存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評估簡析

1、存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評估簡析根據(jù)國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)201443號），財(cái)政部印發(fā)了財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知（財(cái)金2014112號），明確各級財(cái)政部門要鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方融資平臺公司存量項(xiàng)目，以TOT（移交-運(yùn)營-移交）等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，積極引入社會(huì)資本參與存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營，切實(shí)有效化解地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。存量項(xiàng)目，包括已建成及正在建設(shè)或完成立項(xiàng)審批將要建設(shè)的項(xiàng)目，其中社會(huì)資本取得（暫不考慮移交階段）相關(guān)資產(chǎn)所有權(quán)及經(jīng)營管理權(quán)等權(quán)利是否必須評估，以及如何評估的問題，將是本文重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。一、存量項(xiàng)目PPP運(yùn)作方式存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PP

2、P項(xiàng)目，項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交和改建-運(yùn)營-移交等。財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金2014113號）中，有關(guān)定義如下：委托運(yùn)營（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營費(fèi)。合同期限一般不超過8年。管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)

3、目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付管理費(fèi)。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。改建-運(yùn)營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。二、交易標(biāo)的分析鑒于PPP模式是政府和社會(huì)資

4、本在公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對價(jià)。存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本將通過法定程序獲得項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)或以控制為基礎(chǔ)的經(jīng)營管理權(quán)等相關(guān)權(quán)利，這些權(quán)利原本在法律上確定為國家所有，因此，以PPP方式實(shí)施的項(xiàng)目初始產(chǎn)權(quán)在性質(zhì)上屬國有資產(chǎn)（國有資產(chǎn)是指國家依據(jù)法律取得的，國家以各種形式的投資和投資收益形成的或接受捐贈(zèng)而取得的固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他形態(tài)的資產(chǎn)）。三、存量項(xiàng)目資產(chǎn)評估在法律層面，中華人民共和國資產(chǎn)評估法規(guī)定，涉及國有資產(chǎn)或者公共利益等事項(xiàng)，法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評估的，應(yīng)當(dāng)依法委托評估機(jī)構(gòu)評估。企

5、業(yè)國有資產(chǎn)法對企業(yè)國有資產(chǎn)交易資產(chǎn)評估作出明確規(guī)定，其適用范圍僅為企業(yè)國有資產(chǎn)。針對廣義國有資產(chǎn)評估的規(guī)定，國有資產(chǎn)評估管理辦法（國務(wù)院令第91號）第三條明確，國有資產(chǎn)占有單位涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估。具體到PPP項(xiàng)目，關(guān)于項(xiàng)目資產(chǎn)評估的規(guī)定散見于相關(guān)政策文件中。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（國辦發(fā)201542號）明確“存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目過程中，應(yīng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，合理確定價(jià)值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣”。發(fā)改委政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南第18條關(guān)于PPP項(xiàng)目前期工作內(nèi)容和要求中，

6、明確包含轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)（或股權(quán)）的合作項(xiàng)目，應(yīng)明確項(xiàng)目盡職調(diào)查、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估等前期工作要求。財(cái)政部關(guān)于印發(fā)的通知（財(cái)金201692號）第三十條規(guī)定，存量PPP項(xiàng)目中涉及存量國有資產(chǎn)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)同行業(yè)主管部門和財(cái)政部門按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)辦法，依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，防止國有資產(chǎn)流失。綜上，PPP存量項(xiàng)目涉及國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體變更的，應(yīng)當(dāng)履行資產(chǎn)評估程序。四、評估范圍和評估對象國有資產(chǎn)評估管理辦法第六條明確，國有資產(chǎn)評估范圍包括：固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)。存量PPP項(xiàng)目評估范圍取決于根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案等確定的交易范圍。筆者認(rèn)為交易范圍的確定主要取決于以下幾個(gè)因素：一是擬交

7、易資產(chǎn)的權(quán)屬是否清晰，是否存在不可預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)；二是擬交易資產(chǎn)的物理邊界和管理邊界是否能夠明確劃分；三是擬交易資產(chǎn)的自身現(xiàn)金流能力；四是交易/合作期限限制；五是政府對回報(bào)需求的限制。根據(jù)有限的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評估對象常見以下類型：（一）所有權(quán)如包括項(xiàng)目設(shè)施等在內(nèi)的資產(chǎn)所有權(quán)、在建工程所有權(quán)（不含附著的土地所有權(quán)）、股權(quán)及其他財(cái)產(chǎn)所有權(quán)等。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，所有權(quán)權(quán)能包括占有、使用、收益、處分的權(quán)利，但PPP項(xiàng)目運(yùn)營期結(jié)束后，社會(huì)資本需要向政府方完成項(xiàng)目資產(chǎn)的移交工作，因此政府方一般會(huì)對項(xiàng)目資產(chǎn)處分權(quán)作出一定限制，如經(jīng)過政府明確同意方可處分，或者只能向特定的受讓方進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，抑或無

8、償移交給政府。但在資產(chǎn)評估中，是否需對處分權(quán)受限的情況進(jìn)行考慮，需根據(jù)具體項(xiàng)目情況確定。（二）土地使用權(quán)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（國辦發(fā)201542號）明確，在保障PPP項(xiàng)目用地方面，對符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后改變項(xiàng)目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)

9、算管理。以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。關(guān)于上述規(guī)定，需重點(diǎn)關(guān)注以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，出資或者入股方案經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，為保障社會(huì)資本合法權(quán)益，建議社會(huì)資本方與（三）經(jīng)營權(quán)如基于特許經(jīng)營權(quán)而獲得的收費(fèi)權(quán)（如公路收費(fèi)權(quán)、污水處理收費(fèi)權(quán)、垃圾處理收費(fèi)權(quán)等）、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)等。（四）知識產(chǎn)權(quán)和專有技術(shù)略。五、評估主體根據(jù)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)的通知（財(cái)金201692號）第三十條規(guī)定，存量PPP項(xiàng)目中涉及存量國有資產(chǎn)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)同行業(yè)主管部門和財(cái)政部門按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)辦法依法進(jìn)行資產(chǎn)評估。六、相關(guān)案例南京市仙林污水處理PPP項(xiàng)目作為財(cái)政部首批PPP示范項(xiàng)目之一，是其中為數(shù)不多的存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目，本項(xiàng)目由行業(yè)管理部門南京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)（“市城鄉(xiāng)建設(shè)委”）擔(dān)任項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，協(xié)同南京市財(cái)政局（“市財(cái)政局”）和南京市城市建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限公司（“市城建集團(tuán)”）共同負(fù)責(zé)推進(jìn)。仙林污水處理廠PPP項(xiàng)目以經(jīng)營權(quán)TOT方式進(jìn)行運(yùn)作，即將仙林污水處理廠30年的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)投資者，社會(huì)投資者分別與政府方共同出資成立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目