財政研究論文-我國公共財政的職能特征及職能層次.doc

財政研究論文-我國公共財政的職能特征及職能層次內(nèi)容提要:本文從經(jīng)濟史和對財政職能比較分析的角度闡述了建立我國公共財政基本框架的歷史必然性，以及我國公共財政職能的特殊內(nèi)涵。闡釋了作者首次提出的市場配置力概念及其對我國公共財政職能的決定性影響。最后對我國公共財政職能作了層次劃分并簡要分析了這種劃分的客觀依據(jù)。關(guān)鍵詞：市場配置力；公共財政；公共財政職能；公共財政職能層次公共財政是以滿足社會公共需要為主要支出內(nèi)容的財政分配模式。它是市場經(jīng)濟的客觀要求和必然產(chǎn)物。自人類社會產(chǎn)生起，在人類的社會活動中便存在兩大類需要：個人或私人需要，集體或社會的共同需要。分別滿足這兩大類需要的社會產(chǎn)品便分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。而提供這兩大類產(chǎn)品的社會機制或資源配置方式亦由此產(chǎn)生：以自給自足為主的自然經(jīng)濟機制或者市場機制，政府機制。市場機制產(chǎn)生于自然經(jīng)濟內(nèi)部，幾乎同自然經(jīng)濟一樣古老。但只有當(dāng)市場機制在資源配置和供求調(diào)節(jié)中占據(jù)主導(dǎo)地位時，社會經(jīng)濟體制才由自然經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟，這最初歸功于資本主義制度的推動。但市場經(jīng)濟是自然經(jīng)濟的對立面，市場經(jīng)濟從自然經(jīng)濟中孕育、產(chǎn)生并取代自然經(jīng)濟。作為一種主體性資源配置方式，它是經(jīng)濟史的產(chǎn)物，不可能逆轉(zhuǎn)而重新為自然經(jīng)濟取代?？梢哉f，這正是我國市場取向的改革不可能逆轉(zhuǎn)的客觀依據(jù)所在。人類的經(jīng)濟史告訴我們，經(jīng)濟社會運行總存在互相分工和互補的兩大機制，要么是自然經(jīng)濟機制同公共配置機制（這在進入階級社會以后便理所當(dāng)然地成為政府機制），要么是市場機制與公共配置機制。我國改革開放前實行計劃經(jīng)濟體制，政府機制幾乎主宰所有現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門，但同時還存在被計劃經(jīng)濟機制壓抑著卻總壓不跨的市場機制；在我國這樣一個市場經(jīng)濟不發(fā)達、歷史悠久的東方大國，還存在著尚未被市場經(jīng)濟取代的自然經(jīng)濟機制（主要在農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品的廣義商品率不超過37%），這只應(yīng)被看作是一段歷史的小插曲。市場經(jīng)濟是不可逾越的，在我國，它終將并正在迅速地摧毀并取代自然經(jīng)濟體制；計劃（政府）機制正在被改革，把本屬于“看不見的手”操作的領(lǐng)域還給市場。我們遠(yuǎn)比過去更深入地理解并懂得尊重經(jīng)濟規(guī)律，改革就是這樣的實踐。從經(jīng)濟體制改革基本成功之日起，政府（計劃）機制和市場機制將各就其位，各得其所。自然經(jīng)濟機制及嚴(yán)重越位了的計劃機制之所以被市場機制取代，根本原因在于市場機制無可比擬的高效率。高效率是發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和歷史前進的動力，而發(fā)展是人類社會最大的需求，發(fā)展具有人本意義上的本原性動因。因此，效率成為任何一個社會形態(tài)都孜孜追求的兩個最高目標(biāo)之一。市場機制的前提是日益精細(xì)和廣泛的社會分工與社會協(xié)作，產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格界定即有法律保障的生產(chǎn)者主權(quán)和消費者主權(quán)及其可分割和可流動（交易）性。因此市場經(jīng)濟是分散決策經(jīng)濟，即，經(jīng)濟運行的四個基本問題：生產(chǎn)什么、為誰生產(chǎn)、生產(chǎn)多少、怎樣生產(chǎn)均由微觀主體自主決策。自主決策的依據(jù)是供求關(guān)系決定的價格信號，價格的本質(zhì)被亞當(dāng)。斯密形象地概括為“看不見的手”；革命導(dǎo)師馬克思則嚴(yán)密地概括為價值規(guī)律。其核心和內(nèi)在動力則是對個體利益最大化的追求，這種追求是無止境的；供求關(guān)系及其內(nèi)在規(guī)律又產(chǎn)生了巨大的不停止的外部壓力，這就是競爭的壓力；壓力和動力互生并互相依存，這種最強化的動力和壓力，使效率達到最大化；從根本上說，只有效率最大化才能產(chǎn)生最大化利益。在幾千年的經(jīng)濟史上，市場機制是人類在經(jīng)濟社會活動中從不自覺到自覺地篩選出來的最有效率的資源配置和供求調(diào)節(jié)機制。因為唯有它才實現(xiàn)了激勵相容即壓力動力相容，收益和風(fēng)險相容并且可以自動達到最大。上下幾千年，縱橫五大洲，不同民族，不同國度的人們都抱著同一目的（盡管他們的目的可能對立），自覺自愿運用最大智慧遵循同一個機制決定自己的行為并與他人交易，即使這種交易可能給自己帶來風(fēng)險和不幸。這就是市場經(jīng)濟的不可超越性和不可抗拒性的奧妙。迄今為止，人們還沒有創(chuàng)造出比市場機制更高效的普適性最大的經(jīng)濟機制，亦即發(fā)展機制。資本主義把它的根本經(jīng)濟制度-產(chǎn)權(quán)制度和剩余索取權(quán)制度建在市場機制之上，或者說，把市場經(jīng)濟作為其制度賴以運行即生存發(fā)展的基本方式，從而獲得了前所未有的高效率。鄧小平把市場同計劃都定性為一種方法，一種發(fā)展生產(chǎn)力（效率是生產(chǎn)力的核心）的方法，它們本身不存在姓資姓社問題，從而把它們同資本主義經(jīng)濟制度從根本上區(qū)別開來。這種在中國革命史和共產(chǎn)主義思想史上前無古人的理論勇氣和深邃的睿智為建立社會主義市場經(jīng)濟清除了最大的思想障礙，也為社會主義公共財政奠定了最牢固的基石。在一個既定的社會形態(tài)里，只能有一個基礎(chǔ)性資源配置機制。資本主義社會從一開始就將市場經(jīng)濟作為自己的基礎(chǔ)性和主體配置資源機制。而由于國情和國際經(jīng)濟與政治的原因，我國社會主義制度創(chuàng)建之初，采用了計劃經(jīng)濟體制，它的根本性運行特征是排斥市場機制，國有制經(jīng)濟在各個工商領(lǐng)域都占據(jù)統(tǒng)治地位，如果把農(nóng)村的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營管理包括在內(nèi)，則公有制在整個國民經(jīng)濟中占絕對統(tǒng)治地位。這里的要害在于，國有制經(jīng)濟即使在完全競爭領(lǐng)域也居主宰地位，由此導(dǎo)致市場機制只起輔助性作用，這種經(jīng)濟體制從總體屬性上看當(dāng)然不屬于市場經(jīng)濟。當(dāng)我們以市場經(jīng)濟體制作為改革的目標(biāo)模式，則其基本的制度要求必然是國有經(jīng)濟從一般競爭領(lǐng)域退出，從不完全競爭領(lǐng)域退出一部分，并且把競爭機制引進政府管制領(lǐng)域。這實際上是把市場最有效的領(lǐng)域還給市場，同時在國有經(jīng)濟中引進效率機制，使國有企業(yè)在市場經(jīng)濟的大環(huán)境中運作，而不再主要靠政府直接管理和保護生存發(fā)展。否則，建立市場經(jīng)濟體制便只能是空談。根據(jù)馬克思主義所揭示的客觀規(guī)律，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制，則相應(yīng)地要求作為上層建筑核心部分的政府必須轉(zhuǎn)變自己的經(jīng)濟職能，從直接管理轉(zhuǎn)向宏觀間接調(diào)控和公共服務(wù)；由政府投資開辦競爭性企業(yè)到退出對該領(lǐng)域的直接投資，使財政投資支出增量為零，并對存量進行改革改組改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，進而逐步退出；總之由對該領(lǐng)域的資金供給轉(zhuǎn)為制度供給和服務(wù)供給為主。為適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的運行和政府職能的轉(zhuǎn)變，作為政府部門的財政則順理成章地進行相應(yīng)的模式轉(zhuǎn)換，隨同政府一道退出競爭領(lǐng)域，不再為提供私人產(chǎn)品而控制和配置資源，而是強化它在公共領(lǐng)域的職能作用，從而由計劃經(jīng)濟體制下的集權(quán)式生產(chǎn)型財政轉(zhuǎn)為兼顧分權(quán)與集權(quán)，適當(dāng)側(cè)重集權(quán)的公共財政。建立公共財政不僅出于發(fā)揮市場機制的效率優(yōu)勢，同時也由于市場本身存在缺陷，政府必須運用財政手段去彌補市場失靈，彌補由此產(chǎn)生的效率損失，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟效益和社會效益的最大化，并實現(xiàn)社會公平。市場失靈包括公共品供給困境或“公共的悲劇”（市場機制不能提供純公共品，準(zhǔn)公共品供給不足及“搭便車”），外部效應(yīng)，分配不公，信息不對稱，經(jīng)濟運行動蕩不穩(wěn)和因壟斷而出現(xiàn)的效率損失、停滯傾向。市場失靈的領(lǐng)域?qū)儆诠残枰I(lǐng)域或非競爭領(lǐng)域。既然屬于市場失靈，自然不能由市場機制本身去自發(fā)解決，而必須由居于市場之上的一個帶有權(quán)威性和強制性的公共機制去解決，唯有政府才能承擔(dān)這一職能。市場經(jīng)濟中的財政職能內(nèi)容便由此決定，成為滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的重要的宏觀配置資源及調(diào)控機制，這就是公共財政。發(fā)展中國家的市場經(jīng)濟發(fā)育尚不成熟，因此不僅需要政府及其財政彌補市場失靈，還要求政府及財政承擔(dān)培育和完善市場的職能，這在我國表現(xiàn)更為突出。同多數(shù)發(fā)展中國家一樣，我國的市場主體結(jié)構(gòu)不很合理，國有企業(yè)從競爭領(lǐng)域退出，為市場主體結(jié)構(gòu)的合理創(chuàng)造了前提，但市場主體結(jié)構(gòu)的真正完善還須依賴政府的制度和政策，其中主要是財政政策和信貸政策對市場競爭主體民營化的培育；市場要素結(jié)構(gòu)的完善和空間結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一也必須有財稅政策的參與。因此，財政職能的公共化是社會主義市場機制的一個重要的成長孵化器。職能模式不僅被市場經(jīng)濟體制一般地決定，職能的具體內(nèi)容也因市場經(jīng)濟成長的不同階段而不同。我國的公共需要在具有普遍性內(nèi)涵的同時，也有自己的特殊內(nèi)容。美國著名財政學(xué)家馬斯格雷夫在上世紀(jì)五十年代對西方（實即市場經(jīng)濟中）的財政職能作了經(jīng)典概括，這就是至今廣為引用的三職能說：配置資源職能、收入分配職能和穩(wěn)定經(jīng)濟職能。馬氏的配置資源職能是指財政的公共配置，即為提供公共產(chǎn)品配置資源。西方財政并非絕對不為生產(chǎn)領(lǐng)域配置資源，但比重很小，其中又以間接配置如對企業(yè)的財政補貼為主。我國的情況則大不相同，一方面，我們正在建立公共財政基本框架，財政將同國有企業(yè)一道逐步退出一般競爭領(lǐng)域；但另一方面，財政的直接性生產(chǎn)支出即在非競爭和不完全競爭的生產(chǎn)領(lǐng)域的配置中仍然占有重要地位，主要表現(xiàn)在國有企業(yè)在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和