當代中國公共行政的理論解釋模式

當代中國公共行政

的理論解釋模式出現(xiàn)了一些新的研究視角：王邦佐〔2000〕：生態(tài)學角度王長江〔2002〕：比較分析的角度楊德山〔2005〕：學說史的角度李莊〔2006〕：執(zhí)政文明角度吳春元〔2006〕：和諧社會的角度劉序明〔2006〕：新公共管理的角度出現(xiàn)了一些新的研究視角：呂嘉〔2007〕：自由民主與人民民主的角度袁緒程〔2021〕：分層的角度余宜斌〔2021〕：政治與行政二分的角度劉序明〔2021〕：善治的角度唐靜〔2021〕公共權力的理性化角度劉玉靖〔2021〕：制度化的角度威權體制模式威權研究簡史“威權體制〞〔authoritarianregime〕源于“威權主義〞〔Authoritarianism〕最早：沃格林〔1936〕的?威權主義國家?一書。首次界定：林茨〔1964〕，?西班牙的威權政體?一文。威權主義介于“極權主義〞和“民主政體〞中間。奧唐奈〔1973、1979〕：首次提出了“官僚威權主義〞〔bureaucratic-authoritarianregime，BA〕威權研究簡史此后，包爾莫〔DavidScottPalmer，1977〕、珀爾馬特〔AmosPerlmatter，1981〕、?簡明不列顛百科全書?〔1985〕、亨廷頓〔1989〕、?布萊克維爾政治學百科全書?〔1992〕等都對威權主義做了具有建設性的分析。〔詳見文稿〕威權研究簡史我國學者羅榮渠〔1993〕、巫永平〔1993〕、時和興〔1996〕、孫代堯〔2002〕、孫哲〔2004〕、王軍〔2005〕、馮秀文〔2005〕、尤洪波〔2006〕、陳峰君〔2006〕、吳全華、王愛芬〔2007〕、邵興華〔2007〕、謝哲〔2021〕、許開軼、李晶〔2021〕、馬永振〔2021〕、盧正濤〔2021〕、康曉光〔2021〕、陳茂來〔2021〕、吳興唐〔2021〕等都做了研究?！裁總€人的觀點詳見文稿〕威權體制的內涵威權體制的內涵威權體制不同于極權體制威權政體極權主義限制自由廢除自由與市場經(jīng)濟相聯(lián)系與舊時代相聯(lián)系推進國家現(xiàn)代化維持舊制度保持民主框架王者中心以執(zhí)政黨為中心以君王和官僚為中心國家與社會有限分開國家與社會合一有理想無意識形態(tài)有主導意識形態(tài)哎不愿動員民眾大規(guī)模動員民眾允許多黨存在不允許多黨存在為什么東亞會出現(xiàn)威權體制？綜合理論界觀點，總結如下：〔1〕經(jīng)濟根底薄弱，中產階級不興旺，國家承擔起開展經(jīng)濟的任務。〔2〕政治文化與民主機制先天缺乏，社會需要一個強有力的領導核心?！?〕傳統(tǒng)儒家文化崇尚等級與權威，這造就了威權政體的文化環(huán)境?！?〕冷戰(zhàn)格局使美國寧愿支持自己曾經(jīng)的敵手建立威權體制。威權體制向何處去？共識：威權體制是一個過渡體制，必將向民主體制轉變。張鑫〔2003〕：國家與社會的關系從高度一體化轉向適度別離；政府權力從中央高度集權轉向尋求中央與地方集權與分權相互協(xié)調；政治權威從神圣化轉向世俗化；政治決策從注重經(jīng)驗轉向注重科學；社會控制從以行政權力為主轉向尋求以法律控制為主；對權力主體從強調自律轉向注重制度約束；政治文化從傳統(tǒng)文化開始轉向市民文化；政治參與從被動型轉向自主型；政治開展道路的選擇從追求激進轉向尋求漸進。威權體制向何處去？曾麗紅〔2007〕：契約型社會。王文龍、唐德善〔2007〕：民主憲政。于建嶸〔2021〕：家長式威權體制-共治式威權體制-法治式威權體制?？禃怨狻?021〕：認同胡溫政府。史蒂文·列維茨基〔2021〕：競爭性威權政體。中國現(xiàn)在是威權體制嗎？認為“是〞：吳全華〔2007〕：雖然不能說是，但政府的威權主義行為仍較為嚴重。于建嶸〔2021〕：中國現(xiàn)在還是一個威權體制，但已是一個處于開展中的“共治式的威權體制〞。許成鋼〔2021〕：當前中國屬于“分權式威權體制〞，這是問題之源。中國現(xiàn)在是威權體制嗎？中國現(xiàn)在是威權體制嗎？不同意的觀點：尹保云〔2021〕：威權主義是在憲政體制下活動，而我國目前還沒有建立起憲政制度，我們目前的政體與經(jīng)典威權主義的差距很大。改革開放以來，我國正在從蘇聯(lián)模式向威權主義轉變；現(xiàn)在是一個不標準的市場經(jīng)濟和一個蘇聯(lián)模式的政治框架的結合。吳興唐〔2021〕：中國現(xiàn)在是有中國特色社會主義民主政治，而不是什么“威權主義〞，說中國是“威權主義〞，是一種牽強附會的誤解。全能主義模式全能主義的涵義全能主義的涵義中國全能主義的開展為什么中國會出現(xiàn)全能主義？中國已經(jīng)進入后全能主義時代

有限政府模式有限政府的內涵有限政府是指權力、職能、規(guī)模和行為方式都受到憲法和法律的明文限制，并接受社會監(jiān)督和制約的政府〔陳國權2002〕。有限政府的內涵有三種：〔1〕有限政府是權力必須予以分立并受到制衡的政府；〔2〕有限政府是一種試圖協(xié)調個人權利與政府權力的關系，并在二者之間尋求平衡的政府理論；〔3〕有限政府是政府與市場、政府與社會、政府與政府之間權力重新進行制度性分配的一種范式〔劉祖云、武照嬌，2007〕。有限政府的理論根底〔1〕政府權源說。斯賓諾莎：政府的權力源于自然法，并受自然法制約。洛克：政府權力來源于人民權利的讓渡，通過分權來限制政府的權力。盧梭：人民主權理論。孟德斯鳩：分權與制衡理論。有限政府的理論根底〔2〕自由主義說。斯密：自由市場理論。貢斯當：主權在民本質上是必須有限度的，這個限度就是個人權利?！?〕憲政說。哈耶克：政府在公共部門必須分權；布坎南：政府失靈與公共選擇。國內學者研究有限政府的兩種途徑〔1〕自由主義的研究路徑。負杰〔2005〕：有限政府理論發(fā)端于西方國家，實質上是自由主義的政府職能理論，其主要目標是從個人權利與自由至上的理念出發(fā)，謀求建立權力受到嚴格限制的政府?！?〕在全能政府模式失敗后對新政府模式的現(xiàn)實探索。劉軍寧〔1998〕：中國面臨的最大挑戰(zhàn)是構建市場經(jīng)濟所必不可少的有限政府，實現(xiàn)由與方案經(jīng)濟相適應的無限政府向與市場經(jīng)濟相適應的有限政府的變革。如何構建有限政府肖勇〔2003〕：政府內部，需要權力配置、職能設定和規(guī)模設置上必須實現(xiàn)“有限化〞；政府外部，必須把政府權力限定在公共領域。紀程〔2004〕:關鍵在于法治的實現(xiàn)。張義忠〔2005〕：最關鍵的是政府重新定位自身的角色和作用，還權于民、還權于企業(yè)、還權于市場、還權于社會。張小歌〔2021〕：確立有限政府理念，重塑政府與社會的關系，收縮政府權力，調整政府規(guī)模，強化對政府的監(jiān)督。李英〔2021〕：良好的憲政環(huán)境和建立法治社會，完善社會主義市場經(jīng)濟，加速市民社會的形成，嚴格限定政府行為，提高政府效勞能力，是構建有限政府的良方。效勞型政府模式效勞型政府的出現(xiàn)效勞型政府的概念最早是由張康之提出的〔蔡宏彥，2021〕?！靶谛姓曇辉~最早可以追溯到吉林大學崔卓蘭〔1995〕的?行政法觀念更新試論?一文。實際上，“效勞行政〞一詞最早見之于德國行政法學家厄斯特·福斯多夫〔ErnstForsthoff〕1938年發(fā)表的題為?作為效勞主體的行政?一文中。為什么中國要建設效勞型政府？中國學者研究效勞型政府的維度〔1〕政府與公民關系轉變的維度。劉熙瑞〔2006〕：效勞型政府與以往的管理型政府的主要區(qū)別在于民本位和官本位、社會本位和政府本位、權利本位和權力本位之間的取向偏差。〔2〕政府職能歷史演進的維度。張康之〔2021〕：歷史是一個有規(guī)律的進化過程，政府的行政模式從近代以前的“統(tǒng)治行政〞向近代的“管理行政〞再向現(xiàn)代的“效勞行政〞轉變，這三個形態(tài)分別對應農業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會。中國學者研究效勞型政府的維度〔3〕政府職能調整的維度。強調政府職能在于提供公共效勞：經(jīng)濟上，糾正市場失靈，提供公共產品；政治上，提供平安、民主、平等的制度環(huán)境；社會層面上，處理社會面臨的公共問題，促進社會健康開展?！?〕行政機構建設維度。通過設立“政務超市〞、“陽光大廳〞、“一站式效勞〞等措施，對行政機構的設置進行調整，在空間維度上拉近政府和民眾之間的距離，從而培養(yǎng)政府機關工作人員的效勞態(tài)度和效勞精神。什么是效勞型政府？效勞型政府的理論根底除了政府失靈和市場失靈外：〔1〕新公共管理理論：鋒芒所指正是公共效勞部門的官僚制結構?！?〕重申“公民本位〞的新公共效勞理論：關注民主價值和公共利益的軌道上來，為效勞型政府的構建提供了重要的思想資源?！?〕強調公私合作、共管共治的治理理論:強調治理主體的多元化，治理客體的擴展，治理機制的合作化。復雜官僚政治模式根本涵義對中國的分析GrahamAllsion：整個中國的“社會—經(jīng)濟〞體系是建立在工作單位的根底之上，這是一個具有自我滿足功能的精神實體。它們是“獨立的〞，并且彼此之間關系并不緊密。這些單位的領導不僅必須對本機構的有效運作負責，而且還必須對本單位職工的總福利負責。不僅農村公社是如此，而且在城市工廠、醫(yī)院、大學中也通常如此。對中國的分析單位制模式研究的開始單位制的涵義“單位制〞主要出現(xiàn)在城鎮(zhèn)地區(qū)，相對于農村地區(qū)的“人民公社〞。所謂“單位〞，是基于中國社會主義政治制度和方案經(jīng)濟體制所形成的一種特殊組織，是國家進行社會控制、資源分配和社會整合的組織化形式，承擔著包括政治控制、專業(yè)分工和生活保障等多種功能。通常我們將“單位制〞分為兩個根本層次：單位體制和單位組織〔李路路，2021〕。單位的普遍性單位制的特征單位制的成因單位制的走向消亡論：單位制度是適應方案經(jīng)濟體制而生的，隨著我國從方案經(jīng)濟到市場經(jīng)濟制度的轉變，單位必然消亡〔劉平、王漢生等，2021〕。延續(xù)論：單位是一種文化現(xiàn)象，不會輕易消失，甚至有的時候會加強，因此單位制仍然是理解中國社會結構、特別是城市社會結構的一個重要視角〔李路路、李漢林，2000〕。壓力型體制壓力型體制的出現(xiàn)最早：榮敬本〔1997〕課題組發(fā)表的研究報告?縣鄉(xiāng)兩級的政治體制改革：如何建立民主的合作新體制?。緣由：課題組接觸到的官員在談到政府是如何運行時，常常提到三句話：“加壓驅動〞、“熱鍋理論〞、“一手烏紗帽、一手高指標〞。課題組認為，這三句話形象地描繪出政府運行的根本模式。在這個根底上，提出了“壓力型體制〞的概念。壓力型體制的涵義壓力型體制：“一級政治組織〔縣、鄉(xiāng)〕為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。〞本質：中國方案經(jīng)濟中的發(fā)動體制在現(xiàn)代化和市場化壓力下的延續(xù)，是經(jīng)濟轉軌過程的產物〔榮敬本，1998〕。壓力型體制的構成要素壓力型體制的普遍性在時間上，壓力型體制在20世紀90年代趨于明顯的。1992年后官方文件中，都出現(xiàn)了“加溫加壓〞、“驅動開展〞、“跳躍開展〞、“超常開展〞等字眼。在空間分布上，壓力型體制是一個全國性的體制，不管在東部還是西部，都普遍存在。空間上的不平衡性：在處于經(jīng)濟起飛階段的地區(qū)，壓力型體制的表現(xiàn)更加明顯；在地方政治中，縣級壓力型體制表現(xiàn)得更加突出。壓力型體制的弊端用政治手段來推動經(jīng)濟開展，從長期來看不符合完善的市場經(jīng)濟運行的要求，而且也確實產生了一些問題，比方：地方政治的運行帶有強烈的“個人化〞色彩，“政治性〞任務的壓力導致了政府責任機制的失衡，官員逃避責任〔楊雪冬，2021〕。政治錦標賽模式模式的提出最早：Lazear&Rosen〔1981〕。理論內涵：意指在組織中根據(jù)個體的相對排序而不是產出水平的報酬機制。錦標賽機制的獎勵依據(jù)于競爭者之間的相對排序，而不是他們之間產量的差距；因為獎勵是預定的，所以在錦標賽機制中，報酬不是依據(jù)于產量水平，鼓勵機制在于驅使競爭者去贏得競賽；特別是當產出難以衡量，投入也難以衡量時，采取排序的方法給予獎勵是一個比計件工資更好的方式。周黎安的模式對于政府官員而言，往往難于精確計算其投入和產出，于是北京大學的周黎安〔2007〕教授據(jù)以建立了一個地方官員政治晉升博弈的錦標賽模型。根本內容：〔1〕政治晉升博弈的根本特征是一個官員的晉升直接降低另一個官員的晉升時機，這使得同時處于政治和經(jīng)濟雙重競爭的地方官員之間的合作空間非常狹小，而競爭空間非常巨大。周黎安的模式〔2〕我國地方官員的財政與經(jīng)濟鼓勵缺乏以解釋我國嚴重的地方保護主義現(xiàn)象，認為中央政府利用人事權鼓勵地方官員去促進地方經(jīng)濟開展，晉升鼓勵是官員鼓勵的主要來源。〔3〕經(jīng)濟績效對省級官員的晉升有正的影響：任內平均經(jīng)濟績效的影響較當年績效的影響更為顯著；在相對績效考核中，在任官員相對于前任的經(jīng)濟績效對其晉升有著顯著的正影響，而他們相對于周邊省份的績效對升遷的影響那么相對有限。他們認為，這些發(fā)現(xiàn)支持了中央政府運用人事權來鼓勵地方政府官員促進當?shù)亟?jīng)濟開展的觀點。反對的觀點〔劉劍雄，2021〕反對的觀點〔劉劍雄，2021〕結果：對于基層官員而言，一個部門沒有了前途，其他部門也可能有時機，很多官員犯了錯誤，大多可以平級或降級尋找另外的位置。對于大局部的政府官員而言，離開政治市場，依然可以到企業(yè)、事業(yè)單位去工作，而并不是一旦在政治市場上沒有時機，就在其它地方也沒有時機了。反對的觀點〔劉劍雄，2021〕結論：對于官員的考核，僅僅考慮經(jīng)濟增長的績效，是難以覆蓋所有政府官員的。具體來說，一個縣的發(fā)改委、工商局、建設局等部門的官員，其工作對經(jīng)濟增長有著重要作用，但是，他們的績效很難用經(jīng)濟增長來直接衡量。所以，僅僅強調經(jīng)濟增長指標對升遷的作用，只能覆蓋有限的政府官員。今天的政治錦標賽是政治忠誠、經(jīng)濟開展績效和轄區(qū)居民民意三者的合一。對劉劍雄的反駁〔申喬元，2021〕用量化分析的方法驗證三種可能：不存在晉升的錦標賽機制、存在以經(jīng)濟增長為主要考核內容的GDP晉升錦標賽機制〔即周黎安的模型〕和存在考核指標不局限于經(jīng)濟增長的晉升錦標賽機制〔即劉劍雄的模型〕。結論：只有經(jīng)濟增長符合考核指標的條件，并且顯著正向影響官員的晉升概率，這說明我國確實存在一個以經(jīng)濟增長為主要考核內容的官員晉升的錦標賽機制。政績工程模式一個約定俗成的名詞政績工程的成因〔1〕上有好者下必甚焉：一是對政績的理解不準確，被下級政績工程的華美外表所蒙蔽；二是上級出于自己政治前途的而考慮，不僅自己熱衷于政績工程，還希望下級制造更多的政績工程，以表達自己的領導有方〔龍明姬。2004〕?！?〕干部政績評價和考核機制不健全、決策失誤不擔責、巨大的利益誘惑〔紀穎，2006〕政績工程的成因〔3〕絕對的權力和政府職能錯位：絕對的權力導致政績工程完全取決于領導的拍板，外表上卻貼上集體討論和專家論證的標簽，這也使得追責更加困難；政府職能本來是社會管理和公共效勞，但是在“開展才是硬道理〞的推動下，各地爭先恐后上工程、鋪攤子，貪大且近乎沖動的“政績工程〞應運而生〔王加金，2006〕。政績工程的成因〔4〕俘獲論：政績工程的出現(xiàn)，是在公共選擇邏輯的左右下，政府被營利組織“俘獲〞的結果。具體而言，政績工程是一種公共物品，承擔公共物品供給的組織，以及由此形成的公共物品生產的產業(yè)鏈，都是以追求利益最大化為目標的。由于政府提供公共產品對營利組織的倚重，導致以承接公共物品生產的組織之間容易形成相應的利益集團，在它們的推動下，某些類型的公共物品的過度供給，這在很多時候表現(xiàn)為“政績工程〞，于是產生了營利組織對地方政府的“俘獲〞作用〔鄭謙，2021〕。政績工程的成因〔5〕認識差異論：政績工程是與民心工程相對的，“民心工程〞與“政績工程〞之爭反映的是政府與民眾對我國公共產品供給問題的認識差異。這種認識差異表達的本質是公共產品供給的政治價值與社會價值別離。政府作為公共產品的主要供給者，由于單向追求公共產品的政治價值而較少關注其社會價值，因而造成公共產品提供的政治價值與社會價值的雙重價值別離問題?！捕拢?021〕。財政聯(lián)邦主義模式根本涵義“財政聯(lián)邦主義〞〔fiscalfederalism〕是聯(lián)邦主義一詞的延伸，具有政治意義。財政聯(lián)邦主義是處理中央政府與地方政府之間財政關系的一種制度設計，是對財政分權理論的一種概括，其重點在明確中央政府和地方政府財政職能分工的根底上，強調地方財政的自主性和獨立性以及更大的經(jīng)濟決策權，可以說，財政聯(lián)邦主義最核心的概念就是分權?？梢哉f，財政聯(lián)邦主義就是指多級政府間進行財政職能分工的體制或原那么。對單一制國家的適用性在政治上是單一制的國家，在財政上同樣有可能是聯(lián)邦主義的，因為單一制國家同樣存在中央與地方的分權與財政關系。兩個開展階段兩個開展階段第二代財政聯(lián)邦主義〔又稱新財政聯(lián)邦主義〕，主要關注兩個問題：在什么情況下地方政府有最大化地方福利的動因？透過財政問題探討在政府和經(jīng)濟代理人之間的一般關系。兩個開展階段新理論隱含的一個前提：財政分權比集權能夠給政府提供更好的鼓勵去推動市場的開展和經(jīng)濟的繁榮；通過中央授權給地方政府，財政聯(lián)邦主義可以大力限制中央政府干預地方的能力。這里有兩種機制能將地方政府的利益與經(jīng)濟繁榮保持一致：〔1〕由于地方轄區(qū)間存在競爭，中央政府對地方政府的強烈干預可能使其喪失生產要素；〔2〕地方財政收入和支出之間的緊密聯(lián)系意味著地方政府官員可能有強烈的財政能力鼓勵去開展地方經(jīng)濟。兩個開展階段具體來說，第二代財政聯(lián)邦主義提出了“市場維護型財政聯(lián)邦主義〞，認為以往的地方分權存在本錢轉移的風險，即地方政府將其財政負擔整個轉移到國家或通過稅收的方式轉移給社區(qū)居民，這必將出現(xiàn)分權財政的過渡膨脹。之所以會出現(xiàn)這種情況，是因為在傳統(tǒng)聯(lián)邦財政體制下，地方政府預期在遭遇財政危機時，中央政府不會坐視不理，會向他們提供財政補助，這樣的反向鼓勵導致地方政府做出低效的財政預算。兩個開展階段解決之道：第二代聯(lián)邦財政理論建議，中央政府必須做出拒絕財政補助的規(guī)定，以硬化地方財政預算，從而到達控制地方政府的這種懈怠行為的目的，使地方政府只能把注意力放在減少預算、效勞經(jīng)濟、增加稅基方面，從而確保了經(jīng)濟的繁榮和市場的獨立開展。政聯(lián)邦主義的財政觀

〔1〕立憲主義財政觀：財政行為必須遵循標準化、制度化原那么，公用物品的提供、稅收來源確實定等都必須納入法律體系中?！?〕公共財政觀：都成認市場的有效性，認為公共部門的必要性只是為了克服市場的缺乏，因此政府的經(jīng)濟職能是有限的；其根本邏輯是：公共物品的特征——公共物品的提供——政府的公共職能——公共財政?！?〕民主憲政觀：公共物品的提供要通過政治途徑進行，因此要強調民主決策、民主監(jiān)督，開展民主財政；換言之，公共支出的規(guī)模以及與之對應的稅負水平，應由公民選擇做出，而非政府壟斷。對中國的分析Qian&Weingast〔1996〕認為，可以用第二代財政聯(lián)邦主義理論來解釋中國改革開放以來經(jīng)濟快速增長，如通過建立更多的地方權力中心，分權化的改革為抵抗來自中央的改革阻力培育了力量；即在市場化改革的政治阻力仍然強大的時候，中國式的分權化的改革為市場機制的創(chuàng)造發(fā)揮了關鍵性的作用。地方法團主義模式法團主義的產生法團主義〔Corporatism〕理論模式最早源于西方政治學界對拉丁美洲及南歐威權主義國家的國家與社會關系研究，其研究重點是強權政府與大的社會利益集團之間相互依賴的關系，及其對社會經(jīng)濟生活的影響。這一理論最早由斯密特〔Schmitter〕在20世紀70年代末系統(tǒng)概括〔李丹，2021〕。一個與多元主義相對的概念在多元主義下，個體可以自由組建多元化的、彼此競爭的各種團體，不同的團體也能夠自由表達和實現(xiàn)自身利益和價值，各利益團體是在政府之外運作，與政府之間有明確邊界，國家是相對被動的行動主體。法團主義認為，政治市場的自由競爭也會走向壟斷，最終強勢團體壓制弱勢團體，操控國家政治決策。這樣，社會成員的不同利益就難以有效地表達和組織進國家決策過程。一個與多元主義相對的概念因此，法團主義認為，國家應該是一個積極主動的行動主體，超然于這些多元化團體，并將它們整合進國家決策結構中，讓每個團體都有公平的利益表達和實現(xiàn)時機，并讓它們服從于國家的整體利益。這樣，利益團體與國家的邊界也就不再那么清晰，它們的聯(lián)系都是制度化、常規(guī)化的，甚至是強制性的。一個與多元主義相對的概念研究中國地方法團的代表人物與觀點沃爾德〔1995〕針對中國地方政府在區(qū)域市場轉型過程中扮演的角色，提出了“政府即廠商〞的論點。觀點：在市場轉型過程中，中國地方政府具有一個龐大工業(yè)組織的特點，直接參與市場活動，而且從中獲得回報。越是離中央政府遠的地方政府，越有能力成為“廠商〞，因為中央的監(jiān)控能力下降，它們的自主能力更高，它們能夠比較直接地控制和享有從市場上經(jīng)營所獲的利潤。他認為，地方政府的這一角色是中國大轉型過程中能夠保持經(jīng)濟迅猛開展的重要因素之一。研究中國地方法團的代表人物與觀點戴慕珍〔1995〕認為導致地方政府“廠商〞化的重要背景，是“分灶吃飯〞的財政體制改革。觀點：這種財政體制改革給地方政府施加了相當大壓力的同時，也賦予了地方政府相對獨立的財權，從而極大地刺激了地方政府開展地方經(jīng)濟以實現(xiàn)財政收益最大化的沖動。于是政府把企業(yè)承包或者租賃給個人，有選擇地分配物資和本地擁有的稀缺資源，大力幫扶地方企業(yè)，如協(xié)助企業(yè)取得營業(yè)執(zhí)照、產品合格證、產品獎和減稅時機等常規(guī)效勞，扶植重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等特殊效勞，地方政府有效地控制了轄區(qū)內企業(yè)的行為。研究中國地方法團的代表人物與觀點文克〔1996〕提出了“共存庇護主義〞。觀點：原先私營企業(yè)與政治權力之間的“單向依賴〞已演變?yōu)橐环N“共存依賴〞關系。一方面，政府官員依賴私營企業(yè)解決當?shù)氐木蜆I(yè)問題、促進社會經(jīng)濟生活中的合作關系，以及獲取賄賂受益等；另一方面，由于地方政府仍然具有很大的控制權力，如對稀缺資源的控制，因而私營企業(yè)主往往也依賴政治權力獲取資源和權力的庇護。地方法團主義適用于分析中國問題嗎西方的法團主義是以權利分立為前提的，是先出現(xiàn)了各種利益團體，然后國家把它們整合起來；而中國是總體性社會，沒有權利分立，中國的“準社會性〞中介是由政府主導建立的，是幫助政府對新出現(xiàn)的社會空間進行治理〔張靜，1998〕。不受國家支配的，自我開展、自我維系和自我調節(jié)的，且能夠對國家產生實質性影響的市民社會并沒有在中國出現(xiàn)，而且在中國也一直沒有出現(xiàn)市民社會中的那種民權與國家相對立的局面〔魏斐德，2021〕。法團主義模式不適用于分析中國〔吳建平，2021〕。蜂窩狀經(jīng)濟模式理論的產生蜂窩狀經(jīng)濟〔CellularEconomy〕最早由澳大利亞學者奧德麗·唐尼索恩〔1972〕提出，用于描述中國在文革期間經(jīng)濟結構發(fā)生的變化。根本含義是：中國經(jīng)濟分割成了許多相互隔絕的單位，如同蜂窩狀。蜂窩狀經(jīng)濟在中國的出現(xiàn)蜂窩狀經(jīng)濟在中國的出現(xiàn)蜂窩狀經(jīng)濟在中國的出現(xiàn)結果是削弱了行政管理和放松了控制，使中國走向“蜂窩狀經(jīng)濟〞的趨勢不斷加強，各個地方都形成了自己自足的、彼此互不相關的自治體系。整個國家都在形成無數(shù)獨立的或相對獨立的生產中心〔辛向陽，2000〕伴隨著企業(yè)下方、蜂窩狀經(jīng)濟的形成，國家不得不下方方案管理、物資管理、財政稅收、根本建設等管理權限。最終，地方擁有了相當大的經(jīng)濟管理權限，這些權限形成了一個系統(tǒng)。蜂窩狀經(jīng)濟的根本特征〔1〕塊狀分割明顯：基于行政區(qū)劃的設置，行政邊界同時也確定了經(jīng)濟活動的邊界?！?〕行政中心與經(jīng)濟中心高度重合：這種情況一直到改革開放以后還在不斷強化。除內蒙古的省會不是首位城市外，其余省區(qū)的行政中心與經(jīng)濟中心都是高度合一的，地、市、縣也是一樣。城市的行政等級對于區(qū)域經(jīng)濟的開展具有明顯的推動作用，否那么其經(jīng)濟中心的地位就會收到影響，甚至喪失?！?〕各個分割的經(jīng)濟體系結構雷同。〔4〕人為設卡，非關稅壁壘高筑。后續(xù)開展在國內，蜂窩狀經(jīng)濟現(xiàn)象在20世紀90年代受到關注，不過名字換成了更加形象的“諸侯經(jīng)濟〞。改革開放以后，特別是市場經(jīng)濟體制的日益成熟，蜂窩狀經(jīng)濟逐漸在中國被打破。政府過程偏離模式政府過程偏離的表現(xiàn)李建華〔2006〕的總結：〔1〕政府規(guī)模龐大、管理本錢加重?！?〕職權行使越位，市場秩序不良；〔3〕誠信表現(xiàn)缺乏，政治資源流失〔4〕責任意識淡化，事故時有發(fā)生；〔5〕監(jiān)督主體缺位，自然環(huán)境污染。更深刻的觀點政府的偏離最主要的是對“社會福利最大化〞的偏離〔李曉莉，2021〕現(xiàn)代民主社會要求政府必須以“社會利益最大化〞作為其行動的目標；但事實上政府的行為往往偏離了這一目標。中國政府的偏離主要表現(xiàn)為“公共性〞的偏離〔穆軍全，2021〕〔1〕政府對自身公共性限度把握不準造成政府公共性的偏離?！?〕公共權力異化帶來的政府公共性的偏離。政府過程偏離的原因如何認識政府過程的偏離職能-機構-體制-過程模式根本觀點朱光磊〔2006〕認為，“職能-機構-體制-過程模式〞是現(xiàn)代政府理論分析的根本框架。職能是現(xiàn)代政府理論研究的根底和邏輯起點，是解決國家和政府“該做什么〞和“不該做什么〞的問題。而政府的機構、體制和過程都是在政府職能的規(guī)定中延伸出來的。四維解析不同的職能要有相應的機構來承擔。“機構〞，是解決國家和政府的職能“由誰做〞，由誰來完成的問題的?！皺C構〞是一個總的概念，其中包括“機構數(shù)〞、“官員人數(shù)〞〔含公務員數(shù)、政府官員數(shù)、政府雇員數(shù)、財政供給人員數(shù)〕和“結構〞三個重要因素。四維解析政府機構之間的關系一旦被確定下來，就形成了“政府體制〞，即通過憲法和法律確定下來的各個政府機構之間的關系。不同國家在這方面的差異，并不主要表達在政府的各個構成要素本身的差異，而主要表達在這些構成要素之間不同的關系上，或者具體地說，在于是應用“制衡〞原那么，還是采取“議行合一〞原那么的根本精神，應用到什么程度，以何種方式運用。這些就是政府體制的差異。四維解析一旦以一定的體制組織起來的政府真正發(fā)揮作用時，它就成為了“政府過程〞，此即從“政府體制〞的環(huán)節(jié)中，最后推演出了“政府過程〞的環(huán)節(jié)。相應地，這也就最終形成了作為對現(xiàn)代政府現(xiàn)象進行全面研究的四大根本維度——職能研究、組織與機構研究、體制研究和過程研究。這四個維度的討論，把人們對政府的認識提高到了一個新的階段〔朱光磊，2006〕。四維解析朱光磊重點強調了“政府過程〞的理論創(chuàng)新性，認為與政府體制的板塊式結構完全不同，政府過程是由一系列前后銜接或相伴而“行〞的重要環(huán)節(jié)所構成的?！矊嶋H上，就是靜態(tài)研究視角向動態(tài)過程視角的轉變〕政府過程包括“意見表達-意見綜合-決策-施政〞四大根本環(huán)節(jié)和“監(jiān)督〞-“信息反響〞兩大輔助環(huán)節(jié)。工程制治理模式認識工程制“工程〞在我國非常普遍。工程制已經(jīng)成為一種將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統(tǒng)合起來的治理模式；工程制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉起來的機制工程制更是一種思維模式，決定著國家、社會集團乃至具體的個人如何構建決策和行動的戰(zhàn)略和策略。中國工程制的成因〔1〕1994年中央推行的分稅制改革，為工程制