土地一級(jí)開(kāi)發(fā)及有關(guān)法律問(wèn)題

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)及有關(guān)法律問(wèn)題主講：孫忠祥

目錄一、概述二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定三、以前房企參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要盈利模式五、企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)六、開(kāi)發(fā)企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)防范一、概述1、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的含義土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是伴隨著城市土地儲(chǔ)藏制度的開(kāi)展而逐漸演變的新型土地開(kāi)發(fā)形式。2000年12月8日，北京市人大常委會(huì)通過(guò)的?中關(guān)村科技園區(qū)條例?第四十八條規(guī)定：“中關(guān)村科技園區(qū)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，應(yīng)當(dāng)服從中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃〞。這是在法律法規(guī)中首次提到“土地一級(jí)開(kāi)發(fā)〞一詞，但并未對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的涵義做出明確界定。一、概述2002年12月，北京市國(guó)土資源和房屋管理局印發(fā)了?北京市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理暫行方法?〔京國(guó)土房管出[2002]100號(hào)〕，第一次從立法角度對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)做了較為詳盡權(quán)威的界定。該方法第三條：“本方法所稱(chēng)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，是指政府委托市土地整理儲(chǔ)藏中心(以下簡(jiǎn)稱(chēng)市土地儲(chǔ)藏中心)及分中心，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃和年度土地一級(jí)開(kāi)發(fā)方案，對(duì)確定的存量國(guó)有土地、擬征用和農(nóng)轉(zhuǎn)用土地，統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用、拆遷和市政道路等根底設(shè)施建設(shè)的行為。〞一、概述土地一級(jí)開(kāi)發(fā)目前尚無(wú)統(tǒng)一的學(xué)理定義。根據(jù)?北京市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理暫行方法?第三條規(guī)定，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)概念可以歸納為：政府按照土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)等強(qiáng)制性規(guī)定的根底上，就一定量的土地進(jìn)行征用、拆遷補(bǔ)償、規(guī)劃設(shè)計(jì)、市政根底設(shè)施、公共配套設(shè)施和環(huán)境景觀建設(shè)等活動(dòng)的總和。一、概述2、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的內(nèi)容在城市土地開(kāi)發(fā)中，當(dāng)?shù)卣凑粘鞘锌傮w規(guī)劃要求辦理前期手續(xù)，對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的國(guó)有土地或集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，將原本非國(guó)有土地使用權(quán)〔可能是集體使用權(quán)或荒地〕轉(zhuǎn)變了國(guó)有土地使用權(quán)，從根本上改變了土地的使用性質(zhì)。然后進(jìn)行市政配套根底設(shè)施建設(shè)等前期開(kāi)發(fā)建設(shè)工作。等到土地驗(yàn)收完成后開(kāi)始用于商業(yè)運(yùn)作，掛牌出讓?zhuān)M(jìn)行土地二級(jí)開(kāi)發(fā)。一、概述3、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的運(yùn)作過(guò)程政府依據(jù)城市總體規(guī)劃編制區(qū)域規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)運(yùn)作流程的開(kāi)始。一級(jí)開(kāi)發(fā)的驗(yàn)收完成標(biāo)志著土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的完成。具體來(lái)說(shuō)，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的運(yùn)作流程分為五個(gè)階段：〔1〕區(qū)域規(guī)劃編制〔2〕實(shí)施方案編制〔3〕意見(jiàn)征詢(xún)和行政審批〔4〕組織實(shí)施征地拆遷和市政工程建設(shè)〔5〕工程驗(yàn)收一、概述〔2〕實(shí)施方案編制地方政府在報(bào)審區(qū)域規(guī)劃的同時(shí)，需向土地主管部門(mén)提出土地一級(jí)開(kāi)發(fā)申請(qǐng)，并完成土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施方案的編制。實(shí)施方案的編制應(yīng)以政府規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)的區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)，實(shí)施方案將作為招標(biāo)文件的主要組成局部。一、概述〔3〕意見(jiàn)征詢(xún)和行政審批地方政府的實(shí)施方案報(bào)送上級(jí)政府后，由上級(jí)政府土地主管部門(mén)牽頭，會(huì)同開(kāi)展和改革、規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保等部門(mén)對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)提出意見(jiàn)和建議。申報(bào)方將根據(jù)意見(jiàn)和建議對(duì)實(shí)施方案予以調(diào)整，直到獲得審核通過(guò)。一旦審核確定了實(shí)施方案，就可以在實(shí)施方案的根底上整理完成土地一級(jí)開(kāi)發(fā)招標(biāo)文件。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，選定土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施主體，并與之簽署土地一級(jí)開(kāi)發(fā)委托合同。一級(jí)開(kāi)發(fā)商取得授權(quán)批復(fù)后，持授權(quán)憑證到環(huán)境、交通、規(guī)劃、土地等部門(mén)辦理行政審批許可手續(xù)。一、概述〔4〕組織實(shí)施征地拆遷和市政工程建設(shè)按照政府批準(zhǔn)的實(shí)施方案，完成征地拆遷。征地拆遷涉及拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案及回遷安置，這是一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中最容易產(chǎn)生糾紛的階段，會(huì)遇到的法律問(wèn)題很多，非常麻煩?，F(xiàn)在是政府的土地征收中心執(zhí)行拆遷，開(kāi)發(fā)企業(yè)不得參與，對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)是個(gè)好事。但是，在征收拆遷過(guò)程中，開(kāi)發(fā)企業(yè)不是無(wú)所作為，而是更要積極參與、積極謀劃，只不過(guò)是不要直接面對(duì)被拆遷對(duì)象。按照政府批準(zhǔn)的實(shí)施方案，完成市政工程建設(shè)。市政工程建設(shè)主要是將水、電、氣、通信、道路等市政設(shè)施引入待征用地內(nèi)。在市政設(shè)施建設(shè)和根底配套設(shè)施建設(shè)中，會(huì)遇招投標(biāo)、施工合同談判和履行等法律問(wèn)題。一、概述〔5〕工程驗(yàn)收土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的工程驗(yàn)收包括：審核土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體提交的一級(jí)開(kāi)發(fā)本錢(qián)報(bào)告、審核待征土地地上物去除狀況及拆遷結(jié)案手續(xù)、復(fù)檢市政工程等。驗(yàn)收由土地儲(chǔ)藏部門(mén)、市政建設(shè)部門(mén)、工程建設(shè)管理部門(mén)、拆遷管理部門(mén)及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商一并完成。本階段，一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)關(guān)注的是供地進(jìn)度和本錢(qián)、利潤(rùn)的收回，因此會(huì)有關(guān)于供地方式的合法性、供地文件的合規(guī)性等法律問(wèn)題。一、概述4、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與土地儲(chǔ)藏、土地整理的區(qū)別和聯(lián)系土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與土地儲(chǔ)藏、土地整理的含義不完全相同。〔1〕與土地儲(chǔ)藏的區(qū)別和聯(lián)系〔2〕與土地整理的區(qū)別和聯(lián)系一、概述〔1〕與土地儲(chǔ)藏的區(qū)別和聯(lián)系2007年公布的?土地儲(chǔ)藏管理方法?，所稱(chēng)土地儲(chǔ)藏是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供給土地的行為。土地儲(chǔ)藏可分為前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供給兩個(gè)環(huán)節(jié)，這里的“前期開(kāi)發(fā)〞實(shí)際上即是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)〔一局部還是全部〕。可見(jiàn)土地儲(chǔ)藏包含土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，通過(guò)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)藏。一、概述〔2〕與土地整理的區(qū)別和聯(lián)系土地整理源于早期對(duì)農(nóng)用地的平整，是指通過(guò)采取各種措施，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和生態(tài)環(huán)境的行為。隨后此概念也用于建設(shè)用地。土地整理更多的是一種工程實(shí)施過(guò)程，而土地一級(jí)開(kāi)發(fā)除了工程特征之外，還涉及征用、拆遷、權(quán)屬轉(zhuǎn)移、利益分配以及政府調(diào)控等等。由此可見(jiàn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)包括土地整理。一、概述5、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主體是政府。在2021年1月21日前，我國(guó)根本上是不分一、二級(jí)開(kāi)發(fā)，從征地拆遷開(kāi)始根本都委托給開(kāi)發(fā)企業(yè)去做。當(dāng)時(shí)的拆遷都由政府核發(fā)拆遷許可證，委托開(kāi)發(fā)商或者拆遷公司進(jìn)行征地、拆遷。有很多都是在沒(méi)有實(shí)行征收拆遷就將土地掛牌給開(kāi)發(fā)企業(yè)，就是所說(shuō)的生地出讓〞、“毛地出讓〞。一、概述2021年1月21日施行的?國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例?第二十七條明確：“禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)〞。從而將傳統(tǒng)的“生地出讓〞、“毛地出讓〞變?yōu)椤笆斓爻鲎尐?，將傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商一級(jí)、二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的模式變?yōu)檎鲗?dǎo)一級(jí)開(kāi)發(fā)模式。過(guò)去一些開(kāi)發(fā)商進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)出現(xiàn)了一些歷史遺留問(wèn)題，特別是拆遷的遺留問(wèn)題，對(duì)哪些釘子戶(hù)企業(yè)不能強(qiáng)拆，征收中心不管或不知道怎么管，法院更不管。到底怎么辦？也可以說(shuō)在法律上是空白點(diǎn)。一、概述一、概述一、概述一、概述一、概述〔2〕ppp模式與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)關(guān)系密切PPP模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)根底設(shè)施的大局部工作。那么土地一級(jí)開(kāi)發(fā)其中就包括局部根底設(shè)施建設(shè)。所以PPP模式與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)關(guān)系密切。房地產(chǎn)企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，可以說(shuō)是一件雙贏的事情。一、概述政府希望企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。一是，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)需要大量的資金支持，主要用于土地征購(gòu)、拆遷安撫以及后期根底設(shè)施的建設(shè)方面。地方政府，特別是經(jīng)濟(jì)不興旺地方的政府在負(fù)債比較高的情況下，要想搞好土地一級(jí)開(kāi)發(fā)必須借助社會(huì)資金。二是，在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中需要一整套繁復(fù)詳實(shí)的具體規(guī)劃操作方案，同時(shí)還需要大量的人員調(diào)配等等工作，這些由房地產(chǎn)企業(yè)完成，減輕政府的工作負(fù)擔(dān)。三是，房地產(chǎn)企業(yè)自身追求高效率高盈利的特性，必定會(huì)盡可能地在保證工程工程的高效率的根底上考慮最大限度地降低本錢(qián)，這樣就很大程度地減輕了政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。一、概述一、概述然而對(duì)于私營(yíng)企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的實(shí)際目的那么不僅希望獲得資金利息，還希望對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)后的土地出讓金進(jìn)行分成。還有一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)參與到土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中在尋求根本的經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，還希望參與到土地的二級(jí)開(kāi)發(fā)中去，即希望在土地出讓的過(guò)程中獲利。無(wú)論是政府方面還是企業(yè)自身的原因，企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的需要，因此可以說(shuō)是土地開(kāi)發(fā)過(guò)程的大勢(shì)所趨?！苍趺礃幽玫蕉?jí)開(kāi)發(fā)〕二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定1、國(guó)家的法律〔全國(guó)人大制定〕〔1〕?土地管理法?只是對(duì)土地一級(jí)發(fā)中的征收、征用做了原那么規(guī)定第二條第四款：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償〞。根據(jù)這一條規(guī)定，一是征收、征用必須是為了“公共利益〞；二是征收、征用必須給予“補(bǔ)償〞。第四十四條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)〞。這一條強(qiáng)制性規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須辦理“審批手續(xù)〞。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定第四十七條第一款規(guī)定的補(bǔ)償原那么是：“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。〞第四十七條第二款規(guī)定的征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)范圍和標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償范圍：包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：〔1〕土地補(bǔ)償費(fèi)年產(chǎn)值的6至10倍；〔2〕安置補(bǔ)助費(fèi)年產(chǎn)值的4至6倍，最高不得超過(guò)15倍；〔3〕地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定〔1〕新條例適用范圍的問(wèn)題可以分三個(gè)層次理解新條例適用范圍：第一個(gè)層次，必須是為了公共利益所進(jìn)行的征收與補(bǔ)償。新條例第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人〔以下稱(chēng)被征收人〕給予公平補(bǔ)償〞。根據(jù)這一條規(guī)定，只是為了公共利益的需要的征收才適用，不是所有的房屋征收和補(bǔ)償行為都由新條例調(diào)整。例如純粹的商業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)工程，就明顯不能啟動(dòng)政府征收程序。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定第二個(gè)層次，公共利益法律上列舉了五種情況。新條例第八條以列舉的方式首次對(duì)公共利益作了具體的規(guī)定：“〔一〕國(guó)防和外交的需要；〔二〕由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等根底設(shè)施建設(shè)的需要；〔三〕由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；〔四〕由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；〔五〕由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、根底設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；〔六〕法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要〞。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定第三個(gè)層次，新條例第八條以列舉5種類(lèi)型公共利益后的第〔六〕項(xiàng)“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要〞。根據(jù)這一條款規(guī)定，其他公共利益必須是法律、行政法規(guī)規(guī)定的。但是有的人主張?jiān)诠怖娴木唧w概念很難界定的情形下，可以按照?國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例?第3條規(guī)定的“決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開(kāi)〞的原那么，在土地征收中引入法定的民主參與程序來(lái)界定公共利益，建立健全土地征收聽(tīng)證制度，通過(guò)公眾參與來(lái)最終判斷其征收行為是否符合公共利益的需要。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定第四個(gè)層次，政府作出征收決定還應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足第八條規(guī)定的“確需征收房屋〞的要求。不是所有的公共利益建設(shè)活動(dòng)，就一定適用政府征收程序。如果可以通過(guò)談判協(xié)商的方式完成購(gòu)置的，或者可以通過(guò)征收以外的其他途徑獲得建設(shè)用地的就可以不走進(jìn)行征收。第五個(gè)層次，新條例第九條規(guī)定公共利益建設(shè)必須納入規(guī)劃?！皯?yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)展年度方案〞。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定需要注意的問(wèn)題是：此前的?城市房屋拆遷管理?xiàng)l例?并未對(duì)公共利益和非公共利益進(jìn)行區(qū)分，只是規(guī)定在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施的房屋拆遷、補(bǔ)償、安置都適用該條例?，F(xiàn)在新的條例把?城市房屋拆遷管理?xiàng)l例?廢止了，那么非公益性的拆遷補(bǔ)償行為就存在一個(gè)法律監(jiān)管的真空?，F(xiàn)實(shí)中單純的商業(yè)利益拆遷補(bǔ)償，也還是會(huì)在不同程度上涉及到公共利益。比方：企業(yè)的退城進(jìn)區(qū)、新城區(qū)建設(shè)等。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定〔2〕征收與補(bǔ)償主體的問(wèn)題新條例第四條第一款規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作〞。根據(jù)這一條款的規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府是理所當(dāng)然的征收主體，改變了以前拆遷公司和開(kāi)發(fā)公司都可以作為主體新條列第四條第二款規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)〔以下稱(chēng)房屋征收部門(mén)〕組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作〞。根據(jù)這一條款的規(guī)定，房屋征收部門(mén)是市、縣級(jí)人民政府是實(shí)施征收的職能部門(mén)，負(fù)責(zé)的是征收的具體性事務(wù)。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定在這里需要注意的是，新條例中征收決定等行政行為由政府做出的背景下，房屋征收部門(mén)有無(wú)以自己的名義做出具體的行政行為的可能。面對(duì)紛繁復(fù)雜的具體的拆遷補(bǔ)償工作，房屋征收部門(mén)做出自己的具體行政行為是難免的。為此，哪些行為由征收主體做出？哪些行為由房屋管理部門(mén)做出？在理論上和實(shí)踐中都值得注意。新條列第五條第一款規(guī)定：“房屋征收部門(mén)可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的〞。根據(jù)這一條款的規(guī)定，房屋征收實(shí)施單位與政府是委托和被委托的關(guān)系。所以第二款規(guī)定：“房屋征收部門(mén)對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任〞。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定〔3〕申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的問(wèn)題新條例對(duì)于征收決定的執(zhí)行，采取的是由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行的模式，行政機(jī)關(guān)不再作為強(qiáng)制征收的執(zhí)行主體。新條例第二十八條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行〞。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定在我國(guó)，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行分為兩類(lèi)：一類(lèi)是行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行，另一類(lèi)是由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行。這兩類(lèi)執(zhí)行最大的區(qū)別在于：當(dāng)法院作為執(zhí)行主體時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的行為進(jìn)行合法性審查，對(duì)于明顯違法的具體行政行為裁定不予執(zhí)行。即使在被征收人不提起復(fù)議或者訴訟的情況下，法院也必然要對(duì)征收決定予以審查。但是在實(shí)際操作過(guò)程中，這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)到底能否順利得到執(zhí)行值得深思。政府和法院以前亂作為的情況比較多，現(xiàn)在不作為的情況太普遍。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定〔3〕關(guān)于土地儲(chǔ)藏方案與工程實(shí)施方案土地儲(chǔ)藏方案由國(guó)土資、財(cái)政及人民銀行編制，政府批準(zhǔn)。編制的依據(jù)第七條規(guī)定：“土地儲(chǔ)藏實(shí)行方案管理。市、縣人民政府國(guó)土資源管理、財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行相關(guān)分支行等部門(mén)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)展方案、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度方案和土地市場(chǎng)供需狀況等共同編制年度土地儲(chǔ)藏方案，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)備案。〞二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定土地儲(chǔ)藏實(shí)行方案管理，是各地的普遍經(jīng)驗(yàn)，?方法?提出土地儲(chǔ)藏方案由國(guó)土資源、財(cái)政、人民銀行三家共同編制，一方面是出于調(diào)控市場(chǎng)的考慮，另一方面是出于土地儲(chǔ)藏規(guī)模與資金預(yù)算、貸款規(guī)模銜接的考慮。工程實(shí)施方案由國(guó)土資源管理部門(mén)根據(jù)土地儲(chǔ)藏方案，編制工程實(shí)施方案，然后經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定〔4〕關(guān)于土地儲(chǔ)藏的范圍第十條規(guī)定：“以下土地可以納入土地儲(chǔ)藏范圍：(一)依法收回的國(guó)有土地；(二)收購(gòu)的土地；(三)行使優(yōu)先購(gòu)置權(quán)取得的土地；(四)已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；(五)其他依法取得的土地。〞注意的是，土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)不是政府的部門(mén)，可以按市場(chǎng)原那么協(xié)商確定收購(gòu)價(jià)格收購(gòu)?fù)恋?，但不能?qiáng)制收購(gòu)。政府是土地收購(gòu)的主體，政府收購(gòu)后交給土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定〔5〕關(guān)于儲(chǔ)藏土地的開(kāi)發(fā)與利用根據(jù)16條至21條的規(guī)定歸納如下幾點(diǎn)：第一點(diǎn)，對(duì)儲(chǔ)藏土地的開(kāi)發(fā)就是到達(dá)出讓條件的前期開(kāi)發(fā)，即對(duì)納入政府儲(chǔ)藏的土地進(jìn)行必要的根底設(shè)施建設(shè)，使土地到達(dá)“三通一平〞、“七通一平〞的出讓要求，實(shí)現(xiàn)土地升值。但是前期開(kāi)發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等根底設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定〔6〕關(guān)于土地供給儲(chǔ)藏土地的供給首先要納入市、縣土地供給方案，其次，由市、縣國(guó)土資源管理部門(mén)統(tǒng)一組織供地，而不是土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)自己供給。4、地方出臺(tái)的有關(guān)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律法規(guī)目前我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的關(guān)于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律、法規(guī)和規(guī)章，但地方政府卻早于國(guó)家有了地方法規(guī)。比較有代表性的是2005年8月3日?北京市土地儲(chǔ)藏和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)暫行方法?。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定〔1〕規(guī)定了土地儲(chǔ)藏和一級(jí)開(kāi)發(fā)的含義是指“政府依法通過(guò)收購(gòu)、收回、征收等方式儲(chǔ)藏國(guó)有建設(shè)用地，并組織實(shí)施拆遷和市政根底設(shè)施建設(shè)，到達(dá)土地供給條件的行為〞?！?〕規(guī)定了土地儲(chǔ)藏和一級(jí)開(kāi)發(fā)的主管部門(mén)是國(guó)土資源局，實(shí)施部門(mén)是土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)?！?〕規(guī)定了土地儲(chǔ)藏和一級(jí)開(kāi)發(fā)發(fā)運(yùn)作的原那么是“以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定〔7〕規(guī)定了土地儲(chǔ)藏開(kāi)發(fā)方案由市國(guó)土局會(huì)同市相關(guān)部門(mén)組織實(shí)施，不是土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)組織實(shí)施?！?〕規(guī)定了土地儲(chǔ)藏開(kāi)發(fā)方案實(shí)施方案由土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)編制〔9〕規(guī)定了土地儲(chǔ)藏開(kāi)發(fā)方案實(shí)施方案主要內(nèi)容：①待儲(chǔ)藏開(kāi)發(fā)地塊的范圍、②土地面積、③控規(guī)條件、④地上物狀況、⑤儲(chǔ)藏開(kāi)發(fā)本錢(qián)、⑥土地收益、⑦開(kāi)發(fā)方案實(shí)施方式。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定〔10〕規(guī)定了“土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)的，由土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、工程核準(zhǔn)、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。〞〔11〕規(guī)定了通過(guò)招標(biāo)方式選擇開(kāi)發(fā)企業(yè)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)的，由開(kāi)發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、工程核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。招標(biāo)底價(jià)包括土地儲(chǔ)藏開(kāi)發(fā)的預(yù)計(jì)總本錢(qián)和利潤(rùn)，利潤(rùn)率不高于預(yù)計(jì)本錢(qián)的8%。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定〔12〕規(guī)定了土地儲(chǔ)藏開(kāi)發(fā)完成后，由市國(guó)土局組織有關(guān)部門(mén)對(duì)土地儲(chǔ)藏開(kāi)發(fā)工作進(jìn)行驗(yàn)收?！?3〕出讓儲(chǔ)藏土地簽訂兩個(gè)合同：一個(gè)是由政府與受讓人簽訂土地出讓合同；另一個(gè)是由土地儲(chǔ)藏開(kāi)發(fā)實(shí)施單位與受讓人簽訂土地儲(chǔ)藏開(kāi)發(fā)補(bǔ)償合同，收回土地儲(chǔ)藏開(kāi)發(fā)本錢(qián)。〔14〕劃撥儲(chǔ)藏土地，土地儲(chǔ)藏開(kāi)發(fā)本錢(qián)由土地使用權(quán)人承擔(dān)。二、涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律規(guī)定〔15〕土地儲(chǔ)藏開(kāi)發(fā)本錢(qián)包括：〔一〕征地、拆遷補(bǔ)償費(fèi)及有關(guān)稅費(fèi)；〔二〕收購(gòu)、收回和置換過(guò)程中發(fā)生的有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用；〔三〕市政根底設(shè)施建設(shè)有關(guān)費(fèi)用；〔四〕招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌交易中發(fā)生的費(fèi)用；〔五〕貸款利息；〔六〕土地儲(chǔ)藏開(kāi)發(fā)供給過(guò)程中發(fā)生的審計(jì)、律師、工程監(jiān)理等費(fèi)用，不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)以及經(jīng)同級(jí)財(cái)政和土地主管部門(mén)核準(zhǔn)的其它支出。三、以前房企參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要盈利模式以前從事土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主要有以下模式1、固定收益模式該模式是指土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)接受政府的委托，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，對(duì)確定的存量國(guó)有土地、擬征用和農(nóng)轉(zhuǎn)非土地，統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)非、拆遷和市政道路等根底設(shè)施的建設(shè)。政府統(tǒng)一支付固定的一級(jí)開(kāi)發(fā)利潤(rùn)及保證增值收益底線(xiàn)。該模式僅從土地一級(jí)開(kāi)發(fā)本身獲利。三、以前房企參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要盈利模式北京是采用這一模式的典型。該模式有三種具體形式：一是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)由土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、工程核準(zhǔn)、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。開(kāi)發(fā)企業(yè)僅僅作為土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)的受托人，具體執(zhí)行一級(jí)開(kāi)發(fā)相關(guān)事務(wù)，開(kāi)發(fā)企業(yè)的管理費(fèi)〔利潤(rùn)率〕為開(kāi)發(fā)本錢(qián)的2%；三、以前房企參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要盈利模式二是開(kāi)發(fā)企業(yè)自行負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、工程核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施的，利潤(rùn)率為開(kāi)發(fā)本錢(qián)的8%。三是政府承諾收益保底，政府承諾開(kāi)發(fā)企業(yè)投入土地一級(jí)開(kāi)發(fā)資金每年將獲得最低收益〔通常為12-15%〕，所提取的收益缺乏開(kāi)發(fā)總本錢(qián)的5%時(shí)，政府將補(bǔ)足差額。三、以前房企參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要盈利模式2、分享土地出讓金模式該模式一般是指一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)與工程所在地政府聯(lián)手，按照雙方商議確定的一定比例進(jìn)行直接的土地出讓金分成，以此獲取一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)的合法收益。從目前采取此類(lèi)盈利模式的一些案例來(lái)看，一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)的背景一般均為工程所在地政府的平臺(tái)公司。因?yàn)槲覈?guó)土地的是全民所有，為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，土地出讓金分成模式要求參與合作的一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)性質(zhì)必須是國(guó)有企業(yè)。三、以前房企參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要盈利模式三、以前房企參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要盈利模式3、分享土地增值收益該模式是指一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)除獲得土地一級(jí)開(kāi)發(fā)本錢(qián)補(bǔ)償局部外，還可以與政府商定按一定比例分享土地出讓金增值收益。這種盈利模式在我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域也較為普遍。分配比例通常跟土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的難度大小有關(guān)，一些拆遷難度比較大，或者是地理位置相對(duì)較偏的地塊，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商的分成通常要高些。三、以前房企參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要盈利模式三、以前房企參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要盈利模式三、以前房企參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要盈利模式5、一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，低價(jià)拿地該模式是指土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體通過(guò)與政府協(xié)商，創(chuàng)造一些條件讓一級(jí)開(kāi)發(fā)商取得局部二級(jí)開(kāi)發(fā)工程，實(shí)現(xiàn)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，獲取較高收益。特別是通過(guò)與政府在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)建立的良好合作，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)往往能以事先約定好的較低價(jià)格獲得二級(jí)土地開(kāi)發(fā)。實(shí)現(xiàn)這種模式收益必須有兩個(gè)條件：一是，該盈利模式的前提是政府與一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)的合作關(guān)系，決定了開(kāi)發(fā)企業(yè)能否獲得土地二級(jí)開(kāi)發(fā)工程。三、以前房企參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要盈利模式二是，該盈利模式的關(guān)鍵一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)具有卓越的二級(jí)開(kāi)發(fā)能力。通常有兩種方式低價(jià)拿地：一是，一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)通過(guò)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)建設(shè)市政根底設(shè)施，或幫助政府代建一級(jí)開(kāi)發(fā)工程，無(wú)償或低價(jià)獲得局部土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)；二是，一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)與政府協(xié)商，制定有利于一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)土地出讓規(guī)那么，確保拿到優(yōu)質(zhì)地塊。6、賦予原土地使用者“期權(quán)〞。由于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)資金主要用于征地補(bǔ)償、房屋拆遷、土地平整、根底設(shè)施配套建設(shè)等,其中征地拆遷費(fèi)用占總資金量的一半以上，如果通過(guò)與原土地使用者簽訂協(xié)議,賦予其一定的“期權(quán)〞，就可以降低前期開(kāi)發(fā)資金的總需求量。并且因?yàn)橘x予了原土地使用者一定比例的土地收益分成權(quán)(期權(quán))，在最大限度上保障了原土地使用者的權(quán)益,會(huì)更有利于推動(dòng)拆遷工作的順利進(jìn)行。五、企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)五、企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)五、企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)五、企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)有的省雖然制定了地方法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，如?海南省人民政府關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)參與土地成片開(kāi)發(fā)的通知?第七條規(guī)定：“土地出讓收入扣除土地開(kāi)發(fā)本錢(qián)后余下的純收益局部，按照市、縣政府所得不得低于30%的比例，確定市、縣政府與主開(kāi)發(fā)企業(yè)的分成比例。〞而這一規(guī)定與“國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)〞文件相沖突?！皣?guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)〞文件規(guī)定，“國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國(guó)庫(kù)，實(shí)行‘收支兩條線(xiàn)’管理。〞相沖突。如果地方政府依據(jù)中央的規(guī)定不履行合同，就非常不好處理。五、企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)3、征地與拆遷困難的風(fēng)險(xiǎn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)都會(huì)涉及到征地與拆遷安置等相關(guān)事項(xiàng)，征地特別是農(nóng)用地的征用涉及到政府的審批，而拆遷安置又是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)較大且不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。征地最終能否得到政府的審批，拆遷安置是否能順利實(shí)施，尤其是“釘子戶(hù)〞的多少，將是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)合同履行的一大風(fēng)險(xiǎn)。五、企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)五、企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)五、企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)五、企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)六、開(kāi)發(fā)企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)防范六、開(kāi)發(fā)企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)防范〔1〕工程是否符合城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。實(shí)踐中，有些地方政府急于進(jìn)行城市建設(shè)，甚至在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃還沒(méi)有編制和批準(zhǔn)的情況下，就委托開(kāi)發(fā)企業(yè)開(kāi)始進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。假設(shè)將來(lái)城市總體規(guī)劃和土地總體利用方案得不到批準(zhǔn)，地方政府又無(wú)力歸還開(kāi)發(fā)企業(yè)已投入的開(kāi)發(fā)費(fèi)用。所以，開(kāi)發(fā)企業(yè)首先要審查工程是否符合城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。六、開(kāi)發(fā)企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)防范〔2〕立項(xiàng)文件的合法性。開(kāi)發(fā)企業(yè)在簽訂合同之前應(yīng)認(rèn)真審核工程立項(xiàng)文件的合法性。一要審查有審批權(quán)限的政府是否已經(jīng)批準(zhǔn)立項(xiàng)；二要審查立項(xiàng)文件的內(nèi)容與實(shí)際操作的內(nèi)容是否一致在實(shí)踐存在著一些須經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)但只有地方縣級(jí)政府或經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的批文的情形，假設(shè)出現(xiàn)上述情形，開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)請(qǐng)求政府須對(duì)立項(xiàng)文件進(jìn)行補(bǔ)充和完善?！?〕其他相關(guān)工程文件的合法性。開(kāi)發(fā)企