農(nóng)村研究論文-對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地整理有關(guān)問(wèn)題的思考.doc

農(nóng)村研究論文-對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地整理有關(guān)問(wèn)題的思考摘要耕地是土地的精華，保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，耕地保護(hù)的形勢(shì)日趨嚴(yán)重。如何保護(hù)耕地。怎樣才能在耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定的情況下提高耕地對(duì)生存與發(fā)展的保障能力等已成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來(lái)，我國(guó)的耕地保護(hù)取得了較好的成績(jī)，農(nóng)地整理功不可沒(méi)。但在轟轟烈烈的農(nóng)地整理中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，如耕地質(zhì)量問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題等。認(rèn)真思考這些問(wèn)題是很有必要的。文章針對(duì)這些問(wèn)題提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。關(guān)鍵詞農(nóng)地整理；耕地保護(hù)；耕地總量動(dòng)態(tài)平衡作者簡(jiǎn)介龍萬(wàn)歡，崇左市國(guó)土資源局人事教育與科技科科長(zhǎng)，土地管理工程師，廣西崇左532200中圖分類號(hào)F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)16722728(2008)08005203一、農(nóng)地整理的概念及意義農(nóng)地整理是指在一定區(qū)域內(nèi)。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，通過(guò)采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段，對(duì)田、水、路、林、村等進(jìn)行綜合整治，調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件。以提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的行為。農(nóng)地整理是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展以及工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，不可避免地要占用部分耕地，而宜耕后備資源的開(kāi)發(fā)又受到數(shù)量少、質(zhì)量差、開(kāi)墾難度大和生態(tài)環(huán)境惡化等諸多因素的限制，潛力十分有限。因此，要解決土地利用中的突出問(wèn)題，必須轉(zhuǎn)變土地利用方式，走集約利用、內(nèi)涵挖潛的道路。實(shí)踐證明，農(nóng)地開(kāi)發(fā)整理是解決問(wèn)題的有效途徑，它是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中解決土地利用問(wèn)題的必然選擇，也是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容，是落實(shí)土地用途管制的重要措施與手段；它不僅能增加有效耕地面積，緩解人地矛盾，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，而且還可以提高耕地質(zhì)量，改善生活、生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。對(duì)促進(jìn)土地的集約利用，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。二、存在的問(wèn)題在目前的農(nóng)地整理中，特別是一些土地開(kāi)發(fā)整理示范區(qū)，如義烏市、秀山縣等根據(jù)具體情況進(jìn)行土地整理取得了好的成效。一些地方開(kāi)墾荒地、荒溝、荒灘、荒丘，整理“空心村”，增加了耕地面積，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為解決當(dāng)?shù)厝罕娚?，?shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，提高土地利用效率，發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了重要作用。但是有些地方?jīng)]有經(jīng)過(guò)認(rèn)真調(diào)查分析，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，也出現(xiàn)盲目毀林開(kāi)荒、圍湖造田等現(xiàn)象。這種破壞土地生態(tài)，對(duì)自然資源的掠奪性開(kāi)發(fā)，只會(huì)加快水土流失、土壤沙化，使生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，有悖于農(nóng)地整理的初衷，其主要問(wèn)題如下：(一)投資渠道單一。資金缺乏。農(nóng)地整理觀念不強(qiáng)現(xiàn)階段，我國(guó)的農(nóng)地整理多為政府部門(mén)或其下屬機(jī)構(gòu)(如土地整理中心)直接投資和經(jīng)營(yíng)管理的。而農(nóng)地整理是一項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金占用量大。投資回收期長(zhǎng)，但由于我國(guó)目前尚處在社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，政府用于開(kāi)展農(nóng)地整理的資金十分有限。加上有的地方不進(jìn)行可行性研究。或者是明明不能進(jìn)行開(kāi)發(fā)整理。看見(jiàn)鄰近的縣市土地整理搞得如火如茶，于是盲目隨從，大力投資搞農(nóng)地整理，毀林開(kāi)荒，結(jié)果造成水土流失，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，得不償失。而有的土地整理潛力大的地方又沒(méi)有資金，一方面沒(méi)有地種，一方面土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，加上各種利益誘導(dǎo)以及土地管理觀念淡化，占用耕地作為宅基地。再有一些管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為土地整理投資大、見(jiàn)效慢、不出政績(jī)，因而對(duì)土地整理漠不關(guān)心，有的甚至認(rèn)為土地整理是土地部門(mén)的事情。與自己無(wú)關(guān)；一些群眾則認(rèn)為土地整理政策不落實(shí)，心有余悸，怕自己辛辛苦苦整理而得到的土地難以受益。不說(shuō)讓農(nóng)民自己復(fù)墾相應(yīng)質(zhì)量的耕地有難度，地方政府也缺乏整理資金，對(duì)農(nóng)地整理積極性不高，觀念淡化。(二)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與管理農(nóng)地整理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)重要組成部分，能否做到與本地以及更高一級(jí)的土地利用總體規(guī)劃的銜接和全面協(xié)調(diào)，關(guān)系著農(nóng)地整理的成效。而目前的農(nóng)地整理大都缺乏整體性、系統(tǒng)性和全局性，沒(méi)有將農(nóng)地整理作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程來(lái)進(jìn)行規(guī)劃與管理，只注重短期效益。(三)重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，缺乏農(nóng)地整理的生態(tài)觀我國(guó)的農(nóng)地整理整體上還處于起步階段，大多數(shù)農(nóng)地整理的目標(biāo)仍然是擴(kuò)大耕地?cái)?shù)量，以補(bǔ)償非農(nóng)建設(shè)占用的耕地。為了達(dá)到數(shù)量上的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，片面強(qiáng)調(diào)數(shù)量而忽略農(nóng)地開(kāi)發(fā)質(zhì)量的短期行為現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至將農(nóng)地整理理解為開(kāi)墾荒地，偏離了農(nóng)地整理的真正內(nèi)涵。有些地方開(kāi)展農(nóng)地整理時(shí)，田間的道路、溝、渠大量鋪筑水泥，追求混凝土和高品位的設(shè)計(jì)，殊不知這樣既增加了投資又影響了生態(tài)保護(hù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的土地后備資源近10億畝，其中宜農(nóng)的土地后備資源近2億畝，而且大多數(shù)處于水土流失或沙漠化較為嚴(yán)重的生態(tài)脆弱地帶，或?yàn)樘厥馍鷳B(tài)功能的土地(濕地等)，這些過(guò)度的開(kāi)發(fā)必然造成對(duì)生態(tài)的破壞。還有的地方進(jìn)行農(nóng)地整理，為了通行的方便，將原有的溝渠截彎取直，水利與結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)也都以水流的順暢和提高輸水排水功能為主要要求。這些缺乏對(duì)生態(tài)棲息環(huán)境的考慮，都是缺乏生態(tài)觀，忽視生態(tài)平衡的表現(xiàn)。(四)重開(kāi)發(fā)輕復(fù)墾目前的農(nóng)地整理中，多數(shù)偏重于農(nóng)用地調(diào)整、地塊規(guī)整、農(nóng)用地改造方面的內(nèi)容，特別是宜農(nóng)后備資源的開(kāi)發(fā)，大家的積極性很高。而對(duì)于技術(shù)性要求高、難度較大的零星農(nóng)村宅基地的整理較少。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村居民住房建設(shè)缺乏科學(xué)的規(guī)劃和有序的引導(dǎo)，農(nóng)村居民點(diǎn)分布零散，用地指標(biāo)大大超過(guò)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。造成了土地資源的極大浪費(fèi)。通過(guò)農(nóng)地整理，進(jìn)行居民點(diǎn)的拆遷合并，既可以改善農(nóng)村居民的居住條件、促進(jìn)中心村建設(shè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，又可以增加農(nóng)用地的面積。有利于農(nóng)村精神文明建設(shè)與物質(zhì)文化生活的提高，有利于農(nóng)村的全面發(fā)展。(五)整理后的用途問(wèn)題在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)的耕地保護(hù)實(shí)施的是重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的單純的耕地保護(hù)措施。所以農(nóng)地整理過(guò)后的土地理所當(dāng)然地就用于耕地，耕地面積增加了，可是土地的生產(chǎn)率卻沒(méi)有提高。農(nóng)地整理是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要途徑，是保護(hù)耕地的有效措施。但是增加耕地不是農(nóng)地整理的唯一目標(biāo)，農(nóng)地整理后的土地用途應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以市場(chǎng)為中心，以效益為準(zhǔn)繩”的原則，抓住農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的機(jī)會(huì)，因地制宜地加以利用。嚴(yán)禁一刀切，全部作為耕地加以利用。(六)整理后的權(quán)屬問(wèn)題由于各方面的原因，我國(guó)的農(nóng)用地地塊小、分布零散、形狀不規(guī)則。這種態(tài)勢(shì)在山區(qū)與丘陵地帶就顯得更加突出，影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。通過(guò)農(nóng)地整理，進(jìn)行地塊重劃，使地塊整齊劃一。整理后的土地“田成方、路成框、渠成網(wǎng)、林成行”。這樣引起了原來(lái)的地塊和四周發(fā)生變動(dòng)，怎樣進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整是農(nóng)地整理的新任務(wù)。三、對(duì)策建議(一)制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)全社會(huì)參與。實(shí)現(xiàn)籌集資金渠道的多元化農(nóng)地整理是一項(xiàng)需要投入大量資金的土地利用工程，它是以實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化和社會(huì)公平為目的的。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)地整理資金有限的現(xiàn)實(shí)，政府可以制定優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性，鼓勵(lì)農(nóng)戶和各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體積極開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)和土地復(fù)墾。如秀山縣等縣市的農(nóng)地開(kāi)發(fā)整理中，堅(jiān)持以“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)受益，長(zhǎng)期不變”的原則，給予開(kāi)發(fā)商長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，并允許轉(zhuǎn)讓與繼承，新開(kāi)發(fā)耕地或園地從有收益起35年免交農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅，開(kāi)發(fā)者的合法權(quán)益受到法律的切實(shí)保護(hù)，農(nóng)地整理的積極性得到了提高。建議各地進(jìn)行農(nóng)地整理經(jīng)驗(yàn)交流，從廣闊的社會(huì)各個(gè)渠道籌集資金，建立高效的、市場(chǎng)化的籌資新機(jī)制。積極開(kāi)辟中央政府、地方政府、集體、個(gè)人以及各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體共同投資的多元化融資渠道。采取市財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村出一點(diǎn)、群眾籌一點(diǎn)的辦法，增強(qiáng)群眾的責(zé)任心。(二)統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)整理農(nóng)地整理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，進(jìn)行農(nóng)地整理，應(yīng)做到以區(qū)域土地利用總體規(guī)劃為主導(dǎo)，結(jié)合區(qū)域整體發(fā)展規(guī)劃，特別是結(jié)合生態(tài)建設(shè)規(guī)劃。堅(jiān)持改善土地利用條件，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相協(xié)調(diào)的原則。即立足于人類發(fā)展這個(gè)核心基礎(chǔ)上，堅(jiān)持不破壞土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)為基本前提。在進(jìn)行規(guī)劃與實(shí)施中，必須要有一個(gè)整體觀念、全局觀念和系統(tǒng)觀念，充分考慮土地系統(tǒng)的內(nèi)部和外部的各種聯(lián)系，在可行性分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)整理。(三)堅(jiān)持體現(xiàn)數(shù)量，質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)相并重的原則。樹(shù)立農(nóng)地整理的生態(tài)觀轉(zhuǎn)變單純追求外延擴(kuò)大耕地面積的農(nóng)地整理觀，樹(shù)立全面提高生產(chǎn)生活質(zhì)量為目的的農(nóng)地整理觀。認(rèn)真調(diào)查土地后備資源、水資源和生態(tài)環(huán)境等因素，因地制宜，不僅要有一定的數(shù)量，而且要保證農(nóng)地質(zhì)量。在具體實(shí)際工作中；要堅(jiān)持高起點(diǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)，但反對(duì)將農(nóng)地整理搞成“形象工程”，一味追求農(nóng)地整理后的“景觀效用”。寧肯數(shù)量少一些，也要質(zhì)量好一些，處理好農(nóng)地開(kāi)發(fā)整理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等方面的關(guān)系，重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，創(chuàng)建農(nóng)地整理成果的生態(tài)效益評(píng)價(jià)體系。(四)以復(fù)墾為主，控制開(kāi)發(fā)的方針進(jìn)行農(nóng)地整理。保障土地資源的可持續(xù)利用針對(duì)目前農(nóng)地整理重開(kāi)發(fā)、輕復(fù)墾的現(xiàn)象，要加強(qiáng)農(nóng)地整理項(xiàng)目的可行性分析，特別在我國(guó)生態(tài)環(huán)境條件比較脆弱的地區(qū)，對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目要認(rèn)真調(diào)查，仔細(xì)分析，慎之又慎，避免造成新的水土流失。在指導(dǎo)思想上，要堅(jiān)持以整理復(fù)墾為主，嚴(yán)格控制農(nóng)地開(kāi)發(fā)，保障土地資源的可持續(xù)利用。(五)拓展耕地保護(hù)理念，樹(shù)立農(nóng)地系統(tǒng)保護(hù)理念耕地保護(hù)的重要性是不言而喻的。在我國(guó)耕地?cái)?shù)量逐年下降，耕地質(zhì)量難以保證，生態(tài)環(huán)境不容樂(lè)觀的情況下，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)亟需調(diào)整，工業(yè)化、城市化不斷推進(jìn)。耕地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾潛力相對(duì)有限。耕地保護(hù)陷入了前所未有的困境。筆者贊成拓展耕地保護(hù)理念，耕地保護(hù)目的應(yīng)是一個(gè)由實(shí)現(xiàn)糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成的目標(biāo)體系。其保護(hù)對(duì)象不僅是耕地，應(yīng)包括所有具備食品生產(chǎn)能力的土地以及可以轉(zhuǎn)換為這類土地的土地資源。(六)突破常規(guī)，探索新形勢(shì)下土地權(quán)屬協(xié)調(diào)的新途徑農(nóng)地開(kāi)發(fā)整理后，田塊的形狀與四至標(biāo)識(shí)發(fā)生了變化，有的兩個(gè)不同集體之間的土地被合并或者同一集體的土地被拆分以后，有必要對(duì)村級(jí)土地權(quán)屬進(jìn)行新的調(diào)整，以便于機(jī)械化操作，土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。因此，可以以基本田塊為單位調(diào)整土地權(quán)屬，這將是我國(guó)新形勢(shì)下探索土地管理的新途徑。(七)加強(qiáng)GIS在土地開(kāi)發(fā)整理中的應(yīng)用地理信息系統(tǒng)是