政治哲學論文-職能轉(zhuǎn)變與政府創(chuàng)新.doc

政治哲學論文-職能轉(zhuǎn)變與政府創(chuàng)新內(nèi)容提要：政府職能轉(zhuǎn)變與政府創(chuàng)新相互間有著互動關(guān)系。政府職能的轉(zhuǎn)變要以政府創(chuàng)新作前提，以政府創(chuàng)新來推動職能轉(zhuǎn)變；政府創(chuàng)新要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，以政府職能轉(zhuǎn)變來帶動政府創(chuàng)新。本文通過對中國19871988年和19981999年所進行的兩次政府創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變的分析，并通過對中國政府職能轉(zhuǎn)變滯后的論述，從理順政府與市場的關(guān)系、改善政治與行政的關(guān)系和建設(shè)電子政府等方面，闡述了政府創(chuàng)新的三種途徑。結(jié)論是必須以政府創(chuàng)新來推進政府職能轉(zhuǎn)變。關(guān)鍵詞：職能轉(zhuǎn)變政府創(chuàng)新行政審批電子政府政府與市場政治與行政前言面對全球化和信息化帶來的新變化、新挑戰(zhàn)、新機遇，世界各國政府都在爭先恐后地推進本國全方位、多層次、寬領(lǐng)域的改革和發(fā)展，特別是政府的改革和發(fā)展。政府的改革和發(fā)展，首推職能轉(zhuǎn)變與政府創(chuàng)新。政府職能是指政府的職責和功能。職責是靜態(tài)的，功能是動態(tài)的。根據(jù)社會的發(fā)展和需求，政府的職責和功能都會發(fā)生變化。因此，所謂政府職能轉(zhuǎn)變，就是指政府的職責和功能的變化、轉(zhuǎn)換與發(fā)展。它包括五層含義：其一，政府職能是發(fā)展變化的，不是一成不變的。不同社會形態(tài)國家的政府，其職能是不盡相同的；同一社會形態(tài)國家的不同時期的政府，其職能是有區(qū)別的；就是同一時期政府的兩種基本職能的比重也是逐步傾斜、互為消長的。其二，政府職能的轉(zhuǎn)變，主要是指政府社會管理職能的轉(zhuǎn)變。政府的階級統(tǒng)治職能只存在一個強化和弱化的問題，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變政府的社會管理職能，實行政企分開、政社（社會組織）分開、政事（事業(yè)單位）分開。其三，政府職能的轉(zhuǎn)變，意味著政府管理權(quán)限的改變。要將屬于地方的權(quán)力下放給地方，將經(jīng)營權(quán)還給企業(yè)，將屬于社會組織的權(quán)力分給社會，將事業(yè)單位的行政權(quán)力收回政府、管理權(quán)力放給單位。其四，政府職能的轉(zhuǎn)變，更重要的是指政府管理方式的轉(zhuǎn)換。要變計劃管理為市場管理，變單一管理為綜合管理，變直接管理為間接管理，變指揮命令為調(diào)節(jié)服務(wù)，變管理為治理。這種管理方式和途徑的改變，對于政府職能的轉(zhuǎn)變是至關(guān)重要的。其五，政府職能的轉(zhuǎn)變，實際上也是指政府能力的轉(zhuǎn)換與提高。政府能力是指政府能不能制訂一個切合實際的現(xiàn)代化政策、能不能有效地推行這種政策的能力。政府能力的轉(zhuǎn)換與提高，也就意味著政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變。(參見謝慶奎等著中國政府體制分析152157頁，中國廣播電視出版社，1998年版。)“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力”。(轉(zhuǎn)引自劉靖華等著政府創(chuàng)新，緒論第1頁，中國社會科學出版社，2002年版。)這是江澤民同志科教興國戰(zhàn)略所發(fā)出的偉大號召。政府創(chuàng)新是這種創(chuàng)新活動的重要方面。政府創(chuàng)新就是探索政府體制運轉(zhuǎn)的新方法、新模式以適應(yīng)新環(huán)境的變化和新現(xiàn)實的挑戰(zhàn)；就是通過探尋和建立較為合理的政府體制運轉(zhuǎn)模式，從而確保社會資源能夠得到最優(yōu)化配置，確保國家資本能夠更好地用于改善人民的生活。無論是追求市場化政府、參與式政府還是追求靈活反應(yīng)式政府和松綁式政府等具體的政府模式(參見劉靖華等著政府創(chuàng)新，緒論。)，政府創(chuàng)新在內(nèi)涵上體現(xiàn)為以下三個層面的創(chuàng)新(參見劉靖華等著政府創(chuàng)新，第68頁。)。一是理論層面上的政府創(chuàng)新。它是政府創(chuàng)新的核心內(nèi)容，指的是在理順政府與市場的關(guān)系方面（即政府與市場之間的公共選擇），應(yīng)做到更多的市場和更小、更有效的政府，從而在公共服務(wù)輸出領(lǐng)域引進市場機制，建立公共服務(wù)領(lǐng)域的市場競爭機制。二是體制層面的政府創(chuàng)新。它是體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)和功能上政府創(chuàng)新的主要內(nèi)容。它是指在政治和政府、行政和立法、司法等的橫向關(guān)系上，以及中央政府和地方政府的縱向結(jié)構(gòu)方面，加以全面改善和創(chuàng)新，重新塑造政治和行政（政策制定和政策執(zhí)行）之間的關(guān)系。三是技術(shù)層面的政府創(chuàng)新。它是政府創(chuàng)新操作方面的內(nèi)容。以建設(shè)電子政府為中心，通過網(wǎng)上發(fā)布信息和網(wǎng)上辦公，強化信息技術(shù)的運用，以改革原有繁瑣的政府工作程序和復(fù)雜的政府組織結(jié)構(gòu)，最終提高政府行政效率和促進國家經(jīng)濟社會的快速發(fā)展與繁榮。在以上三個層面的政府創(chuàng)新中，作為政府創(chuàng)新的核心內(nèi)容，政府理論創(chuàng)新最為重要、最為根本，它是指引政府體制創(chuàng)新和政府技術(shù)創(chuàng)新的方向，是政府體制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)，并直接為二者提供理論服務(wù)；政府體制創(chuàng)新則比較復(fù)雜、比較艱難，因為它牽涉到方方面面的關(guān)系和受影響者的切身利益，需要統(tǒng)籌兼顧、循序漸進和不斷強化；相比較而言，政府技術(shù)創(chuàng)新較為容易、快捷，但由于電子政府剛剛興起不久，存在很多諸如網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)上傳輸精確度等方面的問題，仍需要不斷探索、小心推進。一、兩次創(chuàng)新，兩次轉(zhuǎn)變新中國建立以來，中國進行的七次大規(guī)模政府機構(gòu)改革中，19871988年的第五次和19981999年的第七次，以機構(gòu)改革為依托，提出了政府職能轉(zhuǎn)變這個中心課題，并開展了政府創(chuàng)新活動，以政府創(chuàng)新促進了政府職能轉(zhuǎn)變。19871988年進行的政府改革，確立了近期目標和長遠目標并實行“三定”即定職能、定機構(gòu)、定編制的改革方案。改革的成果主要體現(xiàn)為三方面：一是調(diào)整了國務(wù)院所屬機構(gòu)的總體格局，強化了實行間接管理的部門而弱化了進行直接管理的部門；二是按照黨政分開的原則，對中共中央直屬機構(gòu)進行了改革。將應(yīng)由政府部門承擔的職能移交給政府有關(guān)部門，不再設(shè)置與國務(wù)院職能部門工作重疊的辦事機構(gòu)；三是地方政府進行相應(yīng)的機構(gòu)改革，取得了一定的成果。但是，政府職能轉(zhuǎn)變沒有到位，關(guān)系沒有理論，地方政府機構(gòu)改革沒有全面展開。19981999年進行的政府改革明確地將政府職能轉(zhuǎn)變置于核心地位，對政府創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變之間的關(guān)系的認識深入了一步。這次創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變的特點有三：一是真正實行政企分開，這次改革方案規(guī)定了專業(yè)經(jīng)濟管理部門的主要職責，此外，改革方案還詳細規(guī)定了政府和國有企業(yè)的關(guān)系；二是精簡幅度大，做到了機構(gòu)精簡25%，人員精簡50%，這兩個機構(gòu)改革指標居歷次改革之首；三是領(lǐng)導決心大，江澤民同志對政府機構(gòu)膨脹、臃腫且效率低下的狀況提出了嚴厲批評；朱鎔基總理決心很大，多次表示一定要將這次機構(gòu)改革進行到底。但也有不盡人意的地方，如關(guān)于機構(gòu)和編制的立法仍然沒有跟上等。19871988年進行的第一輪政府創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變，以理順黨政關(guān)系為中心來推進政府創(chuàng)新，并進而促進政府職能的轉(zhuǎn)變。這一輪政府創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變，首先認定政治體制改革的關(guān)鍵是黨政分開，黨政分開即黨政職能分開；黨的領(lǐng)導的內(nèi)容是政治領(lǐng)導，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導和向國家政權(quán)機關(guān)推薦重要干部；黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針、政策；由于黨的性質(zhì)和政府的性質(zhì)不同，故應(yīng)改革黨的領(lǐng)導制度，劃清黨組織和政府的職能、組織形式以及工作方式；此外，黨中央對全國實行政治領(lǐng)導，各級地方黨委對本地區(qū)實行政治領(lǐng)導并執(zhí)行上級黨委和政府的指示。為達到這些方面的職能轉(zhuǎn)變，進行政府創(chuàng)新所采取的舉措有：黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委；撤消黨委與政府機構(gòu)重疊對口的部門，將其所管行政事務(wù)交由政府有關(guān)部門管理；政府各部門現(xiàn)有的黨組各自向批準它成立的黨委負責；黨的紀律檢查委員會集中力量管好黨紀、協(xié)助黨委管好黨風，不再處理法紀和政紀案件；由上級行政部門黨組織垂直領(lǐng)導的企事業(yè)黨組織改由所在地方黨委領(lǐng)導。19981999年進行的第二輪政府創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變，以政企分開為中心進行政府創(chuàng)新來推進政府職能的轉(zhuǎn)變。具體舉措有四：一是在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以市場為導向，打破部門、地區(qū)和所有制的界限，支持強強聯(lián)合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，組建大型企業(yè)集團以增強在國內(nèi)外市場的競爭力，并同時加強國務(wù)院對國有大型企業(yè)財務(wù)的監(jiān)督。二是進行股份制和股份合作制改革，對具備條件的大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制，根據(jù)市場情況，允許一些企業(yè)上市發(fā)行股票；明確國家和企業(yè)的權(quán)利和責任，完善企業(yè)內(nèi)部管理制度，加強所有者對經(jīng)營者的約束和激勵，防止國有資產(chǎn)流失；對國有小型企業(yè)采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制、出售等形式，加快搞活。三是加強領(lǐng)導班子建設(shè)和企業(yè)經(jīng)營管理，完善對經(jīng)營者的選聘、監(jiān)督、考核和獎懲，加強民主管理，充分發(fā)揮廣大職工的積極性和創(chuàng)造性。四是在推進國有經(jīng)濟改革和發(fā)展的同時，積極發(fā)展城鄉(xiāng)多種形式的集體經(jīng)濟，繼續(xù)鼓勵和引導個體、私營等非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展；加快社會保障制度的改革，為國有企業(yè)改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造條件；在流通領(lǐng)域，打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，整頓市場秩序，打擊走私販私和制售假冒偽劣產(chǎn)品的不法行為。機構(gòu)精簡作為政府結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在以上兩輪政府創(chuàng)新中，對推進政府職能轉(zhuǎn)變起到了加固和提升作用。19871988年政府創(chuàng)新進行的機構(gòu)改革中，初步合并裁減了部分專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)機構(gòu)，加強了決策咨詢部門和調(diào)節(jié)、監(jiān)督、審計、信息部門，轉(zhuǎn)變了綜合部門的工作方式。19981999年政府創(chuàng)新進行的機構(gòu)改革中，首先，調(diào)整和撤消了那些直接管理經(jīng)濟的專業(yè)部門，加強了宏觀和執(zhí)法監(jiān)管部門，從而促進了政府職能從微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變；其次，按權(quán)責一致原則，調(diào)整部門的職責權(quán)限，明確劃分部門之間的職責分工，減少了不同部門之間政府職能的扯皮和混亂。從而，使政府對企業(yè)的管理職能從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接管理為主。與此同時，配合機構(gòu)改革，對富余人員作出了妥善安置。二、政府職能轉(zhuǎn)變的滯后全球化和信息化的影響、順利加入世貿(mào)組織（WTO）以及市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，都迫切需要中國政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。然而，由于眾所周知的原因和一些政府自身的原因，政府職能轉(zhuǎn)變顯得與形勢發(fā)展的要求不同步，明顯滯后。這種滯后主要表現(xiàn)為以下三大方面：（一）政企關(guān)系中國當前面臨的國際國內(nèi)新形勢特別是“入世”的影響，迫切要求建立新型的政企關(guān)系。這種新型的政企關(guān)系包括兩重含意。第一重是指政府的目的必須從經(jīng)濟資源的控制轉(zhuǎn)到為企業(yè)服務(wù)上來，第二重含意是指給企業(yè)以平等的主體地位。其中，第一重含意上的新型政企關(guān)系要求政府對企業(yè)提供以下三種職能的服務(wù)：一是維護正常良好的市場秩序，打擊各種欺詐和不正當行為，以保障市場的公平性和優(yōu)勝劣汰的市場機制；二是通過宏觀經(jīng)濟政策的市場化手段而不是政治動員和行政命令手段來維持經(jīng)濟穩(wěn)定與增長；三是協(xié)調(diào)和保護本國企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展，在WTO允許的框架之內(nèi)積極尋求對本國企業(yè)的有效的扶持和保護方式。第二重含意上的新型政企關(guān)系要求政府與企業(yè)建立一種在法律基礎(chǔ)上的對等關(guān)系。政府可以依法利用經(jīng)濟手段對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控，也可以依法對微觀上的企業(yè)微觀行為進行處罰，除此之外，政府不具備其它對企業(yè)的管理和支配權(quán)。另一方面，對政府的越權(quán)行為，企業(yè)應(yīng)當有權(quán)力也有途徑進行申訴。企業(yè)作為承擔獨立的民事責任和享受民事權(quán)利的法人，在其受到政府的違法侵害時，擁有對政府完整的法律訴訟權(quán)利，可利用法律來制約政府的越權(quán)行為。與以上這些新型政企關(guān)系的要求相比，在現(xiàn)實中，目前的政府與企業(yè)的關(guān)系仍是不很規(guī)范、較為滯后的。這種滯后主要表現(xiàn)為以下各種狀況(參見中國行政管理雜志，89頁，2002年第1期。)。入世后我國中小國有企業(yè)的政企分開已大體解決，盡管問題不少，入世后尚不至于引起多少爭議；但政府與國有大企業(yè)的關(guān)系由于涉及到政府同時作為公共管理者和國有資產(chǎn)的所有者這一仍有待解決的問題，政企分開的進展步履緩慢、嚴重滯后；政府與部分國有企業(yè)之間、一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間仍然保持著父子關(guān)系，一些地方政府與其所辦的企業(yè)、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間形成了利害相關(guān)、生死與共的手足關(guān)系，政府與民營企業(yè)、三資企業(yè)之間是類似交警與司機的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。還有另一個重大問題是，那些帶有自然壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)，如電信、電力、公路、石油、民航、城市公用事業(yè)等全國性大公司，許多仍采取政企不分、政企合一的方式進行經(jīng)營管理，具有濃厚的政府行為色彩。此外，該停止進入競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)仍未完全停止；該通過改制、改組、出售、兼并、破產(chǎn)等方式有序退出的部分國有企業(yè)仍未完全退出；公司法人治理結(jié)構(gòu)仍未完善；國有資產(chǎn)管理機構(gòu)職能仍未完善。所有這些滯后