銀行管理論文-政策性銀行規(guī)范化改革問題研究.doc

銀行管理論文-政策性銀行規(guī)范化改革問題研究政策性銀行是由政府創(chuàng)立或擔保，以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機構(gòu)。我國1994年成立政策性銀行以來，按照國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策，加大了對重點產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、進出口企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通等領(lǐng)域政策性信貸支持，為我國經(jīng)濟發(fā)展做出了重大貢獻。隨著市場經(jīng)濟體制逐步完善、金融體制改革的深入，政策性銀行也暴露出一些亟待解決的問題，特別是法規(guī)建設(shè)滯后、功能定位不明等制度缺陷已明顯制約了經(jīng)濟和金融體系發(fā)展，如何完善政策性職能，對政策性銀行進行規(guī)范化改革，已成為當前金融改革的緊迫課題。一、我國政策性銀行制度安排源由及發(fā)展現(xiàn)狀（一）現(xiàn)行制度安排的源由一是彌補市場資源配置不足。上個世紀90年代初，我國市場經(jīng)濟剛起步，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理問題一直困擾著經(jīng)濟發(fā)展。房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱導致投資過度膨脹和低水平重復建設(shè)占用了大量信貸資金，使能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)因缺乏投資，成為制約經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。同時，投資效益低下使金融體系孕育著極大金融風險。二是解決收購資金“打白條”需要。1994年以前，我國糧棉收購資金采取“地方財政、購銷企業(yè)和農(nóng)行各三分之一”的解決辦法，地方財政和購銷企業(yè)資金經(jīng)常出現(xiàn)缺口，給農(nóng)民“打白條”現(xiàn)象嚴重，直接侵害了農(nóng)民利益，引起了國務(wù)院領(lǐng)導高度重視。三是專業(yè)銀行商業(yè)化經(jīng)營需要。專業(yè)銀行既按國家要求辦理政策性貸款，又按利潤最大化原則開展商業(yè)性業(yè)務(wù)。由于農(nóng)業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施等投資周期長、數(shù)額大，專業(yè)銀行不愿按國家要求發(fā)放政策性貸款，而把政策性資金挪用于高盈利項目，形成政策性項目資金硬缺口，倒逼央行擴大基礎(chǔ)貨幣投放，導致貨幣供給“閘門”失控；另一方面，專業(yè)銀行經(jīng)辦政策性業(yè)務(wù)掩蓋了實際經(jīng)營虧損。為提高資源配置有效性，對相關(guān)行業(yè)實行產(chǎn)業(yè)傾斜政策；解決收購資金打“白條”和被擠占挪用問題；實現(xiàn)政策性金融和商業(yè)性金融分離，割斷政策性資金與基礎(chǔ)貨幣直接聯(lián)系，確保央行調(diào)控基礎(chǔ)貨幣主動權(quán)，1994年我國成立了國家開發(fā)銀行、進出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下稱農(nóng)發(fā)行）三家政策性銀行。（二）業(yè)務(wù)范圍及資金來源1.業(yè)務(wù)范圍。三家政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍如表1所示。2.主要資金來源。一是財政部撥付資本金733.8億元；二是發(fā)行金融債券。1998年前，由中國人民銀行（以下簡稱央行）向各金融機構(gòu)用派購方式發(fā)行，1998年9月開始實行市場化招標發(fā)行。僅2002年開發(fā)銀行、進出口銀行就發(fā)行債券3075億元，2002年我國政策性銀行存量債券達10254億元（開行8065億元、進出口行975億元、農(nóng)發(fā)行200億元），政策性金融債券已成為我國債券市場中僅次于國債的第二大券種，余額占當年GDP的9.9%.到今年5月底，政策性金融債券已占全國債券余額的35%；三是境外籌資。1996年、1999年進出口銀行在日本和歐洲發(fā)行200億日元武士債和2億美元浮息債；四是央行再貸款及同業(yè)拆入。農(nóng)發(fā)行資金90%是央行再貸款。（三）業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀1998年以來，三家政策性銀行每年近3000億的信貸投入，成為我國GDP年均增長7.7%的重要推動力量，2002年末我國政策性銀行貸款已占金融機構(gòu)各項貸款總額的12.16%.二、我國政策性銀行制度缺陷和存在問題（一）運行無獨立的法律依據(jù)國外政策性金融機構(gòu)都有獨立的法律依據(jù)，它們在政府支持的產(chǎn)業(yè)方向和范圍內(nèi)獨立決策和經(jīng)營，是自主決策、自主經(jīng)營、自擔風險的獨立法人。而我國恰恰相反，1994年三家銀行成立后，關(guān)于政策性銀行的立法卻一直沒有出臺，對政策性銀行經(jīng)營范圍、運行規(guī)則、違規(guī)處罰等都沒有明確規(guī)定。政策性銀行在無制度約束的情況下運行，具有明顯的缺陷：一是使政策性銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營“摸著石頭過河”；二是使央行的監(jiān)管無法可依、流于形式，使一些問題長期得不到暴露，隱藏著極大的金融風險；三是制約政策性銀行職能發(fā)揮和自身發(fā)展。（二）經(jīng)營行為商業(yè)化傾向明顯三家政策性銀行都有商業(yè)化傾向，1998年開始“開行”倡導“在市場框架下運作”，提出要建成國際標準的現(xiàn)代化銀行。2001年，國家開發(fā)銀行與華為公司、中興通訊公司簽定貸款協(xié)議，分別提供兩公司150億元和70億元的國內(nèi)買方信貸，引發(fā)商業(yè)銀行對開發(fā)銀行經(jīng)營范圍的質(zhì)疑；2000年8月，央行批準開發(fā)銀行承銷同開發(fā)銀行有信貸關(guān)系的企業(yè)債券；2001年12月開行以主承銷商身份為廣東核電集團發(fā)行25億企業(yè)債券。商業(yè)銀行抱怨“開行只支持電力、公路等發(fā)展前景好的重大行業(yè)，不支持制造業(yè)等風險較大的行業(yè)；只支持還本付息能力強的優(yōu)質(zhì)項目，不支持還貸能力雖差卻亟待救濟的項目”。農(nóng)發(fā)行剛分設(shè)頭兩年，也發(fā)放了大量糧棉附營業(yè)務(wù)貸款，現(xiàn)在都成了不良資產(chǎn)。（三）未切斷與基礎(chǔ)貨幣的資金聯(lián)系國外政策性金融大多由財政創(chuàng)立并依托于財政，如日本通過給郵政儲蓄政策優(yōu)惠，將其吸收的低成本儲蓄加上社保資金等輔助性資金來源，以財政資金運用方式全額撥付給政策性金融機構(gòu)使用，從體制上切斷了政策性金融與央行基礎(chǔ)貨幣之間的聯(lián)系。我國政策性銀行特別是“農(nóng)發(fā)行”資金籌措和運用，除得到財政補貼外，還得到央行利差補貼，央行以再貸款形式供給“農(nóng)發(fā)行”使用的郵政儲蓄轉(zhuǎn)存款利率為3.24%，低于央行支付給郵儲利率0.891個百分點，利率倒掛形成了央行對農(nóng)發(fā)行直接補貼，造成央行、郵儲、政策性銀行資金定價和配置扭曲。同時，由于大量資產(chǎn)成為不良資產(chǎn)、收息率低，農(nóng)發(fā)行多年來一直虧損經(jīng)營，實際上成了貨幣政策與財政政策的統(tǒng)一體，資金來源靠央行再貸款，而利差以及經(jīng)營性虧損由財政彌補，一方面導致資金期限短、成本高；一方面因未割斷與基礎(chǔ)貨幣聯(lián)系，加大了對央行基礎(chǔ)貨幣壓力。（四）隱含的金融風險不可低估一是國家信用擔保內(nèi)容缺失。我國政策性銀行由政府獨立經(jīng)營，享有準財政資信等級，這也是政策性銀行營運的基礎(chǔ)，但國家信用缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容，在資本金充實、財政補貼等主要方面支持有限，與國際規(guī)范的政策性銀行差距較大。某市農(nóng)發(fā)行近60億信貸資產(chǎn)中，審計認定應(yīng)由財政負擔的新增財務(wù)掛賬、陳化糧和超期保管糧占用的貸款就高達13億元。二是長期貸款掩蓋了開發(fā)銀行資產(chǎn)風險。開發(fā)銀行發(fā)放的大多為長期貸款，時間跨度大、涉及變量和各種不確定因素較多，隱含著各種確定和不確定金融風險。1.部分城建項目投向了脫離實際的形象工程、政績工程，明顯超過當?shù)刎斦惺芰Γ?.部分貸款項目重復建設(shè)跡象十分明顯。“十五”以來，許多地方為巨額產(chǎn)值、高額回報所吸引，導致對電子信息、新材料和生物醫(yī)藥為代表的“高新”項目重復建設(shè)和低層次的惡性競爭加劇，結(jié)果加大了政策性銀行資產(chǎn)風險；3.項目不可預見風險太大。按照商業(yè)化的一般原則，銀行發(fā)放貸款必須有一個法人，而且這個法人要有好的市場信用。開發(fā)銀行的貸款對象大多是全新的項目法人尚在組建中，現(xiàn)金流還沒有出現(xiàn)，開發(fā)銀行貸款依據(jù)是國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策，實際上是用國家信用來承擔重大項目中的集中、大額、長期風險，決策失誤、政治經(jīng)濟環(huán)境等不可預見因素，都會導致開發(fā)銀行信貸資產(chǎn)風險。三是糧棉流通改革加大農(nóng)發(fā)行資產(chǎn)風險。1.一些企業(yè)借改制之機挪用收購資金和風險基金，采取多種方式懸空、逃廢債務(wù)；2.1998年以來我國通過農(nóng)發(fā)行發(fā)放的用于糧棉油糖流通環(huán)節(jié)的補貼每年都有500-700億元，也是農(nóng)發(fā)行收息的主要來源，按照WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議的要求，我國已逐步將對農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的補貼轉(zhuǎn)為對農(nóng)民的直接補貼，這將使農(nóng)發(fā)行失去80%的收息來源，形成存量資產(chǎn)風險；3.貸款抵押擔保比例低。2002年末，農(nóng)發(fā)行7300多億貸款中，辦理抵押登記的僅451億元；4.各種不合理占用多。1996年農(nóng)發(fā)行獲準建立分支機構(gòu)的當年就加入了擠占挪用國家政策性資金的行列，當年挪用政策性資金320億元，此外還截留了大量利息搞賬外經(jīng)營；1998年3月，審計署對全國糧食系統(tǒng)審計結(jié)果表明“農(nóng)發(fā)行5431億元糧食貸款中，對應(yīng)的糧食庫存值只有3291億元，形成2140億虧空和擠占挪用掛賬”。對此，朱總理痛心的說“要是不虧、不擠占這2000億，該能辦多少事”。某省一個市農(nóng)發(fā)行貸款總額僅8個億，各種財務(wù)掛賬高達7個億；2000年3月，農(nóng)發(fā)行清倉查庫發(fā)現(xiàn)“2.5萬個糧食購銷企業(yè)超期庫存和陳化糧占28.4%”。四是外債增加了進出口銀行匯率風險。進出口銀行是外國政府貸款的主要轉(zhuǎn)貸行，1995年該行就創(chuàng)造條件開辦了代客保值業(yè)務(wù)，幫助企業(yè)進行外幣貸款的風險管理工作。但該行經(jīng)辦的167億美元外債余額中，申請做外債風險管理的僅有28億美元，占16.77%.五是資產(chǎn)負債期限不匹配。在資金來源上，面向市場發(fā)行金融債券是開發(fā)銀行、進出口銀行募集資金主要方式，開發(fā)銀行2002年發(fā)行2500億元債券中，10年期以上的僅1300億元。進出口行2002年發(fā)行的575億元債券中，5-10年期的僅155億元。與之相對的是貸款期限大多在10-20年，由于固定資產(chǎn)和基建投資的特殊性，新貸款還老貸款，滾動周轉(zhuǎn)形成資產(chǎn)風險后移，掩蓋了資產(chǎn)質(zhì)量的真實狀況。目前，開發(fā)銀行1.6%的不良貸款率是建立在向資產(chǎn)管理公司剝離1000億元不良資產(chǎn)、400億元貸款債轉(zhuǎn)股和貸款快速增長基礎(chǔ)上的，沒有這些因素，不良貸款率不可能從1998年的32.8%下降到目前水平。（五）效益欠佳加大了財政負擔農(nóng)發(fā)行成立前，農(nóng)產(chǎn)品收購資金由農(nóng)行承擔，在資金供應(yīng)上，農(nóng)行可以利用我國南北農(nóng)作物成熟期交替的時間差，將數(shù)額大體相等的資金交替使用，形成類似規(guī)模經(jīng)濟的替代或節(jié)約。成立農(nóng)發(fā)行后，每年所需信貸資金一次到位，并實行“封閉運行”，使所需資金總量無端增大，并形成季節(jié)性閑置，這種資金浪費加上由分立機構(gòu)增大了管理成本和營業(yè)成本，直接加大國家財政負擔；進出口銀行辦理的業(yè)務(wù)，四大國有商業(yè)銀行也在辦理，目前這種缺少網(wǎng)點和結(jié)算等綜合服務(wù)功能支撐的政策性銀行已失去了獨立存在的意義；國家開發(fā)銀行以超低利率發(fā)放中長期貸款的做法，最終可能使國家財政增加本來可以卸掉的財務(wù)包袱。我國政策性銀行在執(zhí)行國家相關(guān)政策的同時，自身的經(jīng)營意識比較淡薄。如農(nóng)發(fā)行在1997年凈虧損25億元，1998年在財政補貼156億元的情況下僅盈利1億元。2001年，中央和地方財政撥農(nóng)發(fā)行開戶企業(yè)各項補貼資金高達570.63億元，農(nóng)發(fā)行也僅盈利10.58億元。（六）政策性支農(nóng)職能作用弱化1998年國家將農(nóng)發(fā)行農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶貧等專項貸款，以及糧棉企業(yè)加工和附營業(yè)務(wù)貸款劃轉(zhuǎn)有關(guān)商業(yè)銀行，明確規(guī)定農(nóng)發(fā)行專營農(nóng)副產(chǎn)品收購資金的供應(yīng)和管理，主營業(yè)務(wù)由成立時支持七大業(yè)務(wù)領(lǐng)域，變?yōu)榧Z棉油等農(nóng)副產(chǎn)品收購、調(diào)銷和儲備貸款的封閉運行一項。1999-2002年隨著糧棉購銷市場化進程加快，糧棉收購貸款業(yè)務(wù)量明顯萎縮，貸款分別較上年增加178億元、增加126億元、增加32億元和減少66億元。2002年累計發(fā)放糧棉油貸款就較上年減少152億元。這種趨勢在糧食主產(chǎn)區(qū)表現(xiàn)更為突出，浙江省自1999年以來，三年內(nèi)糧食收購貸款萎縮了一半，66個營業(yè)機構(gòu)中貸款發(fā)生額超過1億元的僅兩個、超過5000萬元僅10.6%，去年1-10月有10個機構(gòu)未發(fā)生一筆貸款業(yè)務(wù)。由于退耕還林，西部地區(qū)糧棉收購貸款業(yè)務(wù)也將面臨消失。結(jié)果造成了國有商業(yè)銀行仍在經(jīng)營政策性業(yè)務(wù)，政策性銀行業(yè)務(wù)吃不飽的矛盾，使亟待扶持的中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等得不到應(yīng)有的政策支持。三、對我國政策性銀行實行規(guī)范化改革的政策建議（一）改革目標總體思路是以國家宏觀經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)政策為依據(jù)，通過規(guī)范化改革，將政策性銀行辦成機構(gòu)體系完善、經(jīng)營目標明確、治理結(jié)構(gòu)科學、資產(chǎn)狀況良好、業(yè)務(wù)管理規(guī)范、內(nèi)控機制健全、管理手段先進、具有較強政策執(zhí)行能力的政策性金融機構(gòu)。（二）改革原則1.與金融改革配套進行，強化政策性銀行的獨立性。要和銀行體系綜合改革相結(jié)合，理順商業(yè)銀行、合作金融與政策性金融的關(guān)系；要與國有商業(yè)銀行改革相結(jié)合，徹底剝離商業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)；要與郵政儲蓄體制改革相結(jié)合，讓郵政儲蓄資金與政策性銀行直接對接，直接購買政策性金融債券；完善政策性銀行自主經(jīng)營機制，強化其獨立性，從而使我國未來金融業(yè)能夠形成一個互補、互動、有效連結(jié)的組織、制度體系。2.嚴格界定的業(yè)務(wù)范圍，避免與商業(yè)銀行競爭。政策性銀行應(yīng)以國家產(chǎn)業(yè)政策為基礎(chǔ)，以財政政策和貨幣政策為支撐，業(yè)務(wù)隨國家產(chǎn)業(yè)及區(qū)域政策和國家宏觀調(diào)控的需要而不斷調(diào)整，并作為政府彌補市場機制“缺失”的有效調(diào)控手段，業(yè)務(wù)范圍應(yīng)界定在非競爭性領(lǐng)域的特定范疇，避免與商業(yè)銀行在城建基礎(chǔ)設(shè)施、交通工程等中長期貸款領(lǐng)域爭搶“優(yōu)質(zhì)”客戶。3.社會性和效益性統(tǒng)一，堅持“保本微利”原則。政策性信貸資金的使用，既不同于財政資金具有無償性和保障性特征，又不象商業(yè)性信貸資金以追求利潤最大化為目標，應(yīng)該是社會性和效益性的統(tǒng)一，既要執(zhí)行國家政策，又要防范信貸風險。要借鑒國外經(jīng)驗，按照法人銀行框架來運營，排除外部各種非理性因素的干預，自主地在戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)品創(chuàng)新方面加以改進。既實現(xiàn)政府的政策意圖，又遵循銀行的一般規(guī)律。要劃清財政性資金和政策性資金的界限，政策性資金必須遵循金融運行規(guī)律，有借有還，提高效率；對無還款能力的，一律不予貸款，只能由財政資金解決。近年來，國家開發(fā)銀行按銀行管理一般原則，建立政策性業(yè)務(wù)的商業(yè)模式，經(jīng)營業(yè)績大幅改善，是我國政策性銀行的發(fā)展方向。