財的重點放在保持經濟持續(xù)、協(xié)調開展上來，集中研究解決影響經濟持續(xù)協(xié)調開展的重大問題。就2006年上半年來看，山東省規(guī)模以上固定資產投資達6600多億元，增長33.7%，這個速度是比擬快的。其實，投資大、增幅高、速度快并不可怕，關鍵在于投資結構是否合理。如2006年上半年山東省的鋼鐵、鋁這兩個國家重點控制行業(yè)的規(guī)模以上投資分別下降40.5%和14.1%。但是全部投資中，高新技術投資占的比重僅僅為8.3%，而冶金、化工、造紙、紡織和非金屬礦物制品等行業(yè)新開工的工程占制造業(yè)的40%。在這方面說明山東省的投資結構還不合理，高新技術產業(yè)投資少，傳統(tǒng)制造業(yè)的投資仍然偏高。同時，還應該看到，山東省在投資高速增長的同時，消費增長還是不理想。2006年上半年全省社會商品消費零售額增長了16%，雖然增幅不算低，但與投資相比，仍然有很大的反差。這幾年山東省消費對經濟增長的奉獻率不到50%，而興旺國家一般在80%左右。消費增長不理想的原因，一方面是社會保障不健全，儲蓄的預期較高；另一方面是第三產業(yè)還不夠興旺?，F在居民的消費結構雖然在逐步升級，但除了買房子、買電器、買汽車以外，諸如文化藝術、休閑娛樂、旅游和信息等新的消費方式還沒有廣泛地開展起來。第三產業(yè)特別是現代效勞業(yè)不興旺，不僅影響消費，而且還影響就業(yè)。因為隨著工業(yè)自動化水平的提高，制造業(yè)用人會逐步減少。20世紀肋年代GDP增長1個百分點就可以增加200萬個就業(yè)崗位，但到90年代只能增加80萬個就業(yè)崗位。而第三產業(yè)恰恰相反，可以吸收更多的勞動力，所以山東省委、省政府對第三產業(yè)非常重視。房地產業(yè)作為第三產業(yè)，產業(yè)鏈長、關聯度高，對投資和消費的影響都很大。如果發(fā)生波動，勢必對鋼鐵、水泥等相關的行業(yè)帶來連鎖反響，甚至對全省經濟開展產生不利的影響。2006年上半年山東省的房地產投資增長了29.4%，這個幅度雖然在全國來看不算高，但是增幅仍比上年同期回落了14.2個百分點。房地產開發(fā)投資占全社會城鎮(zhèn)固定資產投資的比重為13.5%，明顯低于全國21.2%的平均水平。現在山東省的房地產投資僅相當于江蘇的70%、浙江的86.5%、廣東的70.8%。全國房價平均上漲5.7%，山東省平均上漲4.5%。房地產開展速度高了不行，太低了也不行。如果這種趨緩的態(tài)勢繼續(xù)下去，經濟的持續(xù)增長恐怕也要受到影響。現在一方面要開展第三產業(yè)，又要對房地產控制很嚴；另一方面要控制投資，又要鼓勵消費。如何處理好這些方面的關系，把政策協(xié)調一致，應是我們研究的重點。

美國馬里蘭大學的一位經濟學教授在分析中國經濟形勢時做了一個比喻，他說中國政府正在做的是“在水壺的蓋上放石頭，同時給水壺加溫〞。雖然比喻有點過，但很能說明問題?，F在政府一方面采取各種措施控制投資，這等于在水壺蓋上壓石頭，控制投資增長速度；另一方面，從上到下仍然對經濟增長的速度非常關注，這等于是在水壺底下加溫。不少地方的政績考核仍然以GDP和市政面貌為主，這種情況下，地方的投資沖動怎么能防止?最后帶來的結果必然是農民失地、稅收流失、環(huán)境污染。其實在片面追求經濟增長速度下得到的GDP也只是一種毛收入，得不償失。有專家指出，我們目前采取的一些措施都是臨時降溫的權宜之計。如果我們關注的重點、考核方法和增長方式不改變，是不可能從根本上消除病灶的。但值得注意的是，現在中央在治理經濟過熱的調控政策上已經有了變化，在土地和信貸這兩個閘門的調控效果不理想的情況下，中央并沒有采取過去那種強硬的行政方法，還是提倡運用市場經濟的方法進行調控，通過提高市場準入門檻，實施包括能耗指標、環(huán)境指標、質量指標等在內的綜合調控手段，打好宏觀調控的組合拳。另外，我們在研究實施宏觀調控過程中，還應當注意如何調整外商投資結構和保證國內產業(yè)的平安問題。

二、關于經濟增長方式問題

增長方式是講了好多年的老問題，但也是多年來始終沒有解決好的問題，更是當前迫切需要解決的問題。因為我們的能源消耗和環(huán)境容量對經濟開展的制約作用越來越突出。2004年以前，山東省能源產銷根本上是平衡的。從2004年開始，山東省的能源消耗量首次超過生產量，由能源生產大省變成能源輸入省。2005年，山東的能源消耗總量為2.36億噸標準煤，居全國第一位。萬元GDP耗能為1.28噸標準煤，比全國平均水平1.22噸標準煤高0.06噸標準煤，居全國第十九位?！笆濞晻r期山東經濟開展各項指標大都完成了，但是環(huán)境保護的指標沒有完成，二氧化硫和煙塵排放削減任務分別超過方案指標的31.7%和8.5%。2005年的二氧化硫排放量達200萬噸，工業(yè)廢氣排放總量到達2.4萬億立方米，工業(yè)廢水排放量到達13.9億噸。二氧化硫和工業(yè)廢氣的排放在全國是第一位，工業(yè)廢水的排放列全國第三位。同時水資源、礦產、土地等資源供給也越來越緊張，對經濟開展的約束作用越來越明顯。根據2006年山東省政府提出的綜合能耗下降4.5%的目標，有關部門測算，如果按照目前GDP增長15%的速度，2006年山東省能源消耗總量僅可增長9.8%，增速須比上年降低10.9個百分點，而2006年上半年只降低了0.8個百分點。在環(huán)保方面，山東省“十五〞時期確定的89家燃煤脫硫工程現在仍有55個沒有完成，324個南水北調沿線的治污工程，尚有118個還沒有開工。全年要實現省委省政府提出的能耗下降4.5%，二氧化硫排放下降4.4%，化學需氧量降低3.2%的目標，壓力和難度是非常大的。

要實現節(jié)能降耗、環(huán)境保護的目標，必須轉變增長方式，關鍵在思想、根本在結構調整、重點在科技創(chuàng)新。目前經濟開展高標準、環(huán)境資源低標準的現象還是比擬普遍的。各地確定的經濟指標普遍都比上一級政府定的指標高，超過1個—2個百分點，甚至更多。但是主動把污染排放、能源消耗這些指標提高到比國家、比省規(guī)定標準更高的反而很少。山東的萬元GDP能耗之所以高，最根本的還是結構問題。節(jié)約能源消耗是必要的，但是結構不調整，是不可能從根本上解決問題的。一方面，我們的效勞業(yè)比重太低，這是萬元GDP能耗比全國平均水平高的重要原因。因為效勞業(yè)消耗的能源是非常少的，只要效勞業(yè)比重提高了，單位能耗就降下來了，整個行業(yè)的能耗水平就降下來了。山東省的效勞業(yè)開展一直比擬滯后，雖然2005年效勞業(yè)的比重相對前幾年略有提高，到達了32.1%，但仍然很低，在全國列第三十位，這與山東經濟大省的地位確實不相稱。據省統(tǒng)計局測算，2005年山東省萬元效勞業(yè)增加值的能耗只及工業(yè)能耗的19%，如果將效勞業(yè)的比重提高1個百分點，能源消耗就可降低1.2個百分點。依次推算，如果效勞業(yè)的比重由現在的32.1%提高到“十一五〞末的37%，那么山東省的萬元GDP能耗將由現在的1.28噸標準煤降為1.2噸標準煤，降低6.2%；如果提高到全國效勞業(yè)的平均水平40.2%，那么萬元CDP能耗將由現在的1.28噸標準煤降為1.15噸標準煤，可以降低10.2%。另一方面，山東省重化工業(yè)比重偏高，這是造成萬元GDP能耗高、污染嚴重的直接原因。山東省全部的能源消耗量中，工業(yè)能源消耗占到79.5%，而工業(yè)又集中在高耗能的重化工業(yè)領域，能源、化工、建材、冶金四大生產領域的能源消耗占規(guī)模以上工業(yè)的81.3%。問題還在于，山東省局部高耗能產業(yè)的產能仍然增長過快。2005年，山東省的電力、冶金、造紙等十大行業(yè)中，新開工的企業(yè)比2004年增加2265戶。在國家最近確定的1000戶耗能大戶中，山東省就占了103戶。高耗能必然帶來資源緊張，也必然帶來高污染，治理的難度和本錢會相應加大。要解決這一問題，必須尋求新的開展模式和路徑。有關數據顯示，我國的綜合能源效率僅為36%，是世界上單位能源消耗最多的國家之一。我國的煤炭回采率只有30%，而西方國家都是50%以上，好的到達70%甚至80%。應該說，節(jié)能降耗的潛力、空間都是很大的。要把潛力充分挖掘出來，除嚴格新上工程的市場準入標準外，最重要、最現實的途徑是提高科技創(chuàng)新特別是自主創(chuàng)新的能力，依靠技術進步實現產業(yè)的優(yōu)化升級，這是克服資源和環(huán)境約束瓶頸，轉變增長方式的關鍵所在。

經濟增長方式是關系到是否科學開展的重要問題。山東省委、省政府針對轉變經濟增長方式已經制定了一系列的政策措施，我們也要按照科學開展觀的要求，進一步研究探索，通過加大投入、政策調整和體制機制創(chuàng)新，支持和促進經濟增長方式轉變。2006年，省財政在支持結構調整、自主創(chuàng)新、節(jié)能降耗、環(huán)境保護等方面安排了2.5億元用于支持結構調整，1億元用于支持開展效勞業(yè)，1億多元用于支持信息產業(yè)化和企業(yè)技術進步，還安排了一局部節(jié)能節(jié)水示范工程和節(jié)能創(chuàng)新技術推廣資金，最近還要研究建立節(jié)能、環(huán)保基金。環(huán)保投入的力度也明顯加大，2006年省級安排資金到達4.21億元，增長幅度為38.7%。但是如何發(fā)揮好這些資金的政策引導作用，通過資金引導創(chuàng)新體制和機制，需要認真研究。比方說，在第三產業(yè)方面，山東與南方城市最大的差距不是在賓館飯店上，而主要是在金融等現代效勞業(yè)方面。如何創(chuàng)造好的環(huán)境，抓住外資進入的機遇開展金融產業(yè)，是相當重要的。興旺國家的效勞業(yè)中對GDP和就業(yè)奉獻最大的主要是金融保險和商務效勞業(yè)，而開展中國家那么主要依賴商業(yè)、酒店業(yè)和交通通訊等傳統(tǒng)的效勞業(yè)，兩者的效率是絕對不一樣的。山東省現有25個港口，鐵路、高速公路也很興旺，旅游資源豐富。雖然山東飛機場有七八個，但是濟南、青島、煙臺等市這些比擬大的機場，加起來不如一個昆明機場的客流量大。所以，開展第三產業(yè)不光是上歌廳、下飯館、逛商店，應該有大思路、大手筆，該出手時就出手。眾所周知，深圳有“四個90%〞：90%以上的科研機構設在企業(yè)，90%以上的研發(fā)人員集中在企業(yè)，90%以上的研發(fā)資金來源于企業(yè)，90%以上的創(chuàng)造專利出自于企業(yè)。問題的關鍵不在于比例的上下，而在于確立了企業(yè)的技術創(chuàng)新主體地位。對于企業(yè)提取技術開發(fā)費用，山東省政策規(guī)定可以占到銷售收入的5%，但實際提取比例還不到1%。企業(yè)都沒有積極性，為什么政府還要去支持?所以2006年山東省在制定支持百家企業(yè)技術中心的政策中，其中一個重要條件是企業(yè)的科技支出要到達銷售收入比重的5%以上，把政府與企業(yè)的積極性結合起來，致力于培養(yǎng)企業(yè)自主創(chuàng)新的能力。

在能源建設方面，既要研究如何支持節(jié)能降耗，又要研究如何支持開發(fā)替代能源、新能源。要研究設立合理的標準，對節(jié)能降耗效果明顯的大戶，應該給予鼓勵和獎勵。對節(jié)能產品、節(jié)能先進技術，應該通過政府采購或者政府適當補貼的方法予以支持，這也是國際上通行的做法。為什么政府要給予支持?因為從產品到產業(yè)總是需要一個過程，只有形成產業(yè)以后被廣泛應用，才能降低本錢。雖然我們在這些方面做了很多工作，有些資源稅稅率提高了，但現在還沒完全到位，有些標準還應該提高。哪些高耗能、高污染的資源性產品需要調低、暫?；蛘呷∠隹谕硕悺，F在很多產品出口的價格都非常低，但是在國內造成的污染卻很重，能源消耗也多，而且出口多了還引起大量的貿易摩擦。我國的貿易順差2004年才300個億,2005年到了1000多個億，2006年有專家預測要超過1500個億，但同時，涉及的我國反傾銷案連續(xù)9年是各個國家中最高的。其實我們在出口貿易環(huán)節(jié)的收益十分有限，一個芭比娃娃，在美國賣20多美元，我們只賺35美分，真是得不償失。而且，我們現在出口的產品大約60%都被外國公司所控制。因此，有些稅種的出口退稅完全應該取消。再就是如何建立有利于反映資源稀缺程度的價格形成機制，如我國的石油價格一直低于國際市場價格，雖然2006年已經進行了大幅度調整，但仍然沒有與國際市場價格接軌，這不利于石油的節(jié)約利用。我國目前的石油對外依存度已經到達43%，有專家預計，到2021年我國需要的石油大約60%要從國外進口，石油面臨的風險問題越來越突出。2005年我國已經支出500多億美元進口石油，2006年國際石油價格一直在70美元/桶以上，進口石油的代價越來越高。能源問題涉及國家的戰(zhàn)略平安，一定要從戰(zhàn)略高度、世界眼光來看待。我們不僅要在節(jié)能降耗上下功夫，還要在開展新能源、替代能源上多做文章。隨著能源的短缺、價格的提升，尋找新的替代能源十分必要。山東省可再生能源開發(fā)利用水平較低，光伏電池發(fā)電、太陽能發(fā)電等尚未有效利用，剛皂、海洋能源等尚處于起步階段，沼氣等生物質能利用水平不高，開展的潛力很大。21306年要積極研究有關財政政策，支持替代能源特別是太陽能、剛皂、生物質能技術的產業(yè)化，為經濟開展提供新的能源支撐。

環(huán)境保護作為公益事業(yè)不僅要加大政府的投入，而且要研究探索創(chuàng)新管理機制，重點是研究建立排污權交易制度和生態(tài)補償制度。如果沒有制度建設的跟進，單純的資金投入無法完全解決污染問題。環(huán)保的責任不能完全由政府扛，應該盡快建立起一個由政府到企業(yè)的傳導機制。這個傳導機制就是建立排污權交易制度和生態(tài)補償制度，逐步實現環(huán)境污染的外部本錢內部化、社會本錢企業(yè)化。對社會造成的污染，誰造成的污染誰負責。目前的排污費制度缺乏以治理污染，只要交了錢就可以排污，而且收費的標準很低。許多企業(yè)寧肯繳費甚至認罰，也不愿意自己付錢治污。如某省份的一家企業(yè)每天偷排廢水2萬多噸，如果企業(yè)自己花錢買設備，改造治理污染，做到達標排放，一年需要費用1000多萬元，而違規(guī)偷排、數罪并罰也不會超過50萬元。因為法律法規(guī)規(guī)定經濟罰款不能超過10萬元。由于違法本錢太低，助長環(huán)境違法的案例比比皆是。這個案例盡管有法律方面的問題，但目前這種排污標準由政府定、許可證由政府發(fā)、收費由政府收、罰款也由政府罰，這種完全靠政府治理的方法不可取，不可能從根本上解決問題。而排污權交易就是在總量控制的前提下，將排放量分成假設干份額，通過招標拍賣的方式有償出讓給排污者，排污者要增加排污就要在市場上多購置排污權，減少排污就可以出賣排污權并從中獲利，這樣企業(yè)就有了減少排污的積極性。這是將市場機制引入污染治理的一個有效途徑，也是西方興旺國家廣泛采用的治理污染的方法。同時，要建立生態(tài)補償制度。生態(tài)補償就是讓那些為流域平安作出奉獻的上游地區(qū)，從財政轉移支付中得到補助，從受益的地區(qū)獲取補償；因上游地區(qū)排污對下游造成污染的，上游要承當賠償責任。建立生態(tài)補償機制應該是一個不錯的選擇，可以以此推動環(huán)境保護工作的深入開展。

三、關于縣域經濟開展問題

與南方一些先進的省市相比，山東省在縣域經濟開展上，既有差距，也有優(yōu)勢。主要有以下幾個明顯的特點：(1)縣域經濟和財政收入所占的比重較高。2005年山東省縣(市)和農村人口占60%以上的區(qū)共有122個，占全省的89%。實現國內生產總值到達15018億元，占全省GDP的81%；實現地方財政收入504.7億元，占全省的47%。(2)縣域經濟開展不平衡但差距相對較小。從地方財政收入來看，2005年地方財政收入過億元的縣(市、區(qū))有137個，其中超過10億元的14個，超過5億元的46個，只有5個沒有過億元。(3)縣域經濟強縣不少但突出的不多。山東省有20個縣(市)進入全國百強縣，總數列全國第二位。但是百強縣排列前十位的，江蘇省有6個，廣東省有2個，浙江省有2個，山東省最好的榮成市也只排在十四位，文登市排在十八位，排名前十位的一個也沒有。雖然山東省縣域經濟總量大、占的比重高，但是真正突出的不多。這幾個特點說明山東省縣域經濟的總體實力、開展狀況是好的。總量大表達出縣域經濟的重要地位和作用，也正是因為我們縣域經濟占的比重比擬大，所以地位和作用就更加重要，說明省委省政府抓縣域經濟開展的思路是對的。開展不平衡、強縣不強，表達的是山東省縣與縣之間以及與南方一些強縣之間的差距，說明省委省政府這幾年實施“雙30戰(zhàn)略〞(30個強縣、30個弱縣)和東中西聯動、促強扶弱帶中間的戰(zhàn)略是非常正確的，對進一步增強全省縣域經濟實力必將起到積極的推動作用。

山東省委、省政府在考察借鑒南方經驗的根底上，進一步明確了今后縣域經濟的開展目標和任務，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工業(yè)強縣、開展效勞業(yè)、體制創(chuàng)新等方面作出了具體部署。筆者認為其中最核心的一個問題就是減政放權，創(chuàng)新體制和機制，增強縣域經濟開展活力。據了解，目前無論是強縣還是弱縣，普遍反映該放的權力沒有放下去，主要涉及的還是—些審批權力。省委、省政府明確提出，要把能放的權限都放下去，進一步建立健全權責統(tǒng)一的管理體制和運行機制，這樣圍繞放權就必然會引發(fā)新一輪的制度探索，省直管縣也就成了一個熱門話題，也是當前難以回避的一個重要問題。

任何一項制度都有它的兩面性，省直管縣也不例外。省直管縣有利于調動縣域經濟開展的積極性。這一點毫無疑問，浙江的經驗就說明了這一點。青島市實行財政方案單列，對其開展起到了重要作用。但有幾個問題很值得研究。(1)究竟是一個積極性好還是兩個積極性好?在研究時發(fā)現，無論是興旺的縣還是欠興旺的縣，都贊成省直管縣。興旺的縣擔憂市里集中財力太多，認為省直管后省里不會集中他們更多的財力；欠興旺的縣盼望省直管后，能夠從省里得到更多的好處。從市一級來說，還是贊成的少，不贊成的多。實際上，這是一個權力、利益分配的問題。(2)究竟是運行本錢高了還是低了?從理論上講，一個行政區(qū)管轄60個左右的縣(市)比擬經濟，再多管理本錢就高、管理難度就大，這實際上是地方政府轄區(qū)最優(yōu)規(guī)模確定的問題。山東省除了青島以外，還有86個縣(市)，比浙江、江蘇、福建、安徽、湖北都多。而且山東省的縣(市)人口也比擬多，平均每個縣(市)人口66萬人，過百萬人的縣(市)就有14個。如果是省直管縣，管理的幅度將由原來1：16變成1：86，管理的難度明顯加大。一方面，省管縣可以減少管理層次和中間環(huán)節(jié)，有利于降低行政本錢；但另一方面，縣里跑省里匯報工作、請示問題、爭取資金肯定會增多，省里還要召開會議、組織培訓、辦理結算等，需要付出的本錢也會成倍增加。綜合權衡，本錢是高是低需要深入分析。(3)究竟省級有沒有這個能力進行省直管縣?這是最重要、最關鍵的。從省級的財力來看，調控能力明顯不強。省直管縣需要省級有雄厚的財力為前提條件，否那么不能給所管的縣帶來真正的實惠。江蘇、浙江為什么能搞?因為他們省級財力非常雄厚。安徽是因為中央給的轉移支付多，可供分配的財力也多，而山東省級可用財力占全省的比重很低，即使實行省直管縣，扶持力度也是有限的。調整體制又很復雜，目前各個市對下的體制都不一樣，你中有我、我中有你，操作起來必須兼顧雙方的利益，協(xié)調難度、工作阻力都非常大。如果不調整，省級就難以滿足縣級開展的需要，尤其難以承當新增支出的責任。比方說工資，原來是省里彌補一點，市里彌補一點。當然實行省直管縣還有其他一些矛盾，如財政體制與現行法律法規(guī)的矛盾、現行行政管理體制的矛盾、縣鄉(xiāng)開展不平衡的矛盾等，但是這些都不是制約改革的根本問題，隨著時間的推移和改革的深化，這些制度性的問題都是容易解決的。但是我們也要看到，縣級的地理區(qū)位和層次特點決定了縣財政在經濟社會開展中的地位和作用越來越重要，通過簡化管理環(huán)節(jié)和層次，適當擴大縣級自主權，增強縣級財政的主動性和開展活力，對于促進全省經濟社會協(xié)調開展是非常有利的。有人將目前的省直管縣總結為三種模式，即浙江模式、廣東模式和湖北模式。但是不管哪種模式，其實質都是堅持財力下移，并建立了有利于縣級開展的鼓勵約束機制。山東省多年來一直堅持財力下移的原那么，縣級財力有了大幅度的提升。2005年，山東省對51個財政困難縣實行了“省市共管，以市為主〞的管理體制，將省對下轉移支付資金直接算到縣、撥付到縣，對30個強縣、30個弱縣也采取了一些直接到縣的特殊政策和措施，這些可以說已經具備了省直管縣的雛形。但在這方面應進一步完善，也可以再選擇一局部縣搞點綜合試點，最終建立起符合山東實際、具有山東特色的省直管縣模式。這是一項重大而敏感的改革，涉及省、市、縣三級政府利益格局和管理權限的調整，需要統(tǒng)籌考慮、積極穩(wěn)妥、循序漸進。

目前，我國最大的問題是農村問題，財政最大的問題是縣鄉(xiāng)問題。特別是農村稅費改革以后，考慮最多的也是縣鄉(xiāng)問題。僅靠省管縣很難從根本上解決縣鄉(xiāng)財政困難的問題。為了解決縣鄉(xiāng)財政困難，中央和省都采取了很多措施，取得了一定成效。但是從長遠看，必須進一步深化財政管理體制改革，解決各級財權與事權相匹配的問題。最近，國家審計署審計長李金華同志的審計報告里講，中央轉移支付，從中央部門一直流到村莊，渠道很長，這個水渠是要滲水和被截流的，有時候水流到村里就沒有了!特別是專項轉移支付太多，而且涉及面很廣。比方，給農民的資金大概涉及十幾個部門，分工都很細，無論大工程還是小工程，都由中央部門來審批。審計報告指出，據不完全統(tǒng)計，2005年中央財政分配的239項專項轉移支付工程，按工程分配的專項轉移支付有71項，涉及資金545億元。具體分配到4.4萬多個工程，其中10萬元以下的工程占了8825個，平均每個工程4.36萬元，甚至2萬元的工程都有。許多人對此提出質疑，中央有必要管這么小的工程嗎?再就是參與中央轉移支付資金分配的部門多達37個?，F在中央補助地方的財政支出，已占中央總支出的57%，占地方財政支出的45%。也就是說，地方近一半的錢得靠中央轉移支付。雖然給地方的是45%，但這45%是通過37個部門分散下達的。所以，一方面集中過多，一方面分配使用分散，地方財政必然困難。另外，中央分配的資金還有很多工程是需要地方配套的。有個縣測算，全部收入用于配套都不夠。現在分稅制改革已經搞了十幾年了，但體制沒有再作大的調整。目前無論中央還是地方，財權與事權都發(fā)生了很大的變化，應該適時調整中央與地方，以及地方各級財權與事權的關系，合理確定財力的分配格局。

四、關于收入分配制度改革問題

改革開放之前，我國實行的是完全平均的收入分配制度，這種平均主義分配在文化大革命期間到達了極致，嚴重挫傷了人民的積極性。改革開放以后，克服平均主義取得了很大進步，按勞分配、按生產要素分配，多種分配方式并存的收入分配制度，拉開了收入分配的檔次。但是，隨之而來的是收入差距拉大了，而且越來越大。所以進一步改革收入分配制度，已經成為當前十分緊迫的一項重要任務。事實上，平均主義和收入分配差距過大，都屬于收入分配不公，都不利于社會的和諧與穩(wěn)定。從當前看，收入差距大主要表現在三個方面：

1.城鄉(xiāng)差距。受城鄉(xiāng)二元經濟結構體制的制約，以及工業(yè)和城市優(yōu)先開展戰(zhàn)略的影響，農村在社會資源配置和國民收入分配中一直處于不利的地位，城鄉(xiāng)之間的收入差距不斷擴大。這種差距到底有多大呢?我國在2000年城鄉(xiāng)統(tǒng)算的基尼系數就超過了國際上公認的警戒線0.4，目前已到達0.5。城鄉(xiāng)收入差距在2005年到達3.22：1。全部居民儲蓄中，80%集中在城市。農村的教育設施、醫(yī)療衛(wèi)生、住房條件都非常差。許多貧困的家庭連子女上小學、中學的費用都負擔不起，更不用說上大學了。農村醫(yī)療方面，過去搞赤腳醫(yī)生制度，效果是世界公認的。說中國不簡單，這么大的農村，農民看病問題解決了。但是現在越來越難，有句順口溜叫“小病拖、大病捱、快死才往醫(yī)院抬〞，改革開放這么多年，農民看病反而成了很大的問題。農民住房方面，條件也很差，甚至人畜混住的都有，這邊養(yǎng)牲口，那邊住人吃飯，真是有點目不忍睹!到農村看看這種差距，比這幾個數字更能說明問題。所以有觀點認為，我國城鄉(xiāng)收入差距已經邁入世界上最嚴重的國家行列，而這種差距的擴大已經成為構建社會主義和諧社會亟待破解的難題。

2.行業(yè)間的差距。主要是壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)的差距。由于壟斷的存在，壟斷企業(yè)可以獲得高額利潤，從而帶來壟斷系統(tǒng)的高收入。據國家勞動和社會保障部統(tǒng)計，2000-2004年收入最高的行業(yè)與收入最低的行業(yè)平均工資差距擴大1.6倍。目前電力、電訊、金融、保險、水電氣供給、煙草等壟斷行業(yè)的職工平均工資是其他行業(yè)的2-3倍，如果再加上工資外收入和福利，實際收入差距可能更大。金融行業(yè)的收入水平眾所周知，一方面收入水平很高，一方面政府為金融不良資產埋單。政府到底為金融不良資產埋單花了多少錢?人民銀行對外公布的數字是5萬億元15萬億元相當于什么水平?相當于我們國家GDP的1／3。其實，責任也不能完全歸咎于這些壟斷行業(yè)。從經濟學上的理念看，不追求經濟利益最大化就不是理性的經濟人，關鍵還是國家在分配領域存在著制度上的缺失，這種由體

制、機制造成的問題必須通過深化改革來解決。

3.地區(qū)和部門的差距。主要是國家公務員收入水平的差距。國家公務員不管在哪里工作，工資標準是一致的，不同的是津貼、補貼的標準。由于地區(qū)間的經濟開展水平不同、部門間占有的資源不同，有收費、有罰款、占有資產多的部門就好過，致使地區(qū)之間、部門之間公務員的津、補貼差距越來越大。同是公務員，一些欠興旺地區(qū)的公務員收入只有興旺地區(qū)公務員收入的十幾分之一。從山東省清理津、補貼的情況看，收入最高的地區(qū)與收入最低的地區(qū)，部門間收入最高與最低的差距都是好幾倍。本來國家對補貼的條件或標準都有明確的規(guī)定，但是這些年不少地方單位在國家規(guī)定之外又出臺了許多新的政策，其名目之多、發(fā)放之濫到了驚人的地步，現在根本上是“一人一把號，各吹各的調〞，誰有錢誰就發(fā)。嚴格地說，公務員的這類收入大多都是違反財經紀律的，但是這幾年誰也沒有把它作為違紀來對待。許多單位特別是收入較低的單位，領導壓力也很大，不惜違規(guī)創(chuàng)收來賺錢。因為發(fā)放福利補貼多少好似成了衡量單位領導的本領大小，是否關心下屬的一個重要標志。這種做法的后果絕不僅是扭曲了分配制度、導致分配不公，更重要的是加劇了政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益?zhèn)€人化，嚴重影響了國家機關和公務員的形象。

中國自古以來就有“不患寡、只患不均〞的傳統(tǒng)思想，因為分配不公引發(fā)的歷史問題和教訓應該深刻汲取。實事求是地講，新中國成立以來特別是改革開放以后，黨和國家致力于提高人民生活水平，現在無論是哪個階層的收入水平都有了很大的提高。但是，由于分配差距、分配不公等問題越來越突出，有人講連續(xù)提高收入形成的幸福感開始逐步消失。現在是欠興旺地區(qū)的人看興旺地區(qū)心理不平、鄉(xiāng)下人看城里人心理不平、弱勢部門和群體看強勢群體心理不平、普通群眾看干部階層心理不平，各不同階層之間的心理鴻溝在逐步擴大。因此，盡快理順分配關系，矯正已經嚴重傾斜的分配結構，不單是一個社會問題，而且是一個重大的政治問題。

1.靠開展解決收入差距過大的問題。開展中的問題需要用開展中的方法解決。公共財政只能彌補地區(qū)間根本公共效勞能力的差距，不可能完全彌補由開展差距引起的收入分配差距。通過公共財政來解決由開展差距造成的分配差距，有一定難度。開展經濟學的收入分配理論說明，居民收入非均等化程度在經濟開展的早期階段會呈現出擴大的趨勢，當到達一定程度后，才可能出現萎縮的趨勢。這就意味著只有經濟開展到一定水平后，居民收入的差距才開始縮小。因為只有經濟開展了，餡餅做大了，才能為公平分配打下牢固的物質根底。因此，無論是解決地區(qū)收入差距還是城鄉(xiāng)收入差距，都必須把開展放在第一位，使更多的人在開展中受益。目前要解決城鄉(xiāng)差距，應結合新農村建設，加快農村經濟開展，加速從二元經濟向現代經濟轉變，為增加農民收入、縮小城鄉(xiāng)差距創(chuàng)造必要的條件。近幾年，我們把促進農民持續(xù)增收作為重點，堅持“少取、多子、放活〞的方針，建立了支農資金穩(wěn)定增長機制。財政在實行“三減免〞、“三補貼〞的同時，對農業(yè)的投入不斷加大。2006年，全省財政安排用于新農村建設的資金到達470多億元，這相對于農村產業(yè)的開展、農村公益事業(yè)的開展、農村根底設施建設的需要來講差距還很大，但如果能利用這些資金把農民的積極性和社會資金充分調動起來，就會全面激活農村的要素市場，形成一股難以想像的巨大力量，農民增收的潛力將會變成現實。新農村建設光靠政府支持是不行的，必須啟發(fā)農民主動想方法增加收入，變“要我干〞為“我要干〞。發(fā)揮農民的主體作用、尊重農民的意愿，對增加農民收入、縮小城鄉(xiāng)差距是非常重要的。

2.靠制度改革解決收入分配中的突出問題。從制度設計入手是解決收入分配問題的關鍵。比方說，壟斷企業(yè)作為市場經濟條件下的理性人，要遏制其追求自身利益這種本能的沖動，把希望寄托在壟斷行業(yè)的自我改革、自我控制是不切實際的，必須破除壟斷和行業(yè)準入、公平合理地參與市場競爭。如果有了這個前提，工資再高、發(fā)錢再多，別人也不會指手畫腳?，F在世界上八十多個國家都有?反壟斷法?，我國的?反壟斷法?也應盡快出臺，依靠法律制度標準約束壟斷行業(yè)的行為。同樣，清理標準津貼也不能簡單地歸并一塊、取消一塊就完了，關鍵是還要靠制度改革把錢控制起來，通過加強部門單位的財務管理，嚴格實行收支兩條線，切斷其掌握的國有資產、行政權力與發(fā)放津貼的鏈條，把資源配置的權利交給市場，杜絕權利部門化的現象，到達釜底抽薪、從源頭上解決問題的目的。

3.靠完善公共政策調節(jié)收入分配中的突出問題。在收入分配領域，有這樣一句話比擬流行，“初次分配由市場來管，再分配由政府來管〞。政府的收入再分配功能主要是通過經濟和行政的手段來實現的。從經濟手段上來看，可以采取南方一些省市的做法，你既然有錢多發(fā)就要向國家多交1元錢，用于欠興旺地區(qū)、工資水平比擬低的地方。同時通過轉移支付提上下收入群體的收入水平，加、減法兩種方式并用，從而到達“限高、穩(wěn)中、托低〞的目的。另外，通過征收個人所得稅、物業(yè)稅、遺產稅等稅種，以及鼓勵富人捐贈等方式調節(jié)收入差距。稅收手段也很重要。個人所得稅剛剛修訂，物業(yè)稅正在積極探索中，遺產稅現在沒有開征。遺產稅是一種古老的稅種，國外的稅率都是高達70%之多，國外征收遺產稅主要是針對不勞而獲者，有句話叫富不過三代。我國對開征遺產稅已經探討很多年了，有很多技術上的問題，如金融資產的界定就很難，遺產稅計征中遺產減負債也很難操作，如向親戚打個借條，說他欠我多少錢，這筆錢就扣出來，不用納稅，這個很難防范。另外，開征遺產稅，擔憂資產可能轉移到國外，技術問題比擬難處理。再加上世界上有取消遺產稅的趨勢，所以這個稅種一直沒出臺。但是，美國當時公布取消遺產稅的時候，120多個大富豪聯名在?紐約時報?上刊登廣告，提出“請對我們征稅〞。美國取消遺產稅的一個重要原因是因為儲蓄率太低，而我國與國外的情況完全不同，是否開征遺產稅需要深入研究。對捐贈收入給予減免稅也是非常必要的。美國鋼鐵大王卡內基講，在巨富中死去是一種恥辱。美國第二大富翁、股神巴菲特，最近決定將財富的85%，大約375億美元逐步捐給5家基金會。對捐贈收入給予稅收優(yōu)惠，既能鼓勵富人致富后不忘奉獻社會，又有利于調節(jié)收入差距、培養(yǎng)良好的社會美德，可以說是一舉多得。從行政手段上來看，中央有嚴格的紀律規(guī)定，要求堅決取消在國家統(tǒng)一政策之外自行設立的各種津、補貼工程。并且標準津、補貼后，一律不準自行新設津、補貼工程，提高開支標準，擴大開支范圍。對違反規(guī)定的，以任何借口、任何名義、任何方式發(fā)放津、補貼的，要依照黨紀、政紀和有關法律法規(guī)追究有關人員的責任，非常嚴肅。

五、關于政府職能轉變問題

全國人大副委員長成思危講過一句話，“中秋節(jié)前北京堵車很嚴重，都是送月餅的，什么時候中秋節(jié)前北京不堵車了，我們的政府可能就會好了〞。這話說得很形象。其實，這種情況何止在北京，哪個城市都有這種情況。它不僅折射的是財權與事權不匹配的問題，而且更重要的是反映出我們的行政管理體制這個“系統(tǒng)〞是有問題的。最主要的問題是對經濟干預得太深，對審批管制得太多，把權力看得太重。盡管我們已經搞了這么多年的市場經濟，但是政府的職能沒有發(fā)生根本性的變化，政府仍然擔當了過多的角色，做了許多不該做的事情。如有的地方政府下發(fā)紅頭文件，要求公務員接待必須使用當地酒、為房地產商推銷商品房、為商業(yè)演出攤派戲票等。問題背后的癥結或更深層次的原因，就是政府具有無限權力的體制尚未得到根本轉變。政府越位嚴重，是典型的濫用權力，典型的行政管理職能的錯位。

當前議論最多的就是政府投資的驅動作用問題，政府的導演角色表達在從直接投資到銀行貸款以及大力度招商引資等多個方面。據有關方面統(tǒng)計，2006年1—5月份全國12個產能過剩行業(yè)的新開工工程中，地方工程占了94%，有9個產能過剩工程的國內貸款繼續(xù)增長，僅鋼鐵就增長45%以上。這些貸款的背后，是一些地方或明或暗的政府擔保，大家都怕在投資熱中落伍?，F在存在這樣一種心態(tài)，人家開展快了，我掉下來了怎么辦?激情燃燒，令人擔憂。有關方面調查，在50份可多項選擇的有效答復中，有66%的經濟學家將地方政府的投資沖動列為經濟過熱的第一位原因，起著決定性作用。政府不能直接干預經濟的關鍵原因，在于政府把握不好投資方向，不如市場主體對投資前景的反響靈敏。如果政府職能不轉變，仍然擔當主導市場投資的角色，重復建設、產能過剩可能會進一步加劇。有專家提醒，宏觀調控中一定要對地方政府的投資沖動以及對整個經濟運行造成的危害保持高度警惕，而不能一味地指責市場失靈和企業(yè)盲目的投資行為。這種狀況如果不徹底扭轉，持續(xù)下去經濟恐怕會出現大問題。

政府的職能范圍決定了財政活動的范圍。政府職能轉變必然要求財政職能轉變，通過調整財政收支范圍和收支結構以及制定相關的政策措施，可以帶動和促進政府職能的轉變。從財政方面講，應該從以下幾個方面下功夫：

1.通過財政改革標準政府行為?，F在正在進行的政府收支分類改革，讓外行看得懂，內行人說得清，這個很重要，但改革的目的不僅如此，更重要的還是能夠促進政府職能的調整和轉變。作為反映政府職能的預算收支科目，我們國家一直沿用蘇聯方案經濟體系中的一套做法，這很容易使人誤認為本來應由社會投資的一般競爭性領域的工程也要政府來投資，不利于標準政府活動、轉變政府職能，不利于公共財政和市場經濟體制的建設。新的政府收支分類可以全面準確地反映政府職能的特征和政府活動的范圍，既可以反映政府部門所有的收入來源和性質，包括預算外資金、社保資金，又可以反映出政府支出的內容和方向。如新的支出功能分類，簡單地說，就是按照政府的主要職能活動來分類。過去是按經費性質將預算支出分為基建費、行政費、事業(yè)費等，看不出部門的職能是什么，很抽象，各個部門都一樣，究竟干了什么事也不知道。而按政府職能活動設置科目，政府的錢究竟做了哪些事，做每件事花了多少錢，在預算上能清楚地反映出來。如果說支出功能分類反映政府支出的內容和方向，那么經濟分類那么反映了支出的具體