英國金融消費者保護法律制度

英國金融消費者保護法律制度英國金融消費者保護法律框架由國內法和歐盟法規(guī)構成。國內法包括三部分，一是英國議會通過的法律；二是金融監(jiān)督管理機構制定的規(guī)則；三是行業(yè)自律規(guī)則。國際法包括歐盟規(guī)章、指令\o""[1]及國際組織規(guī)則。本文僅對英國國內幾部重要法律和規(guī)則進行概括分析。一、《2000年金融服務與市場法》(FinancialServicesandMarketsAct2000,簡稱為FSMA)

FSMA于2000年6月14日獲英國議會通過，于2001年4月1日正式生效。該法案標志著英國金融監(jiān)管體制的重大變革，即從1986年《金融服務法》確立的“成文法框架下的行業(yè)自律”體制轉變?yōu)椤俺晌姆ㄒ?guī)范的單一監(jiān)管機構”體制(StatutorySingleRegulator)。FSMA長達數百頁，分為30篇，包括443個條文和22個附錄，其架構可分為三大部份：監(jiān)管機構組織法、金融行為規(guī)范法以及金融服務消費爭端解決機制。（一）FSMA確立了金融服務局(FinancialServicesAuthority，簡稱為FSA)的單一監(jiān)管機構地位。FSA承繼了前證券與投資局(SecurityandInvestmentBureau，簡稱為SIB)對證券投資業(yè)務、英格蘭銀行對銀行金融機構、財政部對保險機構的監(jiān)管職能，其監(jiān)管范圍涵蓋了全部金融領域，包括證券、銀行、保險以及各類互助會。由此形成以下格局：英格蘭銀行負責貨幣政策，金融服務局負責金融監(jiān)管，財政部負責確立監(jiān)管框架與金融立法。FSA的監(jiān)管目標是：維護公眾對金融制度的信心，促進公眾對金融制度的了解，向消費者提供適當的保護和減少洗錢、金融欺詐（包括電子犯罪和欺詐性地推銷金融投資產品）、刑事方面的市場不當行為（包括內幕交易）等金融犯罪。FSA同時履行起金融消費者保護的職責，負責監(jiān)督金融機構在金融活動中執(zhí)行有關消費者保護規(guī)定的情況，并且教育民眾認識金融體系和金融商品的利潤和風險特質，使其自行承擔其投資決策的責任。FSA是一個獨立的非政府機構，根據英國《公司法》注冊為一個有擔保的有限公司，由整個金融業(yè)提供資金來源，不從公共部門或國家稅收獲得資金。FSA向英國財政部負責，并通過財政部向英國議會負責。FSA必須每年向財政部報告其法定目標的執(zhí)行情況，該報告也要求呈交議會。FSA內部設有“消費者（投資者）服務部”，其“零售分析處”專門負責對零售業(yè)務風險和制訂零售業(yè)務監(jiān)管策略的分析研究和對金融消費者保護的分析研究；設有“監(jiān)管服務部”，其“服務、收益和信息管理處”的消費者服務中心負責處理消費者的來信、電話和電子郵件。還設有“消費者項目小組”，負責與消費者組織、智囊機構和研究機構溝通，確認消費者在金融服務和產品中面臨的風險，確認其他部門是否遵守FSA保護消費者的規(guī)定，必要時提出建議或質詢。但FSA不負責接受、處理消費者提出的投訴。此外，FSA發(fā)布《產品銷售后公平對待消費者》報告，啟動了公平對待消費者(TreatingCustomersFairly，簡稱為TCF)項目。TCF項目強調公司關于自身如何對待消費者進行思考，并要求高層管理者必須制定相應的措施和方案，以確保TCF項目有效融入公司的價值、文化以及公司進行商業(yè)活動的方式中。FSA要求英國最大的35家金融集團每年報告實施TCF的情況。（二）根據FSMA，金融申訴專員服務公司（FinancialOmbudsmanServices,簡稱FOS）成立，作為獨立第三方，公平、合理、迅速、非正式地處理消費者與金融服務機構間的個別爭議。FSMA主要規(guī)定了FOS的職責、工作程序以及FOS對被申訴的金融機構的強制管轄權和自愿管轄權\o""[2]。FOS還受《2006年消費者信用法》(TheConsumerCreditAct2006，簡稱為CCA)規(guī)范。CCA主要規(guī)定了消費者信用的定義、適用范圍以及FOS制度如何適用于消費者信用投訴案件。此外，FOS在處理消費者投訴時還要受到其他法律、監(jiān)管規(guī)則、相關規(guī)范和行業(yè)的良好實踐的規(guī)制。FOS其經費均來源于受管轄的金融機構，一項是每年的納稅，占經費總來源的10%；另一項是案件處理費，FOS受理、處理投訴案件不收取消費者任何費用，但每件投訴案件要向被投訴的金融機構收取500英鎊，如果是“支付保護保險”（paymentprotectioninsurance，簡稱為PPI）案件，則加收350英鎊，案件處理費占經費總來源的90%。根據FSMA關于透明度的要求，FOS盡可能地公布相關信息，如特定業(yè)務投訴案件的數量分析、公司的年度計劃和預算、年度回顧等。由于FOS對投訴案件的處理是非正式的，消費者可以不接受FOS做出的決定而申請司法救濟；非英國國內的金融機構是通過與FOS簽署協(xié)議成為其成員并約定接受FOS決定的，如果該機構不同意FOS對投訴做出的決定，也可以選擇退出FOS的投訴處理機制。但英國本國的金融機構必須接受FOS的決定，否則，FOS可以要求法院強制執(zhí)行，還可以告知相關監(jiān)管機構采取必要的監(jiān)管措施。（三）FSMA要求FSA建立金融服務賠償計劃（FinancialServicesCompensationScheme）\o""[3]，并成立金融服務賠償計劃有限責任公司(FinancialServicesCompensationSchemeLimited，FSCS)具體運作該機制。FSCS具有商業(yè)公司的所有特點，是受FSA監(jiān)督的獨立法人機構，有自己的董事會、主席和首席執(zhí)行官，但董事會由FSA任命；FSA批準FSCS為彌補運營成本征稅的限額；FSCS承擔FSA委任的存款、保險和投資的賠付，并向FSA報告執(zhí)行情況。FSA和FSCS簽合作諒解備忘錄，并建立了信息共享渠道。FSCS并無金融檢查權和相關防范金融機構倒閉的提前干預機制，沒有金融監(jiān)管功能和權利，而是金融機構倒閉風險的最后承受者。在金融機構經法院裁定進入臨時清算、特別行政管理、破產清算，或被FSA認定已無力償付其到期債務時，可以啟動賠償程序。FSMA對賠償計劃的保護對象、賠償比例和最高賠償金額做出了規(guī)定。FSCS覆蓋受FSA監(jiān)管的公司、經FSA批準的公司所經營的業(yè)務、在英國運營的歐盟成員國的公司，保單、保險經紀、存款、投資業(yè)務以及抵押貸款咨詢和安排等。上述公司或從事上述業(yè)務的公司即為FSCS的成員，當公司破產時，其消費者可以根據購買產品和服務的性質不同，從FSCS獲得不同數量的賠償。FSCS的資金來源主要是成員繳稅。每家金融機構成員均須向FSCS繳納三種資金：初期資金、繼增資金和特別出資。按規(guī)定FSCS的存款存入英格蘭銀行，由其進行必要的債券項目投資，以擴大保險準備金的規(guī)模。如果FSA認為在任一財政年度的賠償總額有超支的可能性，經英國財政批準同意，FSA可以向受監(jiān)管的金融機構征收臨時資金以應對該年度的支付義務。FSCS還可以經FSA的安排從英格蘭銀行貸款。（四）FSMA附錄1（Schedule1）要求FSA建立處理針對FSA的投訴的處理機制，設立獨立的調查員。由此，投訴處理專員辦公室（OfficeofComplaintsCommissioner，簡稱為OCC）于2001年成立。OCC是“擔保有限制”公司，目前有5個工作人員：1名專員，是兼職的，由FSA提名、財政部批準；1名首席執(zhí)行官(CEO)，也是兼職的；1名專職高級調查員；2名專職員工。OCC每年向FSA董事會提交年報。OCC負責處理與FSA履行或不履行FSMA規(guī)定的義務相關的投訴以及金融機構和消費者針對FSA的決策給其帶來的不利影響而提出的投訴，但不受理以下方面的投訴：FSA與雇員關系；與FSA職能無關的合同和商業(yè)關系；FSA立法方面職能；針對FOS、FSCS的投訴。OCC也不能在FSA的調查過程中，根據被調查該公司的要求對FSA進行調查。FSA必須接受OCC決定，除非“司法審查”認為OCC決定不合理。（五）FSMA全面整合了關于金融行為和經營者的規(guī)范，如《1972年保險公司法》、《1979年信用合作社法》、《1987年銀行法》等，幾乎將所有金融服務業(yè)納入其調整范圍，但只做了原則性和一般性的規(guī)定，具體的規(guī)定則在相關法律、規(guī)章和FSA自行制定的規(guī)則中體現。FSMA沒有對金融消費者進行定義，因此受保護的消費者主體實際包含了所有與金融機構發(fā)生交易關系的主體，但FSMA明確規(guī)定要根據不同投資商品或交易的風險程度、不同消費者關于各種商業(yè)活動所具有的經驗或專門知識程度、消費者對提供咨詢和正確信息的需要以及消費者自身應承擔的投資決策責任等確定對消費者的保護程度。FSMA規(guī)定，個人、公司、合伙組織或其他非公司制團體都可以向FSA申請從事“被監(jiān)管行為”（金融業(yè)務）的許可。FSA調整對象可以分為兩類：一是“被監(jiān)管行為”，指在業(yè)務經營過程中從事的與某一“特定投資”有關的“特定行為”，FSMA附錄2列舉了“被監(jiān)管行為”的構成；二是從事“被監(jiān)管行為”的人只能在FSA授權或法定豁免的情況下從事該類行為，未經許可從事相關金融業(yè)務的，即違反了FSMA的一般禁止性規(guī)定，除將受到刑事制裁外，所訂立的契約也將無效。FSMA第27篇還規(guī)定FSA對金融網絡犯罪或在投資市場散布謠言或造成誤導的陳述或行為、內幕交易、洗錢等犯罪有進行起訴的裁定權。二、《2010年金融服務法案》（FinancialServicesAct2010）2010年4月通過的《2010年金融服務法案》授予FSA更廣泛的法律制定權，以打擊少數金融機構侵犯消費者權益的行為。FSA下設消費者關系協(xié)調部，從事消費者保護工作，成立專門服務機構處理消費者投訴?！?010年金融服務法案》進一步細化了消費者金融教育工作相關規(guī)定，FSA不再承擔消費者金融教育的具體工作，而是將其內部的金融教育部門獨立出來，成立消費者金融教育團體（ConsumerFinancialEducationBody，CFEB）。2011年4月，CFEB更名為貨幣咨詢服務公司（MoneyAdviceService，MAS）。MAS是擔保有限公司，屬于公共服務部門，具有相對獨立性，但MAS的董事會主席和執(zhí)行主席由財政部任命，董事會其他成員由FSA任命；FSA批準其商業(yè)規(guī)劃和財務預算，議會則可要求其提交報告。MAS的主要職責包括提高金融消費者對金融產品和服務的風險意識、對金融行為的規(guī)范意識；發(fā)行相關教育材料，開展教育活動；向社會公眾提供金融咨詢和建議服務。但MAS只能向消費者提供一般性的、通用的建議，而不能針對具體交易和產品。MAS的咨詢服務對消費者是免費的，其資金來源于金融機構的納稅。根據《2011-2012年工作規(guī)劃》，MAS將與監(jiān)管部門及金融行業(yè)合作作為其戰(zhàn)略目標之一。目前，與MAS合作的單位包括財政部、公平貿易辦公室（OfficeofFairTrade，OFT）等政府部門，以及金融行業(yè)協(xié)會、金融機構、社會教育團體、慈善組織、新聞媒體、消費者協(xié)會、學校等眾多社會機構。合作內容包括提供資金、培訓、人員和信息支持等方面。三、《2012年金融服務法案》（FinancialServicesAct2012）2008年金融危機爆發(fā)后，英國政府推行徹底、系統(tǒng)的金融監(jiān)管改革計劃，加強了對金融消費者的保護，以提升公眾對金融市場和金融服務的信心，致力于建立一個更加穩(wěn)定、有效的金融系統(tǒng)。英國政府先后公布了《金融穩(wěn)定和存款者保護：強化現有框架》(Financialstabilityanddepositorprotection:strengtheningtheframework)、《金融穩(wěn)定和存款者保護：特殊解決機制》(Financialstabilityanddepositorprotection:specialresolutionregime)、《金融監(jiān)管新方案：判斷、焦點和穩(wěn)定》（Anewapproachtofinancialregulation:judgement,focusandstability）、《金融監(jiān)管新方案：建立更穩(wěn)定的體系》(Anewapproachtofinancialregulation:buildingastrongersystem)、《金融監(jiān)管新方案：改革藍圖》（Anewapproachtofinancialregulation:theblueprintforreform）等一系列監(jiān)管改革方案。《2012年金融服務法案》于2012年12月19日獲得英國女王御準，計劃于2013年4月1日正式生效。該法案徹底改革英國金融監(jiān)管體系。（一）在英格蘭銀行理事會內部設立金融政策委員會（FinancialPolicyCommittee，FPC）負責宏觀審慎監(jiān)管，專注于識別、監(jiān)測和管理系統(tǒng)性風險，以幫助英格蘭銀行實現保護和強化金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的目標，同時支持政府實現經濟增長、增加就業(yè)等經濟目標。（二）FSA更名為金融行為監(jiān)管局（FinancialConductAuthority，FCA\o""[4]）作為一個獨立機構，直接對英國財政部和議會負責，以保證金融市場良好運行、金融消費者獲得公平待遇為目標?！?012年金融服務法案》將FCA的戰(zhàn)略目標概括為“保證相關市場\o""[5]良好運行”，并歸納了FCA的三大操作目標：金融消費者保護，誠信度和競爭性。（三）設立隸屬于英格蘭銀行的審慎監(jiān)管局（PrudentialRegulationAuthority，簡稱為PRA），負責微觀審慎監(jiān)管，對商業(yè)銀行、投資銀行、建筑業(yè)協(xié)會和保險公司等金融機構的穩(wěn)健運營進行審慎監(jiān)管。在FCA出臺任何一項具體的商業(yè)行為監(jiān)管法規(guī)前，需咨詢PRA的意見，PRA若認為該法規(guī)會對金融穩(wěn)定帶來負面影響，有權進行否決。FPC給予FCA和PRA金融穩(wěn)定方面的指導和建議，并要求這兩個機構行使其職能以保證宏觀審慎政策的實施。PRA和FCA的監(jiān)管對象不同，PRA主要針對金融產品和服務的提供者，而FCA主要針對提供中介服務或金融產品/服務的銷售者。

（四）針對FOS進行了4個方面的調整：一是準予FOS在其網站上公布申訴專員的決定；二是與FCA簽訂諒解備忘錄；三是可以向監(jiān)管方提出“超級申訴”，即多個消費者投訴同一機構，或同一類問題涉及眾多消費者，FOS可以要求監(jiān)管機構采取相應措施；四是調整FOS的部分工作流程。四、命令及指導手冊FSMA第138條、第158條授權FSA制訂法規(guī)、命令以及針對具體監(jiān)管事項發(fā)布指導原則。FSA將發(fā)布的法規(guī)命令和指導原則等匯編成《命令及指導原則》，明確規(guī)定受監(jiān)管者應遵守的事項?！睹罴爸笇謨浴分械摹蹲罡邩藴蕼蕜t》明確了所有金融機構應遵守的業(yè)務行為的基本義務，包括：正直；善意管理；重視客戶利益；重視客戶需要的信息，并以清楚、公正和不使人誤解的方式傳遞；金融機構應以善良管理人的注意義務確認所提供商品或替客戶所作的決定是適合客戶的，即合適性原則。《命令及指導手冊》還包括個別義務準則，規(guī)范金融機構的銷售行為，例如具體規(guī)定了金融推介行為的適當性原則、說明義務和信息披露規(guī)定等。這些原則和要求對于消費者權益的保障具有重要的實踐意義。FSA制定業(yè)務準則，是按照投資、保險、抵押的金融產品分類，分別規(guī)定其業(yè)務準則，使得金融機構應按照所提供金融產品種類，適用不同的規(guī)定。五、其他方面的法律（一）信貸領域的法律2006年修訂《1974年消費者信貸法》\o""[6]（ConsumerCreditAct）時增加的“不公平關系”（unfairrelationship）部分涵蓋了平等授信的內容，明確了法院在糾正不公平信用關系中的權力以及訴訟中的相關問題。此外，1975年《性別歧視法》（TheSexDiscriminationAct,1986年修訂）、1976年《種族關系法》（TheRaceRelationsAct）、1995年《傷殘歧視法》（TheDisabilityDiscriminationAct）、1998年《人權法》（TheHumanRightsAct）等法律均適用于平等授信的保護。英國主要由公平貿易辦公室（OfficeofFairTrade，OFT）監(jiān)管消費信貸領域的公平問題。根據《消費者信貸法》規(guī)定，公平貿易辦公室負責組織該法的實施，其任務之一是從消費者利益出發(fā)使消費信貸市場良好地運轉，并具有一定的行政裁決職能。（二）消費者教育方面的法律《1988年教育改革法案》首次確定了英國的《國民教育大綱》，1993年對大綱進行了修訂，但均不包含金融