農村研究論文-“三農”問題現狀與農村發(fā)展的路徑選擇.doc

農村研究論文-“三農”問題現狀與農村發(fā)展的路徑選擇摘要：本文從分析農村經濟與政策的關系入手，闡述了農村社會發(fā)展與政策之間的高度依賴關系，進而分析“三農”問題所面臨的困境以及現行的主要政策選擇及其潛在的風險，在此基礎上，提出三個方面的政策建議，一是有必要在“三農”內部尋求政策發(fā)力點；二是針對現有政策建立起政策推動機制；三是制定總體政策藍圖，尋求根本解決“三農”問題的長期應對之道。關鍵詞：三農三農政策農村現代化一、從GDP增長看農村社會發(fā)展的政策依賴性中國經濟持續(xù)了二十多年的高速增長，但是，通過對農業(yè)部門的分析我們能發(fā)現，農業(yè)部門始終存在著較總體經濟更加不穩(wěn)定的增長結構，無論農業(yè)部門GDP的總量還是其增長率，都能印證這一點，而增長的時序變化則與相應時期農業(yè)政策的變革力度息息相關。19821986年，中共中央連續(xù)5年發(fā)布了中央1號文件，把每年的首要工作布局均放在了三農領域，通過大膽的謀篇布局，切實解放了農村生產力，使農村的生產關系更加符合生產力發(fā)展的需要，并持續(xù)不斷地進行了深化調整工作。正是這幾年的大動作，使農村發(fā)生了翻天覆地的變化，直接體現在GDP上就是農業(yè)GDP增長率迅速提高，農民人均純收入大幅度提高，城鄉(xiāng)收入差距明顯降低，生活水平顯著改善，一個例證就是20世紀80年代中期曾是農村居民住宅建設的一個高峰，這一時期的政策效果一直持續(xù)到20世紀的80年代末。20世紀80年代末，農村經濟進入了平臺期，增長幅度逐漸趨緩。自1993年開始，農業(yè)GDP又進入了一個快速上升時期，但是，結合當時的經濟背景來看，主要因素有兩個，一是快速的通貨膨脹引起的名義GDP的大幅提高，二是20世紀90年代中期正處于糧食保護價政策的發(fā)力期。19951996年，我國開始全面實施保護價收購政策，由于糧食價格較高，1995年農戶家庭當年從糧食作物獲得純收入比1990年增加了1448元，占同期農民家庭純收入增加值3776元的38.3%，占同期農民家庭全年純收入增加值5635元的25.7%。這說明在保護價政策實施的初期，保護價政策對于農民收入增加的推動作用是十分明顯的。但是隨著其后糧食價格的不斷下滑，農戶家庭糧食作物純收入由1995年的2436元減少到2000年的1499.21元，減少937.34元，糧食作物減少值占種植業(yè)純收入減少值的90.67%。對于家庭經營中非農產業(yè)不發(fā)達，種植業(yè)結構單一的糧食生產農戶來說，糧食價格的不斷下降成為農戶收入水平增加的主要制約因素2。由此可以看出，在保護價實施初期，由于政府維持了較高的收購價格，使得這一政策對農民收入增加的推動作用十分明顯。但其后隨著政府不斷下調保護價標準，同樣又成為制約農民收入增長的主要因素。以糧食保護價政策為中心的農村經濟政策與農民收入之間的因果關系十分明確。1997年以后，農村經濟再次進入平臺期，農民收入增長緩慢，部分地區(qū)甚至出現了連續(xù)多年的負增長。期間，中央雖多次出臺農業(yè)新政，但均未能扭轉發(fā)展乏力的局面。究其原因，可以說一是因為農業(yè)內部缺少內生增長的有效機制，二是龐大的冗余農業(yè)勞動力和二元制的社會結構限制、消耗了農業(yè)自身發(fā)展的有限資源，而同時又缺少外部資源的注入。20042005年，中央連續(xù)出臺了兩個1號文件，直接將農民增收問題作為政策運作的目標。2004年采取“兩減免、三補貼”等更為直接的政策措施，全年中央財政用于“三農”的支出達到創(chuàng)紀錄的2600多億元。2005年中央一號文件著力于努力實現糧食穩(wěn)定增產、農民持續(xù)增收，直接帶有資金支持的政策占到相當大的比例。堅持“多予、少取、放活”的方針，進一步把“提高農業(yè)綜合生產力”作為2005年農業(yè)和農村工作的重心。從2004年的政策效果來看，2004年度僅“兩減免”、“三補貼”就使農民直接得到實惠451億元。2004年農民人均純收入2934元，比2003年增加314元，增長12%，扣除物價因素，實際增長6.8%，打破了1997年以來的低速增長局面，糧食總產量達到9390億斤，超過預期的9100億斤，增產9%，實現了糧食增產和農民增收的雙重政策目標4。再回過頭來對改革開放二十多年來農業(yè)領域的經濟、社會發(fā)展狀況進行審視，足以看出政策導向式的發(fā)展特征伴隨了農業(yè)經濟的每一個高潮與低谷。比較前后兩個時期的1號文件，以前的重點是調動農民生產積極性、解放農村生產力，可以說是在農村經濟的內部進行的成功變革，這一基于體制自身的變革基本上已在20世紀80年代就已經達到了其效力的極限；而后兩次均把政策目標直接指向了農民增收上。雖然2005年度的中央政策更進一步提出了要加強農業(yè)綜合生產能力建設，實現糧食穩(wěn)定增產、農民持續(xù)增收，促進農村經濟社會全面發(fā)展的目標，但無論是從政策本身的功能還是從農業(yè)領域的現狀來說，政策性依賴仍是目前農村經濟中最為突出的發(fā)展特征。二、當前“三農”問題的困境總的來說，農業(yè)經濟的最大困境還是其持續(xù)發(fā)展的長效機制的不足。僅就2005年與2004年作一個對比，2004年“增收”效果可謂滿意，但從2005年的上半年情況來看，同樣的政策力度若想取得與2004年相似的目標的難度已明顯加大。一方面2004年農產品價格較之2003年有很大的提高，農產品產量達到歷史新高，加之自然災害較少以及減免農業(yè)稅、增加直接補貼等措施均能對農業(yè)的生產生活起到立竿見影的效果。而2005年一季度，農產品價格已有所回落，同時農業(yè)生產資料價格大幅度上揚，而農作物的種植面積和產量卻難以有新的提高。農產品價格的市場制約機制將使農業(yè)產出效益在現有的生產率水平上迅速達到封頂狀態(tài)。長期的發(fā)展軌跡說明，政策成為了解決“三農”問題的惟一有效的依賴，而這一依賴同時又是不可靠的、難以持久的。當前“三農”的困局可以從以下幾個方面來描述。1.人口壓力與經濟、社會發(fā)展的不協(xié)調2003年底，全國農業(yè)人口有9億3千萬人，占全國總人口的72.5，其中農業(yè)勞動力3億1千萬，占農村勞動力人口的63.8；農業(yè)從業(yè)人員占社會從業(yè)人員的比例為49.1，農村非農產業(yè)從業(yè)人員占社會從業(yè)人員的比例為23.8；而農業(yè)增加值占國內生產總值的比重僅為14.8，農村消費品零售額占全社會消費品零售額的比重僅為35.0，城鄉(xiāng)消費水平比為3.413。據有關方面統(tǒng)計，2002年，我國城鄉(xiāng)收入差距指數為3.1，大大高于世界大多數國家小于1.6的水平；如果考慮城鎮(zhèn)居民享受各種福利和補貼的因素，我國這一指數還會更高一些。2002年，我國城鎮(zhèn)居民的地區(qū)收入差距指數為2.10，農村居民的收入差距指數為4.16，而美國、加拿大、意大利和印度同期的地區(qū)收入差距指數分別為1.58，2.30，2.24和3.26。據世界銀行測算，中國城鄉(xiāng)收入差距和地區(qū)收入差距占全國總體收入差距的份額達到80以上。通過以上數據可以看出，一方面，農業(yè)經濟總量很低，僅占全國經濟總量的14.8，另一方面，農業(yè)人口卻占到了全國總人口的70以上，而2004年之前，這14的農業(yè)經濟總量不但要維持占總人口70的全部農業(yè)人口自身的生存、發(fā)展的需求，還在很大程度上供養(yǎng)了以地方財政為基礎的數量巨大的各類財政供養(yǎng)人員。從每百萬美元GDP的財政供養(yǎng)人員比例來看，美國為2.31人百萬美元GDP，法國為3.46人百萬美元GDP，日本為1.38人百萬美元GDP，英國為1.58人百萬美元GDP，而中國則為39人百萬美元GDP5。既使按全國平均水平來衡量農村人口的人均財政負擔，比例也相當之高。與此同時，幾乎全部的鄉(xiāng)村建設、教育、衛(wèi)生資源建設等關系生產發(fā)展和勞動力資源再生的各項投入，絕大部分都落在了農業(yè)人口自己身上，換句話說，農業(yè)人口的生老病死花費基本上都依靠其自身的收入，低收入也就意味著低投入。以衛(wèi)生事業(yè)為例，我國衛(wèi)生財政支出約整個財政的2%，而全部投入資源的80%分布在城市，只有20%分布在農村。農業(yè)社會幾乎自始至終都沒有離開自給自足的經濟模式，而建國后幾十年的“抽農補工”政策以及“兩種戶籍”造成的農業(yè)人口的大量積淀，演變成今天似乎回天乏力的局面，幾乎任何異乎尋常的大舉措在根深蒂固的“三農”問題面前都像是花拳繡腿，人口壓力與當前農村經濟的現狀之間存在著強大的離心力量，農村的經濟、社會發(fā)展中已經凝結了層次復雜的各種矛盾。由于農業(yè)經濟先天的脆弱性以及其長期以來薄弱的基礎，農業(yè)經濟在社會經濟發(fā)展中的地位越來越低，在市場化進程中幾乎沒有任何主動權、話語權，而農業(yè)經濟和農村社會一直都在低產出、高負擔的惡性環(huán)境中艱難地發(fā)展，在這其中，人口的壓力又處于一個絕對中心的位置。2.社會資源壓力與內在發(fā)展動力的不足在人口壓力不斷增大的條件下，農村社會的自然資源供應總量也已接近其潛在的最大值，在現有條件下，農村社會賴以發(fā)展的自然資源基礎已出現瓶頸效應。從最基本的耕地資源和水資源來看，形勢均不容樂觀6。而在社會再發(fā)展資源（如金融資源、人力資源、科技資源及社會保障等）方面，同樣面臨根本性的制約因素。從表1中可以看出，多年以來，年末實有耕地面積的絕對數量都是減少的，其中生態(tài)退耕所占比例最大。在以后的幾十年里，一方面，要還對自然的“過度索取”之債，大力進行環(huán)境保護和水土保持工作，另一方面，城鎮(zhèn)化建設也將有新的發(fā)展高峰，伴隨著城鎮(zhèn)化加速，相應的建設用地比重也會提高，這些都必然以犧牲耕地為代價，耕地形勢將更為嚴峻。表119982003年中國耕地面積變化7單位：千公頃年末實有年內新增年內減少年內凈減年份地區(qū)耕地面積耕地面積耕地面積建設占用災毀耕地生態(tài)退耕農業(yè)結構調整耕地面積1998129,642.1309.4570.4176.2159.5164.670.1261.01999129,205.5405.1841.7205.3134.7394.6107.1436.62000128,243.1603.71,566.0163.361.7762.8578.2962.42001127,615.8265.9893.3163.730.6590.7108.3627.32002125,929.6341.22,027.4196.556.41,425.5349.01686.22003123,392.2343.52,880.9229.150.42,237.3364.12,537.4在人力資源方面，表2列出了2003年農戶家庭人口與勞動力的統(tǒng)計情況，同樣能看到，對三農發(fā)展最具有長遠價值的人力資源面臨著極為嚴峻的局面?！叭r”內部人力資源的積累與再生機制已經大大落后于經濟發(fā)展所需，人力、科技資源的積累能力受到了嚴重的削弱和阻礙。表22003年農戶家庭人口與勞動力情況8（每個農村居民戶）指標名稱單位全國東部中部西部被調查戶數戶20283687673546053家庭常住人口人4.083.953.914.41農村人口人3.843.683.734.16家庭勞動力人2.502.482.452.59其中：農村勞動力人2.382.332.352.49在農村勞動力中：1.文盲、半文盲人0.310.300.300.342.小學文化程度人0.860.790.920.873.初中文化程度人1.051.051.001.114.高中文化程度人0.160.180.140.16在農村勞動力中：有專業(yè)技術職稱人數人0.110.110.090.13受過職業(yè)教育和培訓人數人0.170.170.140.19在家庭勞動力中：1.從事農業(yè)家庭經營勞動力人1.381.101.461.592.從事非農業(yè)家庭經營勞動力人0.250.280.210.25全家勞動力外出從業(yè)時間天205195204216全家外出從業(yè)勞動力數人0.870.780.890.96注：表示省略了部分內容。從表2數據可以看出，初中以上文化程度的農村勞動力中有71.9%在外出務工，而專職從事農業(yè)經營的家庭勞動力只占55.2%。以北京市為例，2004年全市286.5萬外來農民工中，96.9%的人年齡在15歲至49歲之間。受教育程度為初中及以上的人數為240.9萬人，占全市農民工的比重為84.1%，其中初中文化程度的占69.7%。在全部農民工中男女比例相差較大，男性199.9萬人，女性86.6萬人9?？梢?，農村中最富有生產力的青壯年勞動力都在為城市的發(fā)展服務，在未來的幾十年里，這一趨勢會更為明顯。這也就意味著，在城市經濟迅速發(fā)展的同時，農村經濟已經釜底抽薪，所投入的單位人力資本價值日趨降低。從另一個角度來看，農村家庭勞動力的負擔比是1.54，從事農業(yè)家庭經營的勞動力占農村人口的比例是35.9%，按現有的從事農業(yè)經營的勞動力數量并把1.54的人口負擔比計算進去，農村戶均人口應為2.12，與現有的3.84相比，即使按現狀計算，農村人口中完全屬于冗余的人口比例也達到了44.8%，而這些人口的生存與發(fā)展并不能得到多少基于社會的外部給養(yǎng)。在相當長的時期內，對人力資本起著決定性作用的教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障等基礎性資源的缺失仍將限制農業(yè)人口的發(fā)展，即使農村人力資本的產出能夠有很大突破，農村經濟的弱質性也將阻礙其自身的受益能力，內在發(fā)展動力的缺失是三農問題的根本性障礙，任何投入都會像雨水一樣迅速滲漏，發(fā)展資源的不足與發(fā)展動力的缺失將形成三農問題中一個長期的且互為因果的根本性矛盾。三、當前主要的政策選擇和潛在的風險1.城市化和小城鎮(zhèn)建設中國的城市化和小城鎮(zhèn)建設是在工業(yè)化深入發(fā)展與農村社會發(fā)展極度緩慢的矛盾下開始的，其目的是實現農村的現代化。而其理論基礎來自兩個方面，一是劉易斯在勞動力無限供給下的經濟發(fā)展中提出的發(fā)展中國家農業(yè)人口轉移模式，也稱為“劉易斯費托尼斯人口流動模型”10；另一個就是托達羅模型11。前者立足于通過城市工業(yè)化帶動勞動力轉移，而后者更為關注發(fā)展中國家中城市的高失業(yè)率對勞動力轉