銀行管理論文-外資銀行審慎監(jiān)管評析.doc

銀行管理論文-外資銀行審慎監(jiān)管評析隨著2006年12月11日中華人民共和國外資銀行管理?xiàng)l例（以下簡稱條例）的實(shí)施，中國履行了入世承諾，外資銀行開始在我國享受不同程度的國民待遇。我國銀行業(yè)的全面開放必然要求加強(qiáng)對外資銀行的審慎監(jiān)管。面對多數(shù)外資銀行獲得與內(nèi)資銀行同樣的外匯業(yè)務(wù)與人民幣業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)的金融新形勢，作為東道國主管部門的我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)如何依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、遵守有關(guān)國際條約、遵循有關(guān)國際慣例，來履行其審慎監(jiān)管職能呢？應(yīng)當(dāng)如何實(shí)施、加強(qiáng)與完善對外資銀行的審慎監(jiān)管呢？這些都是值得探討的問題。一、國際金融法上的審慎監(jiān)管原則國際金融法上的審慎監(jiān)管原則，主要出自構(gòu)成國際金融慣例的巴塞爾協(xié)議，并得到作為國際條約的WTO金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議的重要補(bǔ)充。（一）審慎監(jiān)管的主要要求巴塞爾協(xié)議現(xiàn)已發(fā)展成為國際金融法領(lǐng)域的慣例。這就意味著，雖然還算不上正式的國際法淵源，但是在采納了它的國家中，巴塞爾協(xié)議將作為國內(nèi)法起作用，而在很多尚未采納它的國家中，巴塞爾協(xié)議至少可以作為對國際金融規(guī)則的權(quán)威性解釋。完整意義上的巴塞爾協(xié)議，包括以下文件：1983年的巴塞爾協(xié)定、1988年的巴塞爾資本協(xié)定、1992年的巴塞爾最低標(biāo)準(zhǔn)、1996年的資本協(xié)議關(guān)于市場風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)充規(guī)定、1997年的有效銀行監(jiān)管的核心原則以及2004年的新巴塞爾資本協(xié)議。審慎監(jiān)管原則主要體現(xiàn)在巴塞爾核心原則第614條、第15條（第四節(jié)B）、第22條（第五節(jié)）、第23條和第25條（第六節(jié)A）中。審慎監(jiān)管的要求主要涵蓋資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、跨國銀行監(jiān)管和糾正措施等五個(gè)方面，其具體要求包括：1.資本充足率方面。監(jiān)管者要規(guī)定能反映所有銀行風(fēng)險(xiǎn)程度的、適當(dāng)?shù)膶徤髯畹唾Y本充足率要求。巴塞爾協(xié)議建議的資本充足率最低標(biāo)準(zhǔn)為8。2.風(fēng)險(xiǎn)管理方面。首先，為了避免信用風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立評估銀行貸款發(fā)放、投資以及貸款和投資組合持續(xù)管理的政策和程序；銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行建立評估銀行資產(chǎn)質(zhì)量和貸款損失儲(chǔ)備金及貸款損失準(zhǔn)備金充足性的政策、做法和程序；銀行監(jiān)管者必須制定審慎限額以限制銀行對單一借款人或相關(guān)借款人群體的風(fēng)險(xiǎn)暴露；為防止關(guān)聯(lián)貸款帶來的問題，銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行僅在商業(yè)基礎(chǔ)上向相關(guān)企業(yè)和個(gè)人提供貸款，并且發(fā)放的這部分信貸必須得到有效的監(jiān)測，必須采取合適的步驟控制或化解這種風(fēng)險(xiǎn)。其次，為了避免流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行的管理信息系統(tǒng)能使管理者有能力識(shí)別其資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)集中程度。再次，為了避免市場風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行制定出各項(xiàng)完善的政策與程序，以便在國際信貸和投資活動(dòng)中識(shí)別、監(jiān)測和控制國家風(fēng)險(xiǎn)及轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)并保持適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金；銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行建立準(zhǔn)確計(jì)量并充分控制市場風(fēng)險(xiǎn)的體系；監(jiān)管者有權(quán)在必要時(shí)針對市場風(fēng)險(xiǎn)暴露制定出具體的限額和或具體的資本金要求。最后，為了避免操作風(fēng)險(xiǎn)等其他風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行建立全面的風(fēng)險(xiǎn)管理程序（包括董事和高級管理層的適當(dāng)監(jiān)督），以識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測和控制各項(xiàng)重大的風(fēng)險(xiǎn)并在適當(dāng)時(shí)為此設(shè)立資本金。3.內(nèi)控機(jī)制方面。銀行監(jiān)管者必須確定銀行是否具備與其業(yè)務(wù)性質(zhì)及規(guī)模相適應(yīng)的完善的內(nèi)部控制制度；銀行監(jiān)管者必須確定銀行具有完善的政策、做法和程序，以促進(jìn)金融部門形成較高的職業(yè)道德與專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并防止銀行有意或無意地被罪犯所利用。4.跨國銀行監(jiān)管方面?？鐕y行母國必須對其活躍的國際銀行組織實(shí)施全球性并表監(jiān)管，對這些銀行組織在世界各地的所有業(yè)務(wù)進(jìn)行充分的監(jiān)測并要求其遵守審慎經(jīng)營的各項(xiàng)原則；跨國銀行東道國應(yīng)確保外國銀行按東道國國內(nèi)機(jī)構(gòu)所同樣遵循的高標(biāo)準(zhǔn)從事當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)。5.糾正措施方面。銀行監(jiān)管者必須掌握完善的監(jiān)管手段，以便在銀行未能滿足審慎要求時(shí)采取及時(shí)的糾正措施。（二）審慎例外如果說巴塞爾協(xié)議的審慎監(jiān)管要求構(gòu)成審慎監(jiān)管的“常態(tài)”的話，那么WTO金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議中的“審慎例外”就是審慎監(jiān)管的“異態(tài)”，或曰特殊的審慎監(jiān)管。1（171WTO金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議主要由服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）、金融服務(wù)附件一、金融服務(wù)附件二、關(guān)于金融服務(wù)承諾的諒解協(xié)議、金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議構(gòu)成。其中，依據(jù)金融服務(wù)附件一第2條a項(xiàng)的規(guī)定，盡管有GATS的任何其他規(guī)定，但是不得阻止一成員為審慎原因而采取措施，包括為保護(hù)投資人、存款人、保單持有人或金融服務(wù)提供者對其負(fù)有信托責(zé)任的人而采取的措施，或?yàn)楸ＷC金融體系完整和穩(wěn)定而采取的措施，如此類措施不符合GATS的規(guī)定，則不得用作逃避該成員在該協(xié)定項(xiàng)下的承諾或義務(wù)的手段。上述規(guī)定就是“審慎例外”（PrudentialCarve-out）原則的體現(xiàn)。所謂“審慎例外”，是指WTO各成員可以為了維護(hù)國內(nèi)金融的穩(wěn)定，不受GATS自由化條款或已作出承諾的束縛，采取審慎的金融監(jiān)管措施。雖然“審慎例外”具有特殊性，但它與巴塞爾協(xié)議中的審慎監(jiān)管要求的“糾正措施”方面是吻合的，甚至可以認(rèn)為“審慎例外”是一種在特殊情況下為維護(hù)金融秩序而采取的特殊糾正措施。關(guān)于“審慎例外”的規(guī)定是較為抽象而靈活的，WTO金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議并沒有具體說明哪些措施屬于構(gòu)成“審慎例外”的監(jiān)管措施。當(dāng)然，在新一輪的談判中，確實(shí)有少數(shù)國家要求明確列舉“審慎例外的范圍。比如瑞士呼吁依據(jù)巴塞爾委員會(huì)、國際保險(xiǎn)監(jiān)管者聯(lián)合會(huì)、國際證券委員會(huì)組織、金融混業(yè)聯(lián)合論壇所制定的標(biāo)準(zhǔn)，界定“審慎例外”監(jiān)管措施的范圍。2（15）但顯而易見的是，新一輪的談判還不可能顧及到這一問題，這一主張目前難以引起廣泛關(guān)注，更不用說付諸實(shí)踐了。這就意味著，只要表明是為了審慎的目的，東道國就可以暫時(shí)擺脫WTO規(guī)則的約束，采取任何希望采取監(jiān)管措施。而且，何謂“出于審慎的目的”是由采取措施的國家自己決定的?！皩徤骼狻钡谋O(jiān)管措施不會(huì)受到諸如“是否具有必要性”或者“是否屬于最低限度的貿(mào)易限制”的問題的挑戰(zhàn)，也不用理會(huì)GATS第6條對國內(nèi)規(guī)章的種種要求。盡管母國可能認(rèn)為東道國所宣稱的“出于審慎的目的”名不符實(shí)，但原則上來說，只有WTO的爭端解決機(jī)構(gòu)(簡稱DSB)才有權(quán)判斷東道國所采取的“審慎例外”監(jiān)管措施是否確實(shí)出于審慎的目的。而實(shí)際上，在各國都采取慎重態(tài)度的金融領(lǐng)域，鮮有將有關(guān)爭議提交DSB的可能。正如克伊所指出的，除非存在異常過分的行為，各國都傾向于彼此尊重各自決定其國內(nèi)規(guī)范是否出于審慎性的權(quán)力。3（25“審慎例外”原則保留了金融領(lǐng)域里監(jiān)管的靈活性，可以起到“安全閥”的作用。有關(guān)國家可以在特定的形勢下和在特定的時(shí)期內(nèi)，違背其在GATS項(xiàng)下的承諾和義務(wù)，自主決定采取某些特殊的金融監(jiān)管措施，以達(dá)到保護(hù)國內(nèi)金融業(yè)的目的。因此，依據(jù)“審慎例外”的原則，我國完全可以在有關(guān)的國內(nèi)法中，制訂一些“審慎例外”的條款。這些條款應(yīng)當(dāng)是原則性的，只需說明是為了審慎的目的而實(shí)施的即可。這樣一來，當(dāng)出現(xiàn)緊急情況的時(shí)候，金融監(jiān)管部門就可以采取其認(rèn)為合適的特殊監(jiān)管措施，而不論這樣的措施是否違背了我國在GATS項(xiàng)下的承諾和義務(wù)。但需要特別指出的是，由于WTO規(guī)則不能在國內(nèi)直接適用，因此只有當(dāng)“審慎例外”原則被明確地表述在有關(guān)國內(nèi)法中的時(shí)候，監(jiān)管部門才能依法采取措施。也就是說，WTO規(guī)則中的“審慎例外”原則被轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法十分必要。因?yàn)?，如果缺乏國?nèi)法上的明確授權(quán)，國內(nèi)監(jiān)管部門是不能直接依據(jù)WTO規(guī)則采取構(gòu)成“審慎例外”的特殊監(jiān)管措施的。二、中國對外資銀行的審慎監(jiān)管的具體規(guī)定(一)資本充足率方面依據(jù)條例第40條和商業(yè)銀行法第39條的規(guī)定，外商獨(dú)資銀行和中外合資銀行的資本充足率不得低于8，我國銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以要求風(fēng)險(xiǎn)較高、風(fēng)險(xiǎn)管理能力較弱的外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行提高資本充足率。而依據(jù)條例第45條，外國銀行分行營運(yùn)資金加準(zhǔn)備金等項(xiàng)之和中的人民幣份額與其人民幣風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的比例不得低于8%，我國銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以要求風(fēng)險(xiǎn)較高、風(fēng)險(xiǎn)管理能力較弱的外國銀行分行提高前款規(guī)定的比例。條例第1012條對設(shè)立外資銀行的外方股東提出了復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的要求。外方股東的資本充足率，必須既符合母國的要求，又符合東道國的要求。(二)風(fēng)險(xiǎn)管理方面首先，為了防范和避免信用風(fēng)險(xiǎn)，我國要求外商獨(dú)資銀行和中外合資銀行的貸款余額與存款余額的比例不得超過75，對同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例不得超過10。其次，為了防范和避免流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，我國要求外商獨(dú)資銀行和中外合資銀行的流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例不得低于25。同樣地，依據(jù)條例第46條，外國銀行分行也被要求確保其資產(chǎn)的流動(dòng)性，其流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例不得低于25%。再次，為了防范和避免市場風(fēng)險(xiǎn)，我國要求外國銀行分行營運(yùn)資金的30%應(yīng)當(dāng)以國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)指定的生息資產(chǎn)形式存在，且其境內(nèi)本外幣資產(chǎn)余額不得低于境內(nèi)本外幣負(fù)債余額。最后，為了避免諸如操作風(fēng)險(xiǎn)之類的其他風(fēng)險(xiǎn)，我國要求外資銀行建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)；而在境內(nèi)設(shè)立2家及2家以上分行的外國銀行，應(yīng)當(dāng)授權(quán)其中1家分行對其他分行實(shí)施統(tǒng)一管理。(三)內(nèi)控機(jī)制方面外資銀行應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)控系統(tǒng)。其中外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行還需要設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部控制系統(tǒng)，并遵守我國銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有關(guān)關(guān)聯(lián)交易的規(guī)定。同時(shí)，按照條例第5556條的要求，外國銀行在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的外商獨(dú)資銀行的董事長、高級管理人員和從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國銀行分行的高級管理人員不得相互兼職；外國銀行在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的外商獨(dú)資銀行與從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國銀行分行之間進(jìn)行的交易必須符合商業(yè)原則，交易條件不得優(yōu)于與非關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易的條件；外國銀行對其在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的外商獨(dú)資銀行與從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國銀行分行之間的資金交易，應(yīng)當(dāng)提供全額擔(dān)保。此外，條例第9條第3項(xiàng)還要求外方股東具有有效的反洗錢制度。(四)跨國銀行