貴陽市農(nóng)村低保家庭生活狀況的調(diào)查報(bào)告

1、貴陽市農(nóng)村低保家庭生活狀況的調(diào)查報(bào)告貴陽市民政局農(nóng)村低保課題組貴陽市現(xiàn)轄10個(gè)區(qū)（市、縣），76個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），44個(gè)街道辦事處，1166個(gè)村，454個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?56.77萬人，其中農(nóng)業(yè)人口186.7萬人，非農(nóng)業(yè)人口170萬人，是貴州省的省會(huì)城市。貴陽市自2004年建立農(nóng)村特困群眾社會(huì)救助制度，到2005年在全市開始實(shí)施農(nóng)村低保制度。截至2008年9月，在保對(duì)象31945戶、69440人，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！焙汀胺诸愂┍！钡膭?dòng)態(tài)管理格局。農(nóng)村困難群眾的吃、穿、住、醫(yī)等基本民生問題得到了有效解決，生活水平明顯提高，農(nóng)村困難群眾基本生活的最后一道防線基本形成，我市農(nóng)村低保制度正向規(guī)范化建設(shè)的方向

2、穩(wěn)步推進(jìn)。但從我市農(nóng)村低保制度實(shí)施的情況看，這項(xiàng)工作還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步規(guī)范和完善，建立完善農(nóng)村社會(huì)救助的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)將農(nóng)村困難群眾全部納入農(nóng)村低保，做到“應(yīng)保盡保”和“應(yīng)退則退”， 依法保障農(nóng)村困難居民的基本生活。為建立完善農(nóng)村低保工作的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，遵循民政部門“以民為本，為民解困，為民服務(wù)”的理念，貴陽市民政局專門成立課題組，對(duì)貴陽市部分農(nóng)村低保家庭進(jìn)行了調(diào)查。形成如下調(diào)研報(bào)告：一調(diào)查的主要過程圍繞貴陽市農(nóng)村低保工作中存在的問題，課題組以全面調(diào)查了解農(nóng)村低保家庭的生活狀況、困難成因以及急需解決的問題為出發(fā)點(diǎn)，以提高農(nóng)村社會(huì)救助水平、切實(shí)保障農(nóng)村困難群眾基本生活為著眼點(diǎn)，

3、以維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展為落腳點(diǎn)，為進(jìn)一步健全我市農(nóng)村社會(huì)救助制度，完善救助功能，提高社會(huì)救助效應(yīng)提供切實(shí)可行的依據(jù)，保障困難群眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。為確保調(diào)查情況的客觀真實(shí)性，課題組對(duì)調(diào)查對(duì)象、內(nèi)容、方法、表格以及時(shí)間等方面都作了精心策劃和設(shè)計(jì)。1.調(diào)查對(duì)象此次調(diào)查的對(duì)象為具有貴陽市農(nóng)村戶籍的低保對(duì)象。根據(jù)“核實(shí)收入、民主評(píng)議、分類劃?rùn)n、按檔救助“的辦法，貴陽市目前農(nóng)村享受基本生活保障的困難群眾的低保標(biāo)準(zhǔn)為分三檔，分別為年標(biāo)準(zhǔn)1800元、1500元和840元。為確保調(diào)查能覆蓋不同貧困程度的低保對(duì)象，課題組在調(diào)查中選擇了三個(gè)樣本組。調(diào)查對(duì)象分別是年低保標(biāo)準(zhǔn)為1800元的小

4、河區(qū)平橋社區(qū)辦事處的王寬村等三個(gè)村的4659總?cè)丝谥械霓r(nóng)低保對(duì)象59戶、186人；年低保標(biāo)準(zhǔn)為1500元的白云區(qū)沙文鎮(zhèn)四方坡村等兩個(gè)村的3568總?cè)丝谥械霓r(nóng)低保對(duì)象48戶、135人；年低保標(biāo)準(zhǔn)為840元的清鎮(zhèn)市百花湖鄉(xiāng)上麥城村等三個(gè)村的3421總?cè)丝谥械霓r(nóng)低保對(duì)象58戶、178人。2.調(diào)查內(nèi)容此次調(diào)查內(nèi)容涉及7個(gè)方面近40個(gè)項(xiàng)目。具體內(nèi)容是：（1）戶別結(jié)構(gòu)：核心家庭、單親家庭、單身家庭、三代同堂家庭；（2）住房狀況：自有私房、租房、無房、危房；（3）年收入狀況；房租收入、村級(jí)補(bǔ)助費(fèi)，種植、養(yǎng)殖、打工、做小生意收入、親友資助；（4）年支出狀況：吃穿、就學(xué)、看病、房租、取暖；（5）困難狀況：因病、

5、殘疾、子女就學(xué)、無穩(wěn)定收入、意外突發(fā)事件；（6）需救助項(xiàng)目：就學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)、意外災(zāi)害、住房、取暖；（7）家庭人口狀況：人口數(shù)、與戶主關(guān)系、健康狀況、就業(yè)狀況、婚姻狀況、受教育程度；（8）目前貴陽市農(nóng)村低保制度實(shí)施存在什么問題和改進(jìn)建議。3.調(diào)查方法此次調(diào)查主要采取抽樣調(diào)查和問卷調(diào)查的方法。課題組成員經(jīng)過專門培訓(xùn)后，直接到被調(diào)查對(duì)象家中通過面對(duì)面的問答方式填寫調(diào)查表。為確保調(diào)查數(shù)據(jù)的客觀真實(shí)性，調(diào)查人員隨后必須再次對(duì)被調(diào)查對(duì)象家庭進(jìn)行回訪。走訪調(diào)查結(jié)束后，課題組最后統(tǒng)一對(duì)收集到的資料進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)、分析和研究。4.調(diào)查時(shí)間此次調(diào)查從8月22日開始到10月30日結(jié)束，前后歷時(shí)兩個(gè)半月時(shí)間，具體時(shí)間

6、安排如下:（1）8月22日9月1日，進(jìn)行調(diào)查前的準(zhǔn)備，包括制作調(diào)查統(tǒng)計(jì)表，設(shè)計(jì)問卷、印制問卷、表格等；（2）9月1日9月5日，對(duì)課題組及相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，按照此次調(diào)查的要求劃定調(diào)查范圍、選擇被調(diào)查對(duì)象；（3）9月5日至9月15日，進(jìn)行入戶訪問和問卷調(diào)查、收集相關(guān)數(shù)據(jù)和情況，登記造冊(cè)。（4）9月15日9月30日，對(duì)所收集的數(shù)據(jù)和情況進(jìn)行錄入?yún)R總、數(shù)據(jù)校對(duì)、圖表制作，并對(duì)收集的典型個(gè)案召開專題會(huì)進(jìn)行研究分析。（5）10月1日10月30日，進(jìn)行調(diào)研報(bào)告的撰寫、討論、修改和定稿。二貴陽市農(nóng)村低保制度實(shí)施情況近幾年來，為切實(shí)保障民生、保障農(nóng)村困難群眾的基本生活，在貴陽市委、市政府的高度重視下，貴陽市民政

7、部門本著“以民為本，為民解困，為民服務(wù)”的工作宗旨，積極開展扶志、助殘、救孤濟(jì)困工作。貴陽市委、市政府按照胡錦濤總書記在貴陽考察工作時(shí)提出“作表率、走前列”的要求，把社會(huì)救助作為農(nóng)村工作的重要內(nèi)容來進(jìn)行安排部署。貴陽市在原來農(nóng)村臨時(shí)救助工作的基礎(chǔ)上，市委、市政府本著“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”的原則，以解決農(nóng)村貧困人口的民生問題為出發(fā)點(diǎn)，2004年把建立和完善農(nóng)村特困群眾救助制度列為政府實(shí)事，出臺(tái)了貴陽市建立和完善農(nóng)村特困群眾社會(huì)救助制度實(shí)施意見（筑府辦發(fā)2004147號(hào)）文件。在做好農(nóng)村困難群眾臨時(shí)救助的基礎(chǔ)上，為確保農(nóng)村社會(huì)救助制度常態(tài)化并與城市低保制度同步，2005年，貴陽市委、市政府出臺(tái)了貴陽市

8、農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法及貴陽市農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法實(shí)施意見，標(biāo)志著貴陽市農(nóng)村低保工作開始邁入了規(guī)范化發(fā)展軌道。貴陽市率先在全省建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度，切實(shí)保障了農(nóng)村困難群眾的基本生活。目前，貴陽市已實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村困難群眾“應(yīng)保盡?！钡膭?dòng)態(tài)管理。對(duì)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)生態(tài)文明城市起到了積極的作用。（見表一、表二）。（表一） 貴陽市農(nóng)村低保實(shí)施情況一覽表 項(xiàng)目年度保障數(shù)（戶）保障數(shù)（人）年度支出低保金額（萬元）當(dāng)年人均季度補(bǔ)差金額（元）2005年1859735766900982006年21960433831652.710

9、22007年31622705922614.51052008年9月31945694401977.9159（表二） 貴陽市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整情況一覽表標(biāo)準(zhǔn)（元） 年度區(qū)縣2005年2007年2008年南明區(qū)144018001800云巖區(qū)144014401800小河區(qū)120012001800白云區(qū)100012001500金陽新區(qū)9609601500烏當(dāng)區(qū)720720840花溪區(qū)720720840清鎮(zhèn)市720720840修文縣720720840息烽縣720720840開陽縣720720840在保障農(nóng)村困難群眾基本生活的同時(shí)，為解決農(nóng)村困難群眾就醫(yī)難問題，2004年，貴陽市民政局出臺(tái)了關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助

10、的意見（筑民發(fā)200411號(hào)）。為確保醫(yī)療救助落到實(shí)處，貴陽市民政局會(huì)同貴陽市衛(wèi)生局、貴陽市財(cái)政局三家聯(lián)合制定了貴陽市農(nóng)村醫(yī)療救助實(shí)施辦法（筑民發(fā)2004號(hào)）。2005年初，針對(duì)實(shí)施過程中存在的問題，貴陽市政府下發(fā)了貴陽市農(nóng)村醫(yī)療救助實(shí)施方案（試行）（筑府辦發(fā)200551號(hào)）文件。至此，農(nóng)村醫(yī)療救助制度在貴陽市全面鋪開。（見表三）。（表三） 貴陽市農(nóng)村醫(yī)療救助制度實(shí)施情況一覽表人（次） 項(xiàng)目年度交納參加新農(nóng)合保險(xiǎn)費(fèi)人（次）現(xiàn)金救助人（次）年度投入救助資金（萬元）年度支出救助資金（萬元）2005年0020502006年482641398200150.32007年507924280200310.4

11、2008年6月底766342246預(yù)計(jì)200314.01三調(diào)查的基本情況此次調(diào)查了165戶500人， 調(diào)查戶數(shù)和人數(shù)分別占貴陽市農(nóng)村低保戶數(shù)和人數(shù)的0.52%和0.72%。貴陽市農(nóng)村低保家庭生活狀況可以從戶別類型、住房狀況、收入結(jié)構(gòu)、年支出結(jié)構(gòu)、困難狀況、需救助類別、家庭人口結(jié)構(gòu)和文化程度等方面反映出來。1.戶別類型在調(diào)查的165戶農(nóng)村低保家庭中，核心家庭所占的比例最大（90戶），單親家庭所占比例相對(duì)較?。?5戶，占27%），單身家庭最少（30戶）。如圖（1）所示：農(nóng)村低保家庭戶別類型圖（1） 2.住房狀況此次調(diào)查的農(nóng)村低保家庭中，私房所占比例最大（130戶，占79%），無房和危房居中，租房所

12、占的比例最小（5戶，占3%）。也就是說在農(nóng)村低保家庭中，無穩(wěn)定住房的比例較大，占整個(gè)農(nóng)村低保家庭的15%。如圖（2）所示：農(nóng)村低保家庭住房狀況圖（2）3.收入結(jié)構(gòu)在調(diào)查的農(nóng)村低保家庭中，傳統(tǒng)的收入來源種植農(nóng)作物所占主要收入戶數(shù)比例最大（125戶，占76%），打工、做小生意、養(yǎng)殖業(yè)所占的比例還很小，其中養(yǎng)殖所占比例最?。?戶，占3%）。在貴陽市的農(nóng)村低保人群中，基本上還是靠傳統(tǒng)的農(nóng)作物維持基本生存，以打工、做小生意以及養(yǎng)殖等獲得生活來源的能力還很薄弱，這是導(dǎo)致農(nóng)村低保家庭難以脫貧致富的關(guān)鍵制約因素。如圖（3）所示：農(nóng)村低保家庭收入結(jié)構(gòu)圖（3） 4.支出結(jié)構(gòu)在整個(gè)調(diào)查的農(nóng)村低保家庭中，每年除用于維

13、持吃、穿、住等基本生活開支外，看病支出部分所占整個(gè)支出比例較大（100戶，占61%），就學(xué)支出所占比例相對(duì)較小（占21%）。從調(diào)查情況來看，目前，貴陽市的農(nóng)村低保家庭中，還有一半以上的人群仍處于與疾病掙扎之中，而用于提升自身文化水平，培育自主創(chuàng)收能力等方面的投入較低，這是導(dǎo)致農(nóng)村低保家庭貧困的根本因素。如圖（4）所示：農(nóng)村低保家庭支出結(jié)構(gòu)圖（4） 5.困難狀況據(jù)調(diào)查顯示，在農(nóng)村低保家庭中，有殘疾人員的家庭所占的比例最大（110戶，占67%），家中有成員身患疾病的家庭次之（占33%），因意外突發(fā)事件導(dǎo)致家庭困難所占的比例最?。?戶，占3%）。表明，在目前的農(nóng)村低保家庭中，殘疾導(dǎo)致勞動(dòng)能力完全或不

14、完全喪失，以及疾病的長(zhǎng)期困擾是導(dǎo)致農(nóng)村低保家庭難以擺脫困難的主要因素。如圖（5）所示：農(nóng)村低保家庭困難結(jié)構(gòu)圖（5） 6.需救助類別通過對(duì)農(nóng)村低保家庭中急需救助項(xiàng)目的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，急需就醫(yī)所占的比例最大（80戶，占48%），就學(xué)、住房、取暖所占比例居中，就業(yè)和意外災(zāi)害所占比例最小（分別為5戶，占3%）。從統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)分析不難發(fā)現(xiàn)，目前整個(gè)農(nóng)村低保家庭中，最期盼的還是就醫(yī)、就學(xué)，以及住房、取暖等基本生存保障，而在通過就業(yè)等自主脫貧等方面還存在很大的惰性。如圖（6）所示：農(nóng)村低保家庭需救助類別比例圖（6） 7.家庭人口結(jié)構(gòu)在此次調(diào)查中的農(nóng)村低保人員，務(wù)農(nóng)所占的比例最大（110人，占22%），打工次之（占1

15、6%），就學(xué)和無業(yè)人員所占的比例最?。?0人和25人），而無勞動(dòng)能力和完全或不完全喪失勞動(dòng)能力的人員則占整個(gè)農(nóng)村低保群體的一半以上。相反，非低保的農(nóng)村家庭，務(wù)農(nóng)和打工人員則基本占到家庭人口總數(shù)的一半，且家庭老年人較少?？梢?，在整個(gè)農(nóng)村低保對(duì)象中，僅占38%的務(wù)農(nóng)和打工人員在除政府給予的各種救助外，要承擔(dān)占62%的就學(xué)、無業(yè)以及無勞動(dòng)能力和因病、因殘等完全喪失或不完全喪失勞動(dòng)能力人員的基本生活照顧、就學(xué)、就醫(yī)等支出。如圖（7）所示：農(nóng)村低保家庭人口結(jié)構(gòu)圖（7）8.低保對(duì)象受教育情況此次調(diào)查的農(nóng)村低保對(duì)象中，小學(xué)文化程度所占的比例最大（315人，占63%），文盲和初中文化程度所占比例居中，高中及以

16、上文化程度所占比例最?。?0人，占2%）。可見，在整個(gè)農(nóng)村低保對(duì)象中，具有初中以上文化程度的僅占23%，而小學(xué)文化程度和文盲的人員則占77%，這就充分說明了目前農(nóng)村低保群體還很缺乏脫貧致富的能力，而最根本的原因則是在整個(gè)農(nóng)村低保群體中大部分文化程度較低或沒有文化，缺乏脫貧致富的骨干力量。如圖（8）所示：據(jù)有關(guān)部門數(shù)據(jù)顯示：貴陽市農(nóng)村居民中，文盲半文盲的人口占農(nóng)村人口總數(shù)的151%，小學(xué)文化程度的占農(nóng)村人口總數(shù)的419%，初中文化的占農(nóng)村人口總數(shù)的3459%，高中（中專）文化的占農(nóng)村人口總數(shù)的692%，具有大專以上文化的占農(nóng)村人口總數(shù)的149%。從以上數(shù)據(jù)來看，貴陽市農(nóng)村低保家庭人口的文化程度與

17、非農(nóng)村低保的農(nóng)村居民家庭人口的文化程度還存在很大差距。農(nóng)村低保家庭人口文化程度示意圖（8） 四.存在的問題及成因貴陽市農(nóng)村低保工作在經(jīng)過2004年農(nóng)村特困群眾社會(huì)救助制度的探索，到2005年農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立并在全市全面鋪開，至今已近5年。經(jīng)過5年來的實(shí)施，目前，貴陽市的農(nóng)村低保工作取得了明顯成效：農(nóng)村低保已基本覆蓋農(nóng)村困難群眾，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！焙汀胺诸愂┍！?，動(dòng)態(tài)管理的工作格局初步形成，各項(xiàng)農(nóng)村配套救助制度已基本建立正趨于完善。但從近年來工作開展過程中所遇到的問題和困難，并結(jié)合此次調(diào)查的情況來看，導(dǎo)致農(nóng)村低保對(duì)象生活困難和制約農(nóng)村低保工作有效實(shí)施的原因是多方面的，即有客觀方

18、面的原因，也有主觀方面的原因?？陀^原因主要體現(xiàn)在：如大部分農(nóng)村低保家庭人口文化程度較低、身患重病或殘疾、就業(yè)難度大、農(nóng)村社會(huì)救助機(jī)構(gòu)不健全、沒有專職的農(nóng)村社會(huì)救助人員，農(nóng)村低保家庭收入難以準(zhǔn)確核實(shí)以及各項(xiàng)針對(duì)農(nóng)村困難群眾的救助政策還不完善等方面。主觀方面的原因主要體現(xiàn)在：部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部存在以權(quán)謀私、優(yōu)親厚友、對(duì)低保政策宣傳不力，管理不到位等方面。主要表現(xiàn)在以下幾方面：1農(nóng)村社會(huì)救助機(jī)構(gòu)缺失和工作人員力量較為薄弱，不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)救助工作的需要。現(xiàn)有的區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道的民政社會(huì)救助機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備都是根據(jù)傳統(tǒng)的民政業(yè)務(wù)種類和工作量來安排的，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的

19、建立、發(fā)育，民政部門承擔(dān)的“民生”事務(wù)愈來愈多，救助人數(shù)不斷擴(kuò)大，救助內(nèi)容不斷增加，新增了農(nóng)村醫(yī)療救助，教育救助等專項(xiàng)救助工作，以及各項(xiàng)救助制度不斷健全完善，救助覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。按理應(yīng)充實(shí)民政工作，增加工作人員，而貴陽市農(nóng)村低保工作開展五年來，專職低保工作人員卻沒有增加，甚至在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和農(nóng)村還沒有專職的低保工作人員，導(dǎo)致了區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道和村的民政社會(huì)救助工作量和工作難度空前加大，并呈繼續(xù)加大之勢(shì)，原有機(jī)構(gòu)和工作人員顯然已不能適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)村社會(huì)救助工作的需要，嚴(yán)重制約了農(nóng)村社會(huì)救助工作的進(jìn)一步規(guī)范和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。從目前情況看，貴陽市只有市、區(qū)（縣）設(shè)置了專門的社會(huì)救助工作機(jī)構(gòu)，配備專職

20、的低保工作人員，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道臨時(shí)指定負(fù)責(zé)的低保工作人員都是同時(shí)負(fù)責(zé)多項(xiàng)工作，或多或少的在工作責(zé)任心、工作積極性等方面產(chǎn)生負(fù)面影響，一定程度上影響了農(nóng)村低保制度的實(shí)施效果，制約了農(nóng)村社會(huì)救助工作的發(fā)展進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年以來，貴陽市專門從事農(nóng)村低保工作的專職人員增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)村低保人數(shù)的增長(zhǎng)比例。目前，貴陽市的市及區(qū)（市、縣）級(jí)民政部門專門從事農(nóng)村低保的工作人員只有28人，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社會(huì)事務(wù)辦、街道民政辦負(fù)責(zé)農(nóng)村低保工作的專職人員僅有156人，一共只有184人，卻要承擔(dān)全市186萬農(nóng)村人口最低生活保障和69440農(nóng)村低保對(duì)象的家庭收入調(diào)查、核實(shí)和資金發(fā)放以及年度審核等工作，平均分?jǐn)偣ぷ髁浚?/p>

21、1名專職低保人員要承擔(dān)10000名農(nóng)村人口的最低生活保障和377名農(nóng)村低保對(duì)象的日常管理工作，工作面寬量大、難度較大，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)導(dǎo)致政策實(shí)施效果差。如圖（9）所示：2005年以來專職低保人員數(shù)與低保人數(shù)比例圖（9）2工作經(jīng)費(fèi)與當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)救助工作量不相匹配。近年來，隨著農(nóng)村社會(huì)救助內(nèi)容逐年增加，救助范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，已覆蓋各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）。同時(shí)，村級(jí)入戶調(diào)查、民主評(píng)困都沒有工作人員，村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、區(qū)（市、縣）的“三榜公示”等沒有工作經(jīng)費(fèi)保障。但上級(jí)部門對(duì)農(nóng)村低保等社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)仍沒有明確的規(guī)定，區(qū)（市、縣）級(jí)特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和街道辦事處基本沒有專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。而農(nóng)村社會(huì)救助工作是直接面對(duì)困難群眾本人

22、，各自然村居住較為分散，路途遙遠(yuǎn)，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職的農(nóng)村低保工作人員，又無車輛，沒有相應(yīng)的交通補(bǔ)助，僅憑臨時(shí)低保工作人員自己步行到困難群眾家中調(diào)查核實(shí)家庭情況，難度較大，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)難以完成相應(yīng)的調(diào)查核實(shí)工作，低保工作的客觀公正性和規(guī)范化發(fā)展也就難以得到保障。因此，農(nóng)村低保制度作為一項(xiàng)制度安排，在行政管理辦公經(jīng)費(fèi)上應(yīng)納入預(yù)算安排，保障農(nóng)村低保工作的經(jīng)費(fèi)，確保農(nóng)村社會(huì)救助工作能夠健康有序的推進(jìn)。3經(jīng)濟(jì)來源復(fù)雜，家庭收入難以核實(shí)。通過調(diào)查了解，目前貴陽市農(nóng)村低保家庭收入主要以貴陽市農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法實(shí)施意見的相關(guān)規(guī)定予以計(jì)算認(rèn)定，但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)把握和確切計(jì)算仍存在很大難度：一是農(nóng)村家庭收

23、入難以貨幣化。由于在農(nóng)村居民收入結(jié)構(gòu)中，糧食等農(nóng)作物收入占相當(dāng)比重，加之農(nóng)村沒有專職的低保工作人員，在對(duì)農(nóng)村低保家庭收入進(jìn)行價(jià)值轉(zhuǎn)化過程中，計(jì)算仍存在較大的隨意性。二是收入的不穩(wěn)定性。除農(nóng)作物收入的季節(jié)性以及受自然災(zāi)害影響較大等因素外，隨著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)和各種產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)村居民外出務(wù)工人員逐年增加，而且從業(yè)領(lǐng)域較廣。因此，這部分人員的收入來源較為復(fù)雜，并呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性和隱蔽性的特點(diǎn)，致使對(duì)農(nóng)村低保家庭收入難以確切的核實(shí)。另外，有些家庭為了獲取低保救助金，想方設(shè)法把年老的父母與子女分開，由父母單獨(dú)申請(qǐng)農(nóng)村低保，把法律規(guī)定應(yīng)由子女承擔(dān)的贍養(yǎng)義務(wù)推給政府，享受低保救助，成為低保對(duì)象。還有的是村一

24、級(jí)在調(diào)查核實(shí)家庭收入，確定低保對(duì)象時(shí)將申請(qǐng)家庭中有殘疾或者智障的人員納入保障對(duì)象，即以戶為單位納入保障范圍。以上兩種造成了“一家兩制”的保障現(xiàn)象，這種“一家兩制”的情況呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，嚴(yán)重違背了農(nóng)村低保制度以戶為單位實(shí)施保障的真實(shí)意思。4當(dāng)前實(shí)施的“民主評(píng)困”正在悄悄向“民主評(píng)定”轉(zhuǎn)化。在調(diào)查過程中，據(jù)白云區(qū)四方坡村主任蔣昌松介紹：由于農(nóng)村低保家庭收入難以準(zhǔn)確核實(shí)，也沒有一套完整的、準(zhǔn)確的核算科目。因此，在對(duì)申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行家庭收入核算時(shí)，首先是經(jīng)過初步的家庭情況查看和收入評(píng)估，最后以“民主評(píng)困”的方式來確定其是否享受低保待遇。這種通過“民主評(píng)困”的方式來最終確定誰能享受低保待遇似乎很合理，但

25、由于農(nóng)村居住地域和人員構(gòu)成的特殊性，宗族觀念還很強(qiáng)，家族勢(shì)力往往左右了“民主評(píng)困”的過程，申請(qǐng)者能否評(píng)上，很大程度上取決于人際關(guān)系的好壞，這就在一定程度上導(dǎo)致了通過“民主評(píng)困”確定的低保對(duì)象不一定是真正困難的急需要救助的群眾。相反，那些確實(shí)困難的，在“民主評(píng)困”中也不一定能夠評(píng)上，這就會(huì)造成真正需要救助的困難群眾沒有得到及時(shí)的救助，有違政府救助的初衷。5救助水平的差距逐年擴(kuò)大，農(nóng)村救助存在嚴(yán)重的保障不足。通過此次調(diào)查，結(jié)合對(duì)2005年以來貴陽市城鄉(xiāng)低保實(shí)際補(bǔ)差水平的分析：目前的城鄉(xiāng)低保救助水平在逐年拉大，農(nóng)村低保月人均補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城市，城市月人均補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)平均是農(nóng)村月人均補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)的3.

26、33倍，且呈逐年擴(kuò)大之勢(shì)。如圖（10）所示：貴陽市城鄉(xiāng)低保補(bǔ)差金額對(duì)比圖（10）從圖（10）不難看出，城市低保的實(shí)際保障水平在逐年增高且增幅較大，而農(nóng)村實(shí)際保障水平增長(zhǎng)幅度較小，城市和農(nóng)村實(shí)際保障水平的差距正在不斷的擴(kuò)大。加之當(dāng)前農(nóng)村困難群眾的醫(yī)療，就學(xué)等保障問題還很突出，農(nóng)村社會(huì)救助的覆蓋范圍和保障力度還需要進(jìn)一步加大。從全國(guó)來看，貴陽市城市低保月人均補(bǔ)差金額增長(zhǎng)高于全國(guó)，增幅較大。農(nóng)村低保月人均補(bǔ)差整體也高于全國(guó)，并呈拉大之勢(shì)。如圖（11）所示：貴陽市與全國(guó)城鄉(xiāng)低保補(bǔ)差金額對(duì)比圖（11）6農(nóng)村養(yǎng)老院規(guī)范小、投資不足，重視不夠。貴陽市共有65所農(nóng)村敬老院，由于改擴(kuò)建資金投入不足，規(guī)模普遍較小

27、，特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)和村級(jí)敬老院床位數(shù)還不能滿足廣大農(nóng)村五保對(duì)象的居住需求，而縣級(jí)農(nóng)村敬老院雖有床位，但大多數(shù)農(nóng)村五保對(duì)象不愿遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)入住縣級(jí)敬老院。從目前情況看，入住農(nóng)村敬老院的五保對(duì)象371人，僅占五保對(duì)象總數(shù)的11.6%。農(nóng)村敬老院床位數(shù)的使用率僅占現(xiàn)有床位總數(shù)的40.5%。分散供養(yǎng)仍是貴陽市農(nóng)村五保供養(yǎng)的主要形式，五保對(duì)象的居住環(huán)境還有待進(jìn)一步改善。如（表四）所示：表四 貴陽市農(nóng)村敬老院規(guī)模及入住情況 項(xiàng)目單位敬老院數(shù)（所）入住人數(shù)（人）床位數(shù)（個(gè)）敬老院建設(shè)投入資金（萬元）備 注區(qū)、縣級(jí)665300740市級(jí)580萬鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)56302611村級(jí)244合計(jì)6437191513207就學(xué)、

28、就醫(yī)問題，仍是制約農(nóng)村低保家庭脫貧致富的主要因素。從調(diào)查統(tǒng)計(jì)的情況分析，在全市31945戶農(nóng)村低保家庭中：小學(xué)以下文化程度占到77%（其中：小學(xué)63%，文盲14%），家中有成員身患疾病的低保家庭占33%。在低保金支出結(jié)構(gòu)上，82%的低保金用于就醫(yī)和就學(xué)（其中：看病占61%，就學(xué)占21%）。在急需給予救助的項(xiàng)目中，要求急需給予就醫(yī)救助的占48%，就學(xué)占18%。從以上數(shù)據(jù)不難看出，當(dāng)前就學(xué)、就醫(yī)問題仍是農(nóng)村低保家庭的主要開支。大多數(shù)低保家庭為了供子女上學(xué)以及看病，幾乎用盡了全部收入（包括低保金），加之近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料以及副食品等價(jià)格的不斷上漲，使得低保家庭在同等的收入下實(shí)際購買力下降，生活消費(fèi)逐

29、年緊縮，返貧和生活質(zhì)量遞減現(xiàn)象明顯，并呈上升趨勢(shì)。從調(diào)查情況看，大多數(shù)農(nóng)村低保對(duì)象因無錢看病、無錢供子女上學(xué)而返貧的現(xiàn)象還很普遍。8低保對(duì)象退出難，存在養(yǎng)懶漢現(xiàn)象。農(nóng)村居民最低生活保障主要是對(duì)因缺乏某些必要的生活資料和服務(wù)、生活處于困難境地的當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民實(shí)施的一項(xiàng)保障制度。從調(diào)查情況分析，貴陽市農(nóng)村低保對(duì)象主要由兩種類型的人員構(gòu)成：一是因失去了生存的自然基礎(chǔ)，需要政府給予長(zhǎng)期的生活保障的農(nóng)村居民。如無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人或雖有撫養(yǎng)義務(wù)人但撫養(yǎng)義務(wù)人無撫養(yǎng)能力的這部分人員。二是因社會(huì)原因或自然原因而暫時(shí)失去收入來源，卻又在較長(zhǎng)時(shí)間難以獲得生活來源的農(nóng)村居民。如因發(fā)生自然災(zāi)害受到

30、重大損失，需要一段時(shí)間才可能恢復(fù)生產(chǎn)、生活的農(nóng)村居民或因重大疾病使其短期內(nèi)喪失勞動(dòng)能力而無法獲得必要的生活來源的農(nóng)村居民。這部分人員在享受低保待遇期間，有些已完全恢復(fù)勞動(dòng)能力或獲取生活來源的能力，但由于各種因素不能及時(shí)準(zhǔn)確核實(shí)其家庭收入，加之近幾年來，貴陽市出臺(tái)了很多低保配套優(yōu)惠政策，低保對(duì)象實(shí)際得到的實(shí)惠遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于低保政策所給予的，造成了他們依賴思想不斷滋生，導(dǎo)致了一旦將其納入低保對(duì)象就難以退出。9需臨時(shí)救助項(xiàng)目不斷增多，常態(tài)的低保救助已不能滿足當(dāng)前救助工作的需要。由于近年來物價(jià)的不斷上漲以及各類自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，臨時(shí)救助的內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)大，僅憑現(xiàn)有的農(nóng)村低保等常態(tài)救助制度已難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)

31、村救助工作的需要，容易造成救助環(huán)節(jié)的脫節(jié)。如對(duì)自然災(zāi)害、突發(fā)疾病等意外事件的救助能力還很弱，還需要建立一套切實(shí)可行的臨時(shí)救助制度，使困難群眾盡快擺脫意外事件的困擾，走出貧困。10缺乏就業(yè)扶持機(jī)制，農(nóng)村低保就業(yè)難度大。從調(diào)查的情況看：目前，貴陽市農(nóng)村低保家庭人口中，從事養(yǎng)殖的家庭僅占3%，打工的家庭占9%，做小生意的家庭僅有6%。雖然在整個(gè)農(nóng)村低保家庭中，就業(yè)家庭的比例很小，但此次調(diào)查了解，在目前的農(nóng)村低保對(duì)象中，僅有3%的農(nóng)村低保對(duì)象有就業(yè)愿望。因?yàn)?，農(nóng)村低保對(duì)象大多文化程度較低，又缺乏相應(yīng)的就業(yè)技能，加之有關(guān)部門沒有針對(duì)農(nóng)村困難群眾的就業(yè)出臺(tái)相關(guān)的扶持機(jī)制，農(nóng)村低保人員就業(yè)還存在很大難度，對(duì)

32、通過就業(yè)自救失去了信心。五.貴陽市農(nóng)村社會(huì)救助面臨的形勢(shì)分析1.有利條件黨的十七大提出加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)的要求，為貴陽市今后健全覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系指明了方向。在此基礎(chǔ)上，2004年貴陽市本著“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”的原則，把建立和完善農(nóng)村特困群眾救助制度列為政府為民辦的“十件實(shí)事”之一，制定出臺(tái)了貴陽市建立和完善農(nóng)村特困群眾社會(huì)救助制度實(shí)施意見（筑府辦發(fā)2004147號(hào)）文件。2005年市政府又制定出

33、臺(tái)了貴陽市農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法及貴陽市農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法實(shí)施意見，標(biāo)志著農(nóng)村低保工作開始邁入了規(guī)范化發(fā)展軌道，率先在全省建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度。2007年，中共貴陽市委第八屆四次全體會(huì)議作出關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明城市的決定。2008年制定出臺(tái)“六有民生行動(dòng)計(jì)劃”，決定大力實(shí)施“學(xué)有所教”、“勞有所得”、“病有所醫(yī)”、“老有所養(yǎng)”、“住有所居”、“居有所安”的“六有”民生計(jì)劃，以提升城鄉(xiāng)居民基本生活。今年，黨的十七屆三中全會(huì)又提出關(guān)于“貫徹廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的原則，完善農(nóng)村最低生活保障制度，加大中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助力度，做到應(yīng)保盡保，不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，健全

34、農(nóng)村社會(huì)保障體系”的要求。有了這些政策的支撐，加之農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度等各項(xiàng)專項(xiàng)救助在貴陽市的建立并有序開展，為貴陽市今后一個(gè)時(shí)期健全覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2.不利因素由于貴陽市處于西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困面大，貧困程度深，健全覆蓋農(nóng)村社會(huì)救助體系的任務(wù)還十分艱巨。一是救助對(duì)象呈逐年上升之勢(shì)，救助范圍不斷擴(kuò)大，救助內(nèi)容進(jìn)一步增加，救助資金需求不斷加大。二是農(nóng)村社會(huì)救助工作沒有專職的工作人員，還沒有相應(yīng)的農(nóng)村救助機(jī)構(gòu)，對(duì)救助對(duì)象的具體情況特別是對(duì)農(nóng)村困難群眾的家庭收入難以準(zhǔn)確的掌握，不利于對(duì)農(nóng)村困難群眾及時(shí)實(shí)施有效的救助。三是由于貴陽市屬西部山區(qū)，農(nóng)村居民居住較為分

35、散，大多鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村交通不便，農(nóng)村困難群眾難以走集約化生產(chǎn)道理，加之城市經(jīng)濟(jì)總量較小，無力大規(guī)模反哺農(nóng)村困難群眾。六.貴陽市農(nóng)村社會(huì)救助工作應(yīng)遵循的原則1樹立科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，為民解困，把農(nóng)村社會(huì)救助工作的發(fā)展同實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧的可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合的原則。2堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，充分尊重客觀規(guī)律，積極進(jìn)取、不斷創(chuàng)新、注重實(shí)效、突出重點(diǎn)、分類指導(dǎo)，有計(jì)劃有步驟逐步推進(jìn)的原則。3堅(jiān)持立足當(dāng)前，著眼未來，把解決當(dāng)前的突出問題同實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)結(jié)合起來，通盤考慮，科學(xué)設(shè)計(jì)。七.進(jìn)一步完善農(nóng)村低保制度的對(duì)策措施1.建立社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，充實(shí)調(diào)整專職人員。貴陽市自2004年實(shí)施農(nóng)村特困群眾社會(huì)救助制度到2005年

36、開展農(nóng)村低保工作以來，隨著保障標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升，保障范圍不斷擴(kuò)大，農(nóng)村社會(huì)救助工作面臨的問題愈來愈突出。一是區(qū)（市、縣）級(jí)民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)救助工作專職人員較少，只是12個(gè)，有的甚至沒有；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）往往只有社會(huì)事務(wù)辦的1名工作人員在承擔(dān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所有社會(huì)事務(wù)工作的同時(shí)兼顧民政工作及農(nóng)村低保工作，這種局面已不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村低保工作開展的需要。二是辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足或者沒有辦公經(jīng)費(fèi)，甚至連低保申請(qǐng)的核實(shí)、常規(guī)檢查抽調(diào)人員、安排車輛等都有困難，無法獨(dú)立有效的開展核查審批工作。三是有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的干部在辦理困難群眾申請(qǐng)審批手續(xù)時(shí)還存在不公正的現(xiàn)象。四是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）還沒有常規(guī)的農(nóng)村社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，未配置專人負(fù)

37、責(zé)農(nóng)村社會(huì)救助業(yè)務(wù)管理，而是由其他人員兼職帶管，有時(shí)難以將相關(guān)政策落到實(shí)處，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)救助工作有效開展。解決以上問題的最好辦法是加快農(nóng)村社會(huì)救助組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)，將負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作的處（室）設(shè)置成 “社會(huì)救助局”或“城鄉(xiāng)社會(huì)救助局”，并將農(nóng)村低保社會(huì)救助和城市低保社會(huì)救助分開，單獨(dú)設(shè)立科室開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作，各司其職、各負(fù)其責(zé)。各區(qū)（市、縣）也成立相應(yīng)的社會(huì)救助管理局（中心），各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道成立社會(huì)救助管理所，并配置相應(yīng)的專職工作人員和解決工作經(jīng)費(fèi)。只有這樣，才能為切實(shí)解決農(nóng)村困難群眾的基本生活，保障他們的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，奠定良好的工作基礎(chǔ)。2.細(xì)化家庭收入核算種類，科學(xué)

38、制定收入標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村社會(huì)救助工作主要以農(nóng)村當(dāng)?shù)厝w貧困村民為對(duì)象，凡家庭收入水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，缺乏必要的生活資料和服務(wù)，生活處于困難的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民都應(yīng)得到基本生活保障，納入保障對(duì)象范圍，依法保障其基本的生存權(quán)益。針對(duì)目前農(nóng)村家庭收入難以核實(shí)的實(shí)際情況，應(yīng)按照分類指導(dǎo)的原則，把農(nóng)村貧困農(nóng)民分為絕對(duì)保障對(duì)象和相對(duì)保障對(duì)象。絕對(duì)保障對(duì)象主要包括那些無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法定撫養(yǎng)人的農(nóng)村居民，這類農(nóng)村居民因?yàn)椴豢赡孓D(zhuǎn)地失去了生存的自然基礎(chǔ)，需要國(guó)家和社會(huì)對(duì)其長(zhǎng)期實(shí)行生活保障直至死亡，如“五保戶”、農(nóng)村“三無人員”等。相對(duì)保障主要以因?yàn)樯鐣?huì)原因或自然原因而暫時(shí)失去收入來源，又在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)難以保

39、障基本生活的農(nóng)村居民，如發(fā)生自然災(zāi)害遭受重大損失需要在一段時(shí)間才可能恢復(fù)生產(chǎn)、生活的農(nóng)村居民或重大疾病使其短期內(nèi)喪失勞動(dòng)能力而無法獲得生活來源的農(nóng)村居民等。因此，需要在全面調(diào)查了解掌握貧困農(nóng)村居民的家庭成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費(fèi)用支出、致貧原因等情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、生活水平和保障標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化農(nóng)村家庭收入核算種類，因地制宜的制定科學(xué)規(guī)范的行業(yè)收入標(biāo)準(zhǔn)，分類別、分情況制定屬于保障對(duì)象的條件與范圍，為核算農(nóng)村家庭收入提供行業(yè)收入?yún)⒖?，以便工作人員嚴(yán)格按審批程序?qū)ι暾?qǐng)對(duì)象進(jìn)行家庭收入調(diào)查核實(shí)，確保對(duì)農(nóng)村低保家庭收入核算的準(zhǔn)確性。3.科學(xué)“民主評(píng)困”，確保農(nóng)村低?？陀^公正。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)

40、村低保家庭收入難以準(zhǔn)確核實(shí)，也沒有一套完整、準(zhǔn)確的核算科目，有些村在對(duì)申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行家庭收入核算時(shí)，首先是經(jīng)過初步的家庭情況查看和粗略的收入評(píng)估，最后以“民主評(píng)困”的方式來確定其是否享受低保待遇，這在很大程度上有失救助的公平，某種意義上違背了救助的初衷。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村低保申請(qǐng)審批制度，村一級(jí)要嚴(yán)格按照農(nóng)村居民最生活保障辦法及實(shí)施意見的相關(guān)規(guī)定，以戶為單位，對(duì)申請(qǐng)人家庭收入狀況和生活水平進(jìn)行綜合全面的調(diào)查評(píng)估和上報(bào)，科學(xué)合理的發(fā)揮好“民主評(píng)困”的作用?！懊裰髟u(píng)困”低保對(duì)象是審定農(nóng)村低保對(duì)象的一個(gè)重要補(bǔ)充，不能將其視為主要依據(jù)，主要的依據(jù)是經(jīng)過村干部調(diào)查和核實(shí)后的生活水平和收入狀況。也就說在

41、確定低保對(duì)象的過程中，有“民主評(píng)困”是為了確保低保對(duì)象確定的公平、公正，走群眾路線，避免在通過調(diào)查核實(shí)后漏掉真正困難的農(nóng)村居民，而不是“民主評(píng)定”。 4.合理制定保障標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)救助差距。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人民生活水平的不斷提高和物價(jià)水平指數(shù)的不斷變動(dòng)，保障標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)隨之而調(diào)整。目前，貴陽市農(nóng)村低?；緦?shí)行的是同一區(qū)（縣）同一標(biāo)準(zhǔn)的政策。保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整應(yīng)當(dāng)考慮地區(qū)之間的相互平衡，尤其是相鄰縣(市、區(qū))之間更應(yīng)該避免不同地域差別較大，特別是要避免同一個(gè)生活區(qū)域、因戶籍不同而享受不同保障標(biāo)準(zhǔn)的情況。否則就會(huì)引起舉家遷移等一系列社會(huì)向題。就保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整而言，貴陽市已經(jīng)幾次提標(biāo)，但實(shí)際上都是被

42、動(dòng)調(diào)整，如近年來的副食品價(jià)格一路攀升，在困難群眾的基本生活受到嚴(yán)重影響、難以維持的情況下調(diào)整的，顯得有些被動(dòng)。因此，在保障標(biāo)準(zhǔn)的制定上，應(yīng)關(guān)注民生、體現(xiàn)社會(huì)公平為出發(fā)點(diǎn)，建立起真正的保障標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制，確保農(nóng)村困難群眾基本生活得到有效保障。要切實(shí)做好農(nóng)村困難群眾基本生活的保障工作，課題組認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手：一是建立科學(xué)的生活狀況評(píng)估體系。對(duì)農(nóng)村低保家庭吃、穿、電、煤、子女就學(xué)、醫(yī)療等基本生活所需費(fèi)用進(jìn)行客觀評(píng)估，根據(jù)本地當(dāng)年農(nóng)村居民人均收入和消費(fèi)水平增長(zhǎng)幅度的比例測(cè)算維持基本生活的收入，確定下年度農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，建立起真正意義上的自然增長(zhǎng)機(jī)制；二是建立市場(chǎng)預(yù)警機(jī)制。通過市場(chǎng)評(píng)估體系，掌握物

43、價(jià)動(dòng)態(tài)，對(duì)與人民群眾生活密切相關(guān)的糧食、副食品等價(jià)格，有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)行預(yù)警，制定預(yù)案。民政部門根據(jù)有關(guān)部門提供的對(duì)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)情況和對(duì)農(nóng)村低保群體生活影響程度，適時(shí)給予價(jià)格補(bǔ)貼和制定下年度低保標(biāo)準(zhǔn)，使困難群眾不因市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)受到大的影響；三是進(jìn)一步完善農(nóng)村臨時(shí)救助制度。堅(jiān)持政府財(cái)政主導(dǎo)，確保臨時(shí)救助資金來源，對(duì)低保對(duì)象、低保邊緣家庭出現(xiàn)臨時(shí)性困難時(shí)進(jìn)行有效救助，使農(nóng)村困難群眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。5.堅(jiān)持“三榜公示”，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。從此次調(diào)查的情況看，社會(huì)監(jiān)督在農(nóng)村低保工作中還很薄弱，有些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）雖對(duì)申請(qǐng)、審核以及審批后的低保對(duì)象進(jìn)行了公示，但大多是前幾個(gè)季度的名單，而對(duì)新增的名單沒有及時(shí)上

44、墻進(jìn)行公示，不利于群眾及時(shí)監(jiān)督。下步，要進(jìn)一步完善農(nóng)村低保政策、低保標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)程序的“三公開”制度，加大申請(qǐng)、審核和審批“三公布”制度的落實(shí)力度，充分利用低保工作公開欄、舉報(bào)箱、舉報(bào)電話等形式進(jìn)行切實(shí)有效的監(jiān)督。區(qū)（市、縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府及其相關(guān)部門、村民委員會(huì)都要將有關(guān)政策和申請(qǐng)對(duì)象名單及生活狀況、“民主評(píng)困”意見、審核審批結(jié)果、實(shí)際補(bǔ)助水平等內(nèi)容作為政務(wù)公開和村務(wù)公開的重要內(nèi)容及時(shí)上強(qiáng)，向社會(huì)公布，接受群眾監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，探索建立農(nóng)村低保督察機(jī)制，成立由民政部門牽頭，市委督查室、市政府監(jiān)察室，財(cái)政、審計(jì)、勞動(dòng)等部門參加的農(nóng)村低保專職督察小組，定期不定期對(duì)區(qū)（市、縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的低保工

45、作進(jìn)行督察。專職督察工作人員主要查處低保工作中的違規(guī)、違紀(jì)問題，查處騙取低保待遇和不應(yīng)享受低保待遇等問題。低保督察主要采取抽查入戶核查或接群眾舉報(bào)專項(xiàng)督察的方法，入戶核查隨機(jī)抽查低保戶，抽查農(nóng)村低保工作人員的入戶核查情況。經(jīng)過督察查實(shí)，對(duì)采取瞞報(bào)家庭收入、弄虛作假等手段騙取或冒領(lǐng)低保金的，通知相關(guān)業(yè)務(wù)部門取消其低保救濟(jì)，追回其騙取或冒領(lǐng)的低保金。情節(jié)惡劣的，處以冒領(lǐng)金額一倍以上三倍以下的罰款。低保工作人員濫用職權(quán)違規(guī)辦理“人情?！?、“后門?！钡慕o予相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)處分，嚴(yán)重的移交司法機(jī)關(guān)處理。6.整合部門救助資源，建立農(nóng)村社會(huì)救助體系。根據(jù)農(nóng)村社會(huì)救助工作發(fā)展形勢(shì)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，探索強(qiáng)化

46、整合農(nóng)村社會(huì)救助部門，建立農(nóng)村社會(huì)救助體系。一是機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍的強(qiáng)化和整合。要借此次機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，整合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦事機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政辦機(jī)構(gòu)，充實(shí)人員編制。二是建立工作平臺(tái)。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）特別是在村建立綜合救助信息工作平臺(tái)，救助工作仍由各職能部門具體負(fù)責(zé)，所有的農(nóng)村社會(huì)救助工作都要經(jīng)過這個(gè)平臺(tái)進(jìn)行落實(shí)，做到救助信息共享，一個(gè)口子上下。上就是村或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）這個(gè)平臺(tái)建立農(nóng)村困難群眾家庭的經(jīng)濟(jì)收入、家庭生活狀況、就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療等跟蹤機(jī)制，并將掌握的困難情況通過村或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）這個(gè)平臺(tái)向上級(jí)部門反映。下就是救助部門通過救助平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一分配資金或物資，避免重復(fù)救助和遺漏救助的現(xiàn)象，使農(nóng)村社會(huì)救助工作更加公開、公

47、平、公正。在此基礎(chǔ)上，通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）這個(gè)平臺(tái)所反映的跟蹤信息，如就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療、住房、意外事件等情況，便于上級(jí)政府和各職能部門聯(lián)合制定相關(guān)政策，如就業(yè)、醫(yī)療、勞務(wù)輸出以及其它方面的扶持和優(yōu)惠政策，切實(shí)解決因就學(xué)、醫(yī)療等導(dǎo)致農(nóng)村低保對(duì)象貧困的根本問題，使農(nóng)村困難群眾盡快走出貧困。三是整合救助內(nèi)容。將目前的農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)、特困戶補(bǔ)貼、醫(yī)療、教育、扶貧等制度性救助項(xiàng)目，以及臨時(shí)幫困、送溫暖等各種臨時(shí)性救助項(xiàng)目加以整合歸并，使整個(gè)農(nóng)村社會(huì)救助制度更加簡(jiǎn)明和便于操作。如取消五保供養(yǎng)、特困戶救助、醫(yī)療救助、教育救助、扶貧等各類臨時(shí)性救助，用最低生活保障制度統(tǒng)一取而代之。這種整合是在現(xiàn)有的多頭救助項(xiàng)目的

48、基礎(chǔ)上建立的，并不需要增加財(cái)政支出，相反還從根本上避免重復(fù)救助、遺漏救助的現(xiàn)象，且能通過救助的集中統(tǒng)一使用，發(fā)揮有限資金的最大救助效應(yīng)，從而在最大限度上解決農(nóng)村困難群眾的基本民生問題。7.完善低保漸退機(jī)制，鼓勵(lì)困難群眾自食其力。經(jīng)調(diào)查了解，由于一些困難群眾長(zhǎng)期享受低保待遇，造成了依賴思想不斷滋生，低保制度在一定程度上存在“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。對(duì)此，要按照十七大提出關(guān)于提高城鄉(xiāng)社會(huì)救助水平，確保困難群眾基本生活的要求，本著“以民為本，為民解困”的原則，堅(jiān)持政府救濟(jì)與家庭贍養(yǎng)扶養(yǎng)、社會(huì)互助、個(gè)人自立相結(jié)合，建立健全農(nóng)村低保對(duì)象就業(yè)漸退幫扶機(jī)制，鼓勵(lì)支持有勞動(dòng)能力的困難群眾進(jìn)行生產(chǎn)自救、勞動(dòng)自救，盡快走出

49、貧困。對(duì)那些有勞動(dòng)能力而不愿就業(yè)，長(zhǎng)期躋身于低保隊(duì)伍的農(nóng)村居民，要加大實(shí)施低保制度重要意義的宣傳力度，讓他們知道實(shí)行農(nóng)村低保并不是僅僅維持低保對(duì)象“餓不死”，而是通過低保制度的有效實(shí)施使其恢復(fù)獲得生活來源的能力，只有積極就業(yè)和勞動(dòng)，通過自己的勞動(dòng)才能脫貧致富。8.加大敬老院建設(shè)資金投入，保障農(nóng)村五保對(duì)象居住需求。堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，結(jié)合建設(shè)生態(tài)文明城市的總體部署，本著以“以民為本、為民解困、為民服務(wù)”為宗旨，按照“先易后難、量力而行、布局合理、經(jīng)濟(jì)實(shí)用”的原則，統(tǒng)一規(guī)劃，分類實(shí)施，進(jìn)一步改善敬老院基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)五保集中供養(yǎng)率達(dá)50%以上的目標(biāo)。一是多渠道籌集建設(shè)資金。按照以縣、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政為主，市級(jí)采取“先投資，后補(bǔ)助”及“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的辦法。市級(jí)財(cái)政主要根據(jù)各區(qū)（市、縣）經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、敬老院規(guī)模大小、床位數(shù)、供養(yǎng)人數(shù)等，按一定的比例予以補(bǔ)助，建立完善市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政分擔(dān)的農(nóng)村五保供養(yǎng)投入機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，采取聯(lián)系鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的區(qū)（市、縣）部門扶持一部分、社會(huì)捐助一部分、企業(yè)援助一部分，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村自籌物料一部分的方法作為補(bǔ)充，加大敬老院建設(shè)資金的投入；二是充分動(dòng)員社會(huì)力量，大力興辦農(nóng)村敬老院。結(jié)合各區(qū)（市、縣）實(shí)際，采取公辦民營(yíng)、民辦公助、建設(shè)慈善敬老院等形式，鼓勵(lì)和支持