農(nóng)村研究論文-關(guān)于新一輪農(nóng)村信用社改革分析.doc

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農(nóng)村研究論文-關(guān)于新一輪農(nóng)村信用社改革分析【論文關(guān)鍵詞】農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革管理體制【論文摘要】文章分析認(rèn)為在新一輪農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革中依然存在產(chǎn)權(quán)難以明晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善等問題;改革后的農(nóng)村信用社管理體制很有可能會產(chǎn)生多頭監(jiān)管、地方政府行政干預(yù)、省聯(lián)社管理范圍過寬等問題。一、對新一輪農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革的分析1、產(chǎn)權(quán)依然難以明晰新一輪農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)改革有兩大任務(wù):一是明晰產(chǎn)權(quán);二是在此基礎(chǔ)上建立委托代理機制,形成完善的法人治理結(jié)構(gòu)。明晰產(chǎn)權(quán)工作分為兩個步驟進(jìn)行,即在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上明晰現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)和在增資擴股基礎(chǔ)上構(gòu)建新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。上文已經(jīng)說明農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)框架已經(jīng)演化為股金制度和公積金制度結(jié)合的復(fù)合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),集體歷年積累所形成的產(chǎn)權(quán)已變得十分模糊。從政策和操作角度講,明晰農(nóng)村信用社歷年積累的產(chǎn)權(quán),存在著許多一時無法解決的難題,因此,本輪農(nóng)村信用社改革,均以增資擴股為改革的第一步。改革先行的8個省市,增資擴股工作總體進(jìn)展順利,股東來源非常廣泛,包括農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)工商企業(yè)職工、私營企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)村信用社職工、鄉(xiāng)村干部等,而且戶均股金有了較大提高,形成了股權(quán)相對集中的格局,股東參與民主管理的積極性有所提高,然而在增資擴股中也出現(xiàn)了如下問題。第一,資本金虛擬化。為了激勵農(nóng)村信用社進(jìn)行股權(quán)改革,人民銀行設(shè)計了專項票據(jù)有條件兌付的資金支持政策,具體內(nèi)容為人民銀行按2002年底實際資不抵債數(shù)額的50%,發(fā)行專項中央銀行票據(jù),用于置換農(nóng)村信用社的不良貸款,票據(jù)期限兩年,按不低于準(zhǔn)備金存款利率按年付息。票據(jù)不能流通、轉(zhuǎn)讓和抵押,可有條件提前兌付,兌付標(biāo)準(zhǔn)為:“產(chǎn)權(quán)明晰,資本金到位,法人治理結(jié)構(gòu)完善”,即當(dāng)農(nóng)村信用社的資本充足率達(dá)到0時,中央銀行可以對其發(fā)行專項票據(jù),兩年后如果資本充足率提高到2%,公司治理和不良資產(chǎn)消化達(dá)到相應(yīng)指標(biāo),中央銀行可以將票據(jù)兌現(xiàn)成現(xiàn)金。為了最大程度的獲得中央銀行資金,地方政府必須在短期內(nèi)對農(nóng)村信用社進(jìn)行快速的增資擴股,一來可以快速提高資本充足率;二來資本金增加便可多發(fā)放貸款,進(jìn)而降低資產(chǎn)不良率。為了迅速增資擴股,一些地方政府利用行政權(quán)利硬性攤派,許多農(nóng)村信用社從理事長、主任到普通員工甚至臨時工都有必須達(dá)到的大小不等的擴股指標(biāo)。更有一些地方政府采取存款化股金、貸款化股金和股金存款化等辦法虛增農(nóng)村信用社的股本資金。存款化股金,是農(nóng)村信用社直接將儲戶存款轉(zhuǎn)化到股金賬戶上,待股金結(jié)算后,再劃回存款賬戶,實際上并未發(fā)生真實的資金轉(zhuǎn)移,只是賬面操作手段而已。貸款化股金,是農(nóng)村信用社與客戶勾結(jié),給客戶貸款,客戶再將獲得的貸款入股農(nóng)村信用社,或是以入股作為貸款的先決條件。股金存款化是指農(nóng)村信用社給予入股股東各種優(yōu)厚的條件,承諾農(nóng)村信用社不論是否有盈余,均按入股金額的一定比例進(jìn)行分紅;通過對入股者進(jìn)行回扣規(guī)避農(nóng)村信用社的股金不能退股的規(guī)定;對內(nèi)部人提供信貸優(yōu)惠和利率優(yōu)惠等。農(nóng)村信用社改革的目的是建立高效的運作機制,然而地方政府主導(dǎo)的農(nóng)村信用社改革中的資本金虛擬化行為,卻偏離了這一改革目標(biāo),而只是為了獲得中央銀行的注資,因此農(nóng)村信用社舊有的機制和模式不可能得到根本的轉(zhuǎn)變。第二,股權(quán)分散化依然存在。雖然大多數(shù)農(nóng)村信用社在明晰產(chǎn)權(quán)過程中采取了先清退后增資擴股的辦法,實現(xiàn)了農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)構(gòu)成上的較大程度的集中,徹底改變了20世紀(jì)50年代“一戶一股”的產(chǎn)權(quán)分散狀況,但是仍然較為分散。我國農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部地區(qū)的工商企業(yè)偏少,農(nóng)村信用社增資擴股主要依靠農(nóng)民和農(nóng)村信用社職工,況且農(nóng)村中真正富裕的農(nóng)民并不太多,導(dǎo)致農(nóng)村信用社股份金額偏少,股權(quán)分散。有數(shù)據(jù)表明,第一批試點省份的股東人數(shù)達(dá)到2.78萬人,股本金為13090萬元,每個股東平均注資4692元;第二批試點省份的股東人數(shù)為1.9萬人,股本金1159萬元,每個股東平均注資601元。據(jù)調(diào)查了解,由于股權(quán)結(jié)構(gòu)過于分散,出于時間、能力、精力和成本等因素的考慮,絕大部分股東對農(nóng)村信用社的經(jīng)營狀況的監(jiān)督管理意識不強,法人治理結(jié)構(gòu)難以有效改善。第三,存在“大戶”入股現(xiàn)象。雖然大股東的存在有可能會減少所有者——管理者代理問題,但是大股東在農(nóng)村信用社借貸政策的制定方面有發(fā)言權(quán),而且可能存在為自己的或者有關(guān)聯(lián)的企業(yè)獲取利益的機會主義行為,使農(nóng)村信用社無法顧及普通農(nóng)戶的貸款需求,影響農(nóng)村信用社支農(nóng)功能的發(fā)揮。因此中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會在《農(nóng)村信用社以縣(市)為單位統(tǒng)一法人工作的指導(dǎo)意見》中,對投資股規(guī)定了單個自然人投資和單個法人投資的最高比例。但是在農(nóng)村信用社增資擴股的實踐中,存在著某些自然人同時又是企業(yè)法人,既以企業(yè)名義投了法人股,又以個人名義投了自然人股,二者合計入股金額較大。我國農(nóng)村宗族勢力較大,在某些地區(qū)出現(xiàn)了本宗族聯(lián)合起來大范圍入股中小農(nóng)村信用社,達(dá)到操作農(nóng)村信用社的目的。2、法人治理結(jié)構(gòu)還不完善當(dāng)前,農(nóng)村信用社體制采取基層農(nóng)村信用社向縣(市)聯(lián)社入股,縣(市)聯(lián)社向省聯(lián)社的入股結(jié)構(gòu)模式,從股本結(jié)構(gòu)看,基層信用社應(yīng)該擁有對縣(市)聯(lián)社、縣(市)聯(lián)社應(yīng)該具有對省聯(lián)社的控制權(quán)。理事會和監(jiān)事會應(yīng)該由各級股東代表大會民主選舉產(chǎn)生,理事會聘任信用社主任。但是由于農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)還不夠明晰,存在上述問題,因此一人一票的民主管理在實踐上往往無法操作??紤]到股東代表以及理事會提名產(chǎn)生過程中的公正性和有效性,實際操作過程中往往借助更高層次的行業(yè)管理機構(gòu)來考察,這就賦予了行業(yè)管理的必要性。于是在現(xiàn)實中出現(xiàn)了行政式的人事任命體制,即農(nóng)村信用社主任產(chǎn)生模式是由聯(lián)社提名,經(jīng)基層信用社理事會表決通過后任命;聯(lián)社主任的任命需要經(jīng)過上級管理部門同意。這意味著上級聯(lián)社已經(jīng)演變?yōu)橄录壜?lián)社或基層信用社的上級行政管理機構(gòu),下級聯(lián)社或基層信用社的獨立法人地位得不到很好的體現(xiàn),法人治理結(jié)構(gòu)的完善運行自然無從談起。二、對新一輪農(nóng)村信用社管理體制改革的分析2003年銀監(jiān)會成立后,出臺了《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》,在試點省份對農(nóng)村信用社管理體制進(jìn)行了重新界定,明確將管理和監(jiān)管職責(zé)分開,國家銀行監(jiān)督管理機構(gòu)(人民銀行和銀監(jiān)會)依法實施對農(nóng)村信用社的風(fēng)險監(jiān)管,管理權(quán)交由省級人民政府負(fù)責(zé)。試點各省為有效實施對農(nóng)村信用社的管理,可成立省級聯(lián)社或其他形式的省級管理機構(gòu),在省級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下,具體承擔(dān)對轄內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能,但“不得把信用社的管理權(quán)下放給地(市)和縣鄉(xiāng)政府”。在農(nóng)村信用社省級管理組織模式的選擇上,各地可以根據(jù)實際情況選擇省級聯(lián)社、管理局或協(xié)會等多種形式,但到目前為止,絕大多數(shù)?。▍^(qū)、市)都選擇了省級聯(lián)社的模式??梢灶A(yù)見,我國農(nóng)村信用社體系在本輪改革完成以后,將在全國范圍內(nèi)基本上形成一種由各省聯(lián)社控制的格局。根據(jù)規(guī)定,省聯(lián)社是由所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)內(nèi)的農(nóng)村信用合作社市(地)聯(lián)合社、縣(市、區(qū))聯(lián)合社、縣(市、區(qū))農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行自愿入股組成,實行民主管理,主要履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能,具有獨立企業(yè)法人資格的地方性金融機構(gòu)。農(nóng)村信用社是地方性金融機構(gòu),服務(wù)的目標(biāo)是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,中央政府將農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放給省級政府,可以激勵地方政府對農(nóng)村信用社的管理和支持。在成立省聯(lián)社以前,農(nóng)村信用社體系采取基層信用社和縣級聯(lián)社二級法人體制,沒有更高層次的聯(lián)合。單個農(nóng)村信用社乃至縣聯(lián)社勢單力薄,各自為政,金融服務(wù)水平低,抵御風(fēng)險能力差,一旦一個信用社出現(xiàn)支付危機,極容易使支付風(fēng)險迅速蔓延。設(shè)立省級行業(yè)管理組織,有助于改變農(nóng)村信用社分散、單一、落后的群體狀況,為農(nóng)村信用社提供更為有效的管理和服務(wù),有利于發(fā)揮行業(yè)整體優(yōu)勢,提高農(nóng)村信用社抗御風(fēng)險的能力,提高農(nóng)村信用社經(jīng)營管理和服務(wù)水平。但是對于地方政府普遍選擇的省信用聯(lián)社管理模式是否是切實有效的改革模式,還有待商榷,改革后的農(nóng)村信用社管理體制很有可能會產(chǎn)生以下問題。第一,多頭監(jiān)管。本輪改革將農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放給省級政府以后,農(nóng)村信用社將面臨人民銀行、銀監(jiān)會和省級人民政府的多重領(lǐng)導(dǎo)。雖然在《關(guān)于明確對農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2004]48號)中對各級監(jiān)督管理機構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行了明確分工,但在實際工作中,由于監(jiān)管信息不對稱,同時各監(jiān)管部門之間又缺乏及時有效的溝通協(xié)調(diào),重復(fù)監(jiān)管、越位監(jiān)管和監(jiān)管真空現(xiàn)象在所難免,各級監(jiān)督管理機構(gòu)之間的矛盾也將不可避免,影響監(jiān)管效果。銀監(jiān)會對農(nóng)村信用社的監(jiān)管是法人風(fēng)險監(jiān)管,省政府對農(nóng)村信用社管理的是人財物和經(jīng)營行為,而政府又不是銀監(jiān)部門的監(jiān)管對象,因此當(dāng)省政府和銀監(jiān)會對農(nóng)村信用社的具體監(jiān)管問題產(chǎn)生分歧時,農(nóng)村信用社必然會更多的聽命于省政府。例如當(dāng)銀監(jiān)部門對農(nóng)村信用社部分信貸資金投向、大額貸款投放,以及一些違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)管和查處時,農(nóng)村信用社可能用政府的文件、指示來說明和對抗,這樣很容易抵消監(jiān)管的作用。第二,地方政府行政干預(yù)?!渡罨r(nóng)村信用社改革試點方案》中對本輪改革提出了明確要求:“省級人民政府應(yīng)堅持政企分開的原則,對農(nóng)村信用社依法管理,不干預(yù)農(nóng)村信用社的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營活動,不把對農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放給地(市)和縣、鄉(xiāng)政府?!彪m然有以上規(guī)定,但在具體工作實踐中,地方政府對農(nóng)村信用社的行政干預(yù)是很難避免的。處于經(jīng)濟(jì)體制改革過渡時期的地方政府,可以定位于“準(zhǔn)市場主體”,為了滿足本地經(jīng)濟(jì)增長、政績工程建設(shè)、本級財政支出和官員在職消費的需要,地方政府總是希望能以各種方式掌握規(guī)模盡可能大的資源。在地方財政緊張而又得不到根本好轉(zhuǎn)的情況下,地方政府在業(yè)績考核面前可能會加大對地方金融的干預(yù),要求其信貸投向符合地方政府偏好的項目和工程之中。20世紀(jì)90年代中期,地方政府就曾通過控制并利用農(nóng)村合作基金會的資源,啟動了新一輪的農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程,建立開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū),并使得農(nóng)村合作基金會的金融資源配置嚴(yán)重不合理,最終導(dǎo)致農(nóng)村合作基金會被清理整頓。在本輪改革方案中,要求地方政府承擔(dān)起幫助信用社清收舊貸、打擊逃廢債、處置金融風(fēng)險等方面的責(zé)任,地方政府將更有充足理由插手農(nóng)村信用社的具體業(yè)務(wù)。況且到目前為止,對地方政府是否干預(yù)了農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)經(jīng)營并沒有統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn),對過度干預(yù)農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)經(jīng)營造成金融風(fēng)險的政府也沒有相應(yīng)的處理措施。因此,對“不干預(yù)農(nóng)村信用社的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營活動”這種軟約束的倡導(dǎo)式的規(guī)定,將很難排除剛性的行政干預(yù)。這種行政干預(yù)直接表現(xiàn)在農(nóng)村信用社系統(tǒng)高級管理人員的選拔和任用上,省政府直接向省聯(lián)社派遣理事長;在內(nèi)部治理上省聯(lián)社黨委以黨管干部原則代替理事會的權(quán)限;下級聯(lián)社的理事長和主任的配備主要由上級聯(lián)社決定。第三,省聯(lián)社管理范圍過寬。在地(市)級不再設(shè)立聯(lián)社或其他形式的獨立管理機構(gòu)的情況下,由省級聯(lián)社對縣級聯(lián)社直接實行行業(yè)管理。由于全省的縣級法人信用社眾多,有的省份多達(dá)一兩百家,在省級聯(lián)社管理人員有限的情況下,省聯(lián)社管理范圍過寬,會強化省聯(lián)社與縣聯(lián)社之間業(yè)已存在的信息不對稱。在事實上把長期存在的中央政府對農(nóng)村信用社的隱性擔(dān)保轉(zhuǎn)移成省級政府對農(nóng)村信用社的隱性擔(dān)保后,由于信息不對稱,省聯(lián)社必然會不斷強化對縣聯(lián)社的控制,這樣一方面會扼殺縣聯(lián)社根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕鹑谛枰M(jìn)行金融創(chuàng)新的能力,另一方面當(dāng)出現(xiàn)問題時,省聯(lián)社和縣聯(lián)社之間難免相互推諉,形成最終無人負(fù)責(zé)的局面,在基層信用社還有可能產(chǎn)生道德風(fēng)險?!緟⒖嘉墨I(xiàn)】[1]劉仁伍:新農(nóng)村建設(shè)中的金融問題[M].中國金融出版社,2006.[2]王群琳:中國農(nóng)村金融制度——缺陷與創(chuàng)新[M].經(jīng)濟(jì)管理出版社,2006.[3]劉錫良:中國轉(zhuǎn)型期農(nóng)村金融體系研究[M].中國金融出版社,2006.[4]何廣文:中國農(nóng)村金融發(fā)展與制度變遷[M].中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,2005.
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