城鄉(xiāng)收入差距擴大：根本原因和現(xiàn)實選擇

城鄉(xiāng)收入差距擴大：根本原因和現(xiàn)實選擇〔作者:___________單位:___________郵碼:___________〕

摘要城鄉(xiāng)收入差距擴大的根本原因有三：認識原因，體制原因，政策原因。相應(yīng)的,解決城鄉(xiāng)收入差距擴大的現(xiàn)實選擇涉及三個方面:一是從根本上認識到農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟開展所作出的奉獻，改變“重工輕農(nóng)〞、“重城輕鄉(xiāng)〞的思想觀念；二是消除城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)開展的體制性障礙,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)開展的新型體制；三是進一步完善財政支農(nóng)政策。

關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)收入差距擴大根本原因現(xiàn)實選擇

城鄉(xiāng)收入差距擴大問題，從世界各國的經(jīng)濟開展來看，是傳統(tǒng)經(jīng)濟向現(xiàn)代經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程中必然出現(xiàn)的一個社會問題，是一個全世界普遍存在、絕非開展中國家或中國特有的社會問題。但是，城鄉(xiāng)收入差距問題在開展中國家顯得比擬嚴重，解決起來也相對困難。我國作為一個開展中國家，城鄉(xiāng)收入差距具有一定的經(jīng)濟必然性，因我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，但在很大程度上也存在不合理性。這已引起政府和理論界的高度關(guān)注，圍繞著縮小城鄉(xiāng)收入差距，提高農(nóng)民收入這個目標，政府采取了各種手段，進行了一系列改革：如對種糧農(nóng)戶給予直接補貼；全面取消家業(yè)稅；在西部農(nóng)村實行“兩免一補〞的義務(wù)教育等。但這些實施迄今為止并沒有取得明顯的效果(可能有政策時滯原因)，城鄉(xiāng)收入差距仍持續(xù)擴大(見下表)，已經(jīng)超出公認的合理范圍，并在短期內(nèi)難以控制。

數(shù)據(jù)來源,國家統(tǒng)計局?中國統(tǒng)計年鑒?，中國統(tǒng)計出版社2004年版。

一、城鄉(xiāng)收入差距擴大：根本原因

城鄉(xiāng)收入差距擴大的因素不是單一的，而是多方面的復雜因素所導致的。筆者認為，其根本原因有三：認識原因，體制原因，政策原因。

(一)認識原因

改革開放以來，我國始終把開展經(jīng)濟作為首要目標，這本是非常明智的決策。但是，在經(jīng)濟開展過程中，由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟增長的主要源泉，以致于給人們一種錯誤的認識：城市對經(jīng)濟開展奉獻大，而農(nóng)村對經(jīng)濟開展奉獻小。因而各級政府往往采取一些有利于城市開展的經(jīng)濟政策。這樣的政策雖然在短期內(nèi)推動了經(jīng)濟的增長，但從長期來看，卻可能沒有考慮城鄉(xiāng)收入差距的進一步擴大而使社會總本錢付出昂貴的代價。另外，縱觀我國成立50多年的歷史，無不遺憾地看到，農(nóng)業(yè)開展并非始終如一地排在國家經(jīng)濟開展戰(zhàn)略的優(yōu)先地位，事實上，往往是每當農(nóng)業(yè)開展滯后構(gòu)成國民經(jīng)濟開展的“瓶頸〞制約時，政府才不得不一次又一次地“回過頭〞來解決棘手的農(nóng)業(yè)問題。造成這種狀況的原因是什么呢？依我看，主要在于政府對農(nóng)業(yè)開展在國民經(jīng)濟開展過程中的戰(zhàn)略地位認識不夠。這也是造成城鄉(xiāng)收入差距擴大的原因之一。

(二)體制原因

城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體制的存在是導致我國城鄉(xiāng)收入差距存在并擴大的根本體制原因。在方案經(jīng)濟體制下所形成的“城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體制〞，它是以二元戶籍制度為核心，包括二元就業(yè)制度，二元福利保障制度，二元教育制度，二元公共事業(yè)投入制度在內(nèi)的一系列制度體系。這種制度安排，在一個國家實行人為的城鄉(xiāng)隔離政策，其本意是適應(yīng)優(yōu)先開展城市工業(yè)的需要，固定農(nóng)業(yè)人口，來保證糧食供應(yīng)，同時防止勞動力大規(guī)模地涌入城市。這一制度的實施與當時我國經(jīng)濟開展相適應(yīng)的。改革開放以來，為適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的建立，對其進行了一系列改革，但這些改革并沒有動搖“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體制〞的根基。傳統(tǒng)體制下形成的城鄉(xiāng)二元分割局面仍然存在。具體表現(xiàn)在：第一、雖然我國對戶籍制度進行了改革，但這并沒有動搖二元戶籍的根基。即戶籍仍然與就業(yè)、醫(yī)療、保險、教育等利益緊密掛鉤。第二、就業(yè)方面，各級政府在促進城市就業(yè)方面制定了相對完善的就業(yè)政策，如：對重新創(chuàng)業(yè)的下崗人員提供了稅收、信貸、職業(yè)培訓等許多優(yōu)惠措施，而對于雇用下崗人員的企業(yè)也給予稅收等方面的優(yōu)惠。此外，一些大中城市為了保證城市居民就業(yè)，直接動用行政手段限制農(nóng)民進入城市較好的行業(yè)和工種。如：在上世紀90年代中，北京、上海、南京等城市均出臺條例劃定農(nóng)民工不能進入的行業(yè)和職業(yè)。而對于農(nóng)村的剩余勞動力，沒有引起政府的足夠重視。多年來，雖然農(nóng)村剩余勞動力也在通過各種方式不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但這種轉(zhuǎn)移大多是農(nóng)民自發(fā)地、無序地、甚至是盲目地進行，調(diào)查結(jié)果顯示，有45.07%的外出打工農(nóng)民是自己盲目尋找時機，36.68%的是通過親友介紹，只有不到10%的人是有組織地流動。由此可看出多數(shù)基層政府沒有采取相應(yīng)措施引導農(nóng)村的剩余勞動力有序流動外出打工，更為嚴重的是，對于在城市打工的農(nóng)民工，不但不能得到當?shù)卣膸椭?，相反還受到一系列歧視，如：拖欠工資、同工不同酬等。第三、教育方面，政府對農(nóng)村教育經(jīng)費投入缺乏。雖然國家今年在西部農(nóng)村實行“兩免一補〞的義務(wù)教育。但由于農(nóng)村義務(wù)教育政府財政投入是實行縣鄉(xiāng)財政負擔體制，而在縣鄉(xiāng)財政困難的情況下，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費遠遠缺乏，導致教育資源緊缺。在免征農(nóng)業(yè)稅后，這種狀況更加突出。在這種情況下，農(nóng)村義務(wù)教育在師資、教學設(shè)施等方面均較城市差。第四、社會保障方面，社會保障的功能之一在于它通過社會保險、社會福利、社會救濟等方面的運作，縮小居民間收入差距，由于方案經(jīng)濟體制歷史原因，我國實行的是城鄉(xiāng)分割的二元社會保障制度，目前，我國城市已根本建立以社會保險為主的社會保障體系，而農(nóng)村社會保障始終處于國家社會保障的邊緣，根據(jù)2004年中國統(tǒng)計年鑒顯示，到2003年末，我國城市居民享受最低生活保障的人數(shù)為2246.8萬人，而農(nóng)村僅為367.1萬人。這種狀況進一步擴大了城鄉(xiāng)之間的收入差距。

(三)政策原因

不合理的農(nóng)業(yè)財政政策，是影響農(nóng)民收入增長及造成城鄉(xiāng)差距擴大的另一原因。目前，我國財政支農(nóng)政策不盡完善，主要表現(xiàn)在：其一是政府支持農(nóng)業(yè)的資金總量缺乏。國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出，其絕對額雖然呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，但占財政總支出的比重卻不高，目前大致維持在7%~8%的水平。政府支農(nóng)的低水平狀況與現(xiàn)在農(nóng)業(yè)開展的要求很不適應(yīng)。其二，地方財政農(nóng)業(yè)支出增長不甚理想。地方財政農(nóng)業(yè)支出比重呈下降趨勢，1991年為9.6%，1995年為7.9%，2003年那么下降為5.8%(2006年，馬海濤)。其三、有限的投入中有局部不能及時到位或根本不能到位，擠占、挪用現(xiàn)象嚴重，對支農(nóng)資金的使用缺少監(jiān)督保障，從總量上消減地方財政支農(nóng)的規(guī)模。其四，財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不盡合理。即財政用于生產(chǎn)性的支出比重下降，而用于各項事業(yè)費的支出比重上升。這樣，導致生產(chǎn)力開展后勁缺乏，制約農(nóng)民收入持續(xù)增長，進而導致城鄉(xiāng)收入差距擴大。

二、世界各國縮小城鄉(xiāng)差距的做法

(一)給貧困地區(qū)和農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠。美國上世紀30年代起推行區(qū)域經(jīng)濟均衡政策，對經(jīng)濟興旺的地區(qū)多征稅，對經(jīng)濟不興旺地區(qū)和農(nóng)村少征稅。每年美國農(nóng)業(yè)稅收總額只有200億元,僅占全國所得稅額的2.5%。印度在征收產(chǎn)品稅和個人所得稅時也對貧困地區(qū)給予特殊照顧，如印度“九五〞方案時征收的個人所得稅，可根據(jù)各邦的貧困人數(shù)、人均收入差距等參數(shù)來確定返還比例，從而縮小城鄉(xiāng)距差。

(二)開發(fā)落后地區(qū)。許多國家把促進落后地區(qū)的開展、縮小城鄉(xiāng)差異作為政策目標，日本實行“特種產(chǎn)業(yè)帶動模式〞，將奶牛飼養(yǎng)業(yè)作為北海道農(nóng)村經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)，專門制定“奶牛飼養(yǎng)振興法〞，為農(nóng)戶提供低息貸款，鼓勵多渠道增加對奶牛飼養(yǎng)業(yè)的投入，建設(shè)現(xiàn)代化的大型畜產(chǎn)基地。到1980年，北海道的農(nóng)業(yè)獲得了長足的進步。城鄉(xiāng)收入距差大大縮小。泰國在2001年實施“一區(qū)一品〞方案，鼓勵每個縣區(qū)重點開展本地最富特色的產(chǎn)品，從而形成當?shù)仄放飘a(chǎn)品，帶動地方經(jīng)濟的開展。為此，政府發(fā)動專業(yè)設(shè)計人員和技術(shù)力量幫助當?shù)剞r(nóng)民開發(fā)制作有特色、上檔次的土特產(chǎn)，并幫助農(nóng)民翻開銷路。

(三)實行有效的轉(zhuǎn)移支付。據(jù)統(tǒng)計，轉(zhuǎn)移支付占中央財政收入的比重，日、韓超過了20%，意大利達30%，其支持目標是地方的醫(yī)療、教育、社會保障，重點向貧困地區(qū)傾斜。如：印度對喪失勞動能力的老年農(nóng)民發(fā)放補貼；對貧困子女的教育給予補貼；對貧困人口購置糧食實行低價政策等；韓國發(fā)起了“新村運動〞,政府從提供水泥等生產(chǎn)資料開始,帶動企業(yè)、社會各方社會力量共同支持農(nóng)村開展。1970~1980年韓國政府累計向新村運動投入2.8億韓元，取得顯著效果。農(nóng)村面貌大為改觀，農(nóng)民收入和生活水平迅速提高，城鄉(xiāng)差距明顯縮小。

(四)重視農(nóng)村就業(yè)。韓國、印尼、馬來西亞重視農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過程中的教育和培訓，推動農(nóng)村剩余勞動力向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。如印尼人口比重從1970年的63%降至1994年41%；印度政府撥款推進國家農(nóng)村就業(yè)保障方案，在鄉(xiāng)村地區(qū)創(chuàng)造更多的就業(yè)時機。

三、縮小城鄉(xiāng)收入差距：現(xiàn)實選擇

由于城鄉(xiāng)收入差距的形成原因復雜，解決難度很大，這就要求我們在積極借鑒國外的經(jīng)驗與教訓的同時，深入分析我國社會的歷史和現(xiàn)實狀況的根底上，對如何縮小城鄉(xiāng)差距進行整體性、戰(zhàn)略性思考和設(shè)計。

(一)從根本上認識到農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟開展所作出的奉獻，改變“重工輕農(nóng)〞、“重城輕鄉(xiāng)〞的思想觀念。

在經(jīng)濟開展過程中，從外表看，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟增長的主要源泉，但實質(zhì)上農(nóng)業(yè)為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)各部門生存和開展提供了重要條件。國際經(jīng)濟社會開展的歷史說明，“農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的根底〞這話一點不假，但凡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較高的地區(qū)，工業(yè)化都取得了成功，但凡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低的地區(qū)，工業(yè)化都遇到了這樣或那樣的問題。從這可以看出，農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟開展的重要性。特別對于我國這樣一個農(nóng)業(yè)大國，更是如此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟開展如何，可以說成為國家興衰和現(xiàn)代化事業(yè)成敗的關(guān)鍵因素之一。回憶我國開展歷程，新中國成立以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟為國民經(jīng)濟開展作出了重要的奉獻。一是為經(jīng)濟社會開展提供了大量農(nóng)產(chǎn)品；二是以剪刀差形式為國家工業(yè)化提供了重要的資金物質(zhì)支持，據(jù)測算，1952~1990年，農(nóng)民通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格差和其它形式為工業(yè)化建設(shè)提供了大約9500億元資金；三是以稅費形式為國家提供了重要的財源支持，據(jù)測算，稅費改革以前，農(nóng)民一年向國家交納稅費約有1000億元；四是以征地方式為工業(yè)化提供重要的土地及資金支持。五是以進城務(wù)工形式為城市經(jīng)濟開展提供重要的勞動力支持。從以上所述可知，農(nóng)業(yè)的開展與工業(yè)開展息息相關(guān)，沒有農(nóng)業(yè)的支持，就沒有工業(yè)的現(xiàn)代化，工業(yè)的開展就象無米之炊、無水之魚?？偠灾?，沒有農(nóng)業(yè)的牢固根底和農(nóng)業(yè)的積累與支持，就不可能有國家的自立和工業(yè)的開展；沒有農(nóng)村的穩(wěn)定和全面進步，就不可能有整個社會的穩(wěn)定和全面進步；沒有農(nóng)民的小康就不可能有全國人民的小康。農(nóng)業(yè)豐，那么根底牢；農(nóng)村穩(wěn)，那么社會安；農(nóng)民富，那么國家昌。只有近8億農(nóng)民富裕，我國的小康社會才是真正名副其實，國民經(jīng)濟才能實現(xiàn)可持續(xù)開展，才能從根本上縮小城鄉(xiāng)差距。鑒于此，必須重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的開展，堅持把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟放到整個國民經(jīng)濟開展中統(tǒng)籌部署。從根本上改變“重工輕農(nóng)〞、“重城輕鄉(xiāng)〞的思想觀念。

(二)消除城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)開展的體制性障礙，建立有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)開展的新型體制。

其一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，取消城市戶口所享有的社會保障、就業(yè)、教育等各個方面的特殊福利待遇。只有戶籍制度徹底實現(xiàn)了和這些特殊待遇脫鉤，才能說真正實現(xiàn)了城鄉(xiāng)戶口一體化。

其二，打破城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度，建立全國統(tǒng)一開放的勞動力市場，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷。將農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題納入國家就業(yè)政策和就業(yè)效勞體系中，視同城市失業(yè)人口，并針對其特點提供有效的就業(yè)效勞。如：有的放矢的加強對農(nóng)村勞動力的職業(yè)培訓，提高外出務(wù)工農(nóng)村勞動力的就業(yè)競爭能力；為農(nóng)村勞動力進城務(wù)工提供準確的信息，從而減少盲目轉(zhuǎn)移等。另外，積極組織勞務(wù)輸出，研究制定勞務(wù)輸出規(guī)劃，加快建立農(nóng)村勞動力資源庫，通過多種形式的勞務(wù)輸出，拓寬就業(yè)渠道，增加農(nóng)民收入。

其三，構(gòu)建新型的農(nóng)村社會保障制度。隨著城鎮(zhèn)化的推進，現(xiàn)行的土地保障、家庭保障已不適應(yīng)社會經(jīng)濟開展的需要。因此，應(yīng)積極試行由國家、集體、農(nóng)民個人共同出資、合理負擔的農(nóng)村養(yǎng)老制度和農(nóng)村醫(yī)療保險制度，實行農(nóng)民最低生活保障制度。同時拓寬農(nóng)村社保資金來源、多渠道籌集資金，即可考慮提高中央財政對農(nóng)村社保資金的投入；發(fā)行社會保障彩票；開征社會保障稅等多渠道籌集社會保障基金。這樣真正做到使農(nóng)民生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)。

其四，加大農(nóng)村教育的投入，特別是加大中央、省兩級財政對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育制度。如：可建立農(nóng)村義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付制度。從而真正改善農(nóng)村教育根底設(shè)施缺乏的狀況。

(三)進一步完善財政支農(nóng)政策

加大財政對農(nóng)村的支持力度，將過去的農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹床皋r(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。公共財政的“陽光〞應(yīng)該逐步照耀到農(nóng)村?？刹扇〉木唧w措施有：一是要確保財政支農(nóng)投入的增長，財政支農(nóng)支出應(yīng)該隨著經(jīng)濟的開展和國家財力的增強而穩(wěn)定增長，必須使財政支農(nóng)支出的增長速度，超過其他支出的增長速度。二是加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村根底設(shè)施的投入，如：道路、電網(wǎng)建設(shè)、供水和通信、水土保持等，從而改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活及市場環(huán)境，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟開展。三是加大農(nóng)業(yè)科技投入，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，以優(yōu)化品種、提高質(zhì)量、增加效益。從而增加農(nóng)民收入。四是建立和完善農(nóng)業(yè)保障機制及農(nóng)業(yè)救助性支持體系。如：農(nóng)業(yè)災害補助體系，農(nóng)產(chǎn)品市場風險補助體系；建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度。五是健全財政監(jiān)督機制，以確保國家支農(nóng)資金及時全額到位。總