稅收理論論文-農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的難點(diǎn)與思路.doc

稅收理論論文-農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的難點(diǎn)與思路近年來(lái)，雖然中央三令五申要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然屢減屢重，已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以至農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的核心是現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)制度。為解決這個(gè)問(wèn)題，多年來(lái)各地也進(jìn)行了各種各樣的改革試驗(yàn)，但是農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的總體思路始終未能明確，改革的方案始終沒(méi)有出臺(tái)。為深入探討農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的有關(guān)問(wèn)題，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所鄧小平農(nóng)業(yè)思想研究課題組前不久召開了一次專題研討會(huì)。參加這次研討會(huì)的專家、學(xué)者有：中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的唐仁健、國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村組的李炳坤和葉興慶、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心的朱守銀、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的蘇明、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所的何振一和閻坤。研討會(huì)由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長(zhǎng)韓俊主持。現(xiàn)將研討會(huì)的主要觀點(diǎn)綜述如下。一、不同方式農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的探索（一）不同方式的探索1993年以來(lái)，為規(guī)范農(nóng)村各種收費(fèi)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，全國(guó)大約有7個(gè)省的50多個(gè)縣市進(jìn)行了稅費(fèi)制度改革的探索，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。比較典型的方式有：湖南省武岡市“費(fèi)改稅”的改革；河北省正定縣“公糧制”的改革；安徽省太和縣“稅費(fèi)合一”的改革；河北省魏縣“稅費(fèi)合一、人地分?jǐn)偂钡母母铮毁F州省湄潭縣“稅費(fèi)統(tǒng)籌”的改革；湖北省棗陽(yáng)市楊擋鎮(zhèn)“土地負(fù)擔(dān)大包干”的改革。（二）以上幾種方式的異同總的來(lái)看，以上幾種形式的改革都是綜合性的，既涉及到確定證收的標(biāo)準(zhǔn)，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的監(jiān)督管理等方方面面，只是各自的側(cè)重點(diǎn)有所不同。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的目的概括起來(lái)講有4個(gè)：一是減輕并穩(wěn)定農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，二是規(guī)范各種收費(fèi)的管理，三是降低稅費(fèi)征管的成本（包括直接的征管成本和間接的社會(huì)成本），四是達(dá)到公平負(fù)擔(dān)。從各地的實(shí)踐看，達(dá)到這些目的涉及到這樣幾個(gè)問(wèn)題：第一，是開征新的稅種，還是將稅和費(fèi)合一？第二，是征收貨幣，還是征收實(shí)物？第三，是以地為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體，還是以人為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體？第四，如何穩(wěn)定？第五，由誰(shuí)證收？第六，何時(shí)征收？第七，如何減免？第八，如何監(jiān)管？比較以上6種改革方式的異同，可以把這8個(gè)問(wèn)題分為3類：1.具有廣泛一致性的問(wèn)題。這包括稅費(fèi)的穩(wěn)定、稅費(fèi)的減免、稅費(fèi)的監(jiān)管3個(gè)問(wèn)題。在稅費(fèi)的穩(wěn)定問(wèn)題上，所有的改革方式。致地確定，稅費(fèi)，定三年不變”；在稅費(fèi)的減免問(wèn)題上，也一致地確定對(duì)受災(zāi)的農(nóng)戶和農(nóng)村的生活困難戶予以照顧。在對(duì)稅費(fèi)的監(jiān)管問(wèn)題上盡管具體的方式有所區(qū)別，比如，有的把村提留轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的撥款，有的對(duì)村提留實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”，但在總的趨勢(shì)上，所有的改革方式都加強(qiáng)了對(duì)稅費(fèi)使用的監(jiān)管。2不一致但并非關(guān)鍵的問(wèn)題。這包括稅費(fèi)征收主體和征收時(shí)間2個(gè)問(wèn)題。在征收主體問(wèn)題上，大多數(shù)試點(diǎn)采取了財(cái)政部門委托糧食收購(gòu)等農(nóng)產(chǎn)品流通部門在農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品時(shí)代扣稅費(fèi)的辦法，但也有個(gè)別試點(diǎn)直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧站設(shè)點(diǎn)征收。在證收時(shí)間上，多數(shù)試點(diǎn)采取了分夏秋兩季征收的辦法，但也有幾個(gè)試點(diǎn)采取了一季證清或一季、兩季征收并存的辦法。3存在重大分歧的問(wèn)題。這包括稅和費(fèi)的關(guān)系、稅費(fèi)的形態(tài)和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體的選擇3個(gè)問(wèn)題。在稅和費(fèi)的關(guān)系上，只有湖南武岡采取設(shè)立新的稅種的辦法，其他試點(diǎn)部采取將稅和費(fèi)合并征收、然后再按其性質(zhì)分流的辦法。在稅費(fèi)的形態(tài)上，湖南武岡和湖北棗陽(yáng)的楊擋采取貨幣形式，貴州湄潭采取實(shí)物形式，其他試點(diǎn)則采取實(shí)物與貨幣相結(jié)合的形式，但多以實(shí)物為主，只是對(duì)耕地過(guò)少或沒(méi)有耕地的農(nóng)戶才征收代金。在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體的選擇上，只有湖北楊擋以耕地為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體，其他試點(diǎn)均采取“人地結(jié)合”的辦法，一般都是農(nóng)業(yè)稅收以土地為負(fù)擔(dān)主體，而“三提五統(tǒng)”以人為負(fù)擔(dān)主體。（三）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的成效面臨當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨加重的態(tài)勢(shì)，一些地方在尚無(wú)全國(guó)統(tǒng)一政策要求的情況下，積極探索，率先改革農(nóng)村稅費(fèi)制度，這種改革探索的精神是應(yīng)當(dāng)予以充分肯定的。這些改革不但都取得了一些成效，而且為下一步我國(guó)整個(gè)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)與啟示。這些成效包1占：第一，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；第二，提高了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的透明度；第三，壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力；第四，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展；第五，改善了農(nóng)村干群關(guān)系；第六，穩(wěn)定了農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度。正因?yàn)槿〉昧松厦娴某尚?，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的試驗(yàn)得到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)。楊地鎮(zhèn)1998年5月對(duì)全鎮(zhèn)29個(gè)行政村144戶農(nóng)民進(jìn)行了抽樣調(diào)查，結(jié)果是99的農(nóng)戶對(duì)這項(xiàng)改革表示完全滿意。（四）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的不足從征收的方式看，現(xiàn)在各地進(jìn)行的稅費(fèi)制度改革的思路大體有3種。第一，針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)設(shè)立新的稅種，其典型是湖南武岡。第二，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)與現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅收合并征收，其中，根據(jù)具體征收方式的不同可分為以征收實(shí)物為主的方式，其典型是河北正定；以征收現(xiàn)金為主的方式，其典型是湖北棗陽(yáng)的楊擋；以征收實(shí)物與征收現(xiàn)金相結(jié)合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏縣。第三，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為農(nóng)業(yè)稅附加征收，其典型是貴州湄潭等。這三種思路都存在一些不足。1.稅和費(fèi)的性質(zhì)不同，不能合并在一起。第一，農(nóng)業(yè)稅收和農(nóng)村統(tǒng)籌資金的對(duì)證基礎(chǔ)不同，不能簡(jiǎn)單合并。第二，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅收的功能作用不同也不能簡(jiǎn)單合并。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)業(yè)稅實(shí)行增產(chǎn)不增稅的政策其主要作用是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是對(duì)待定的農(nóng)產(chǎn)品的征稅，其主要作用是合理調(diào)節(jié)衣林牧漁各業(yè)收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面發(fā)展。將征收對(duì)象不同的稅收合并，不利于發(fā)揮各自的調(diào)節(jié)作用。第三，稅費(fèi)合一并且一定幾年不變，實(shí)際上是一種包稅行為，違背了國(guó)家的有關(guān)稅收法現(xiàn)。第四，有的地方只按土地分?jǐn)偠愂蘸袜l(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，從而加重了種地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)行稅法規(guī)定，除農(nóng)業(yè)稅按土地常年產(chǎn)量計(jì)征外，其他農(nóng)業(yè)方面的稅收都是行為稅沒(méi)有應(yīng)稅行為的不納稅?！叭嵛褰y(tǒng)”也應(yīng)根據(jù)農(nóng)民純收入的多少來(lái)核定。在各地的改革試驗(yàn)中，有的已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題，并有針對(duì)性地采取了措施。2。鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是性質(zhì)不同的資金，也不能混在一起、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”的用途基本上是政府的職能行為，從本質(zhì)上說(shuō)是純粹地向農(nóng)民征收的稅，但實(shí)際上又常常被稱為為農(nóng)民集體承辦公益事業(yè)而收的費(fèi)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌用于國(guó)家舉辦的為全體社會(huì)成員共同享受的公益事業(yè)，是社會(huì)共同需要的事務(wù)，屬于典型的財(cái)政職能的內(nèi)容。所以，“五統(tǒng)籌”從性質(zhì)上講屬于財(cái)政性資金。村提留用于農(nóng)民集體舉辦的，主要是為本村農(nóng)民利益服務(wù)的公益事業(yè)，具有一定的排他性，大體上屬于政府行為僅僅限于本村的范圍，這部分資金有財(cái)政資金的性質(zhì)。所以，總體上看，“三提留”從性質(zhì)上講主要屬于集體資金。由于兩種資金的性質(zhì)不同，如果合并征收，就容易出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪用、平調(diào)村集體資金的情況。3.征收農(nóng)業(yè)稅附加有量的限制。按照現(xiàn)行的稅法，附加不能超過(guò)正稅的15，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)的數(shù)額已經(jīng)接近農(nóng)業(yè)稅總額很難成為附加。例如，1996年全國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)為234.1億元，而當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅為251億元，前者為后者的93.3。4.設(shè)立新稅種與現(xiàn)行稅收制度有矛盾。在農(nóng)村稅費(fèi)制度改革中設(shè)立的新稅種，無(wú)疑屬于地方稅范疇。當(dāng)前，在分稅制體制下，中央稅、地方稅已經(jīng)大致劃分清楚，但地方對(duì)地方稅享有哪些管理權(quán)限，并非十分明確。實(shí)際上，目前地方稅的稅權(quán)仍然過(guò)多地集中在中央，幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例以及大多數(shù)稅種的實(shí)施細(xì)則，都是有中央制定和頒布的，地方只有征收管理權(quán)限及制定一些具體的征收辦法和補(bǔ)充措施的權(quán)限。這為地方設(shè)立新稅種設(shè)置了障礙。5折實(shí)征收容易受到糧價(jià)波動(dòng)的影響。在折實(shí)征收的改革試驗(yàn)中，折實(shí)證收的實(shí)物（糧食）量是按照核定的