農村研究論文-村委會運作的系統(tǒng)分析.doc

農村研究論文-村委會運作的系統(tǒng)分析在我國，不搞好擁有9億多人口的農村法制建設，就不可能成為一個真正的法治國。不發(fā)展農村的基層民主，就不可能實現(xiàn)真正的民主，所以我國目前的基層民主建設被認為是繼民主革命、農村改革開放的第三次農村包圍城市戰(zhàn)略。為了保障農村村民實行自治，全國已經建立了村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，即村民委員會。那幺，如何使村委會得以有效動作，乃是基層民主建設成敗的關鍵一環(huán)。村委會作為一個組織是獨立的，但不是孤立的，而是處在一個復雜的系統(tǒng)當中，它的運作要受到這個系統(tǒng)中各種因素的影響與制約。因此，處理好了村委會與系統(tǒng)中各因素之間的關系，才能使村委會保持良好的動作狀態(tài)。本文試圖對村委會運作系統(tǒng)的各因素作出分析。一、經濟因素村委會成員有別于政府公務員以及其它國家機關的工作人員，不能從國家領取工資，但其從事村委會的工作，必然要占用時間和精力。因此，我國村組法第九條規(guī)定：“村民委員會成員不脫離生產，根據(jù)情況，可以給予適當補貼?！毖a貼一般從村民上交的提留中或者從集體經濟上交村委會的收益中解決。所以補貼與村民及村委會成員的利益息息相關，對兩者都是個敏感的問題，補貼太高，會增加村民的負擔，補貼太低，就不利于調動村委會成員的工作積極性。由于我國農村經濟發(fā)展十分不平衡，地區(qū)之間的差別比較大，所以補貼問題應從實際出發(fā)。一般來說，經濟狀況比較好，個人收入比較高的地區(qū)，補貼相應可以高一些。另外，村委會成員所承擔任務的繁簡，也是影響補貼的一個因素。其次，我們還要注意在臨近的村之間補貼的相對水平。有時，村委會成員的補貼即使不算少，甚至在比較高的情況下，如果比不上臨近村的話，也難免會影響其工作熱情，所以應根據(jù)整個村的經濟狀況、村務繁簡等因素，用增減本村享受補貼的人數(shù)的方法，來調節(jié)補貼的高低，以使其達到相對平衡。其實，村的整個經濟發(fā)展水平與村委會運作之間的關系是很復雜的，并非簡單的決定與被決定的關系?？偟膩砜?，在經濟發(fā)達的地區(qū)，更有利于村委會的規(guī)范運作，但也不是必然如此。例如“1995年國家民政部評選的全國模范村民委員會中，與廣東省的面積，人口相差不多但經濟發(fā)展水平較低的湖南省評選出11個，廣東僅6個?！泵绹鴮W者科恩認為：“社會成員如不享有最低限度水平的物質福利，任何社會也不能指望長久維持自治?！币簿褪钦f，人們對于社會事務產生積極的關注，如果低于一個最底限度的物質水平，就不可能發(fā)生，如果高于這個限度的物質水平，那幺，還要取決于系統(tǒng)中其它因素的相互作用狀況了。二、政治結構因素人民公社體制廢除后，實行政社分開和村民自治。村委會與公社時期的生產大隊不同，村委會不是生產管理組織，而是屬于政治組織。但這個政治組織并非地方自治的形式，所以中國農村村民的自治權是有限的。對于處理村內各種事務的政治資源由村委會所處的政治結構中的不同政治角色所控制。因此，處理好村委會與這種政治結構中各成分，特別是與鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府(以下統(tǒng)稱鄉(xiāng)政府)、村黨支部的關系，對村委會的運作至關重要。1、處理好村委會與鄉(xiāng)政府的關系認清兩者的法律地位。我國農村基層社會管理體制的重要特點就是鄉(xiāng)政管理與村民自治二元并存。村組法第四條規(guī)定，鄉(xiāng)政府指導、支持、幫助村委會的工作，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。同時，村委會協(xié)助鄉(xiāng)政府開展工作。從這里可以看出，鄉(xiāng)政府與村委會不是領導與被領導的關系，村委會并非鄉(xiāng)政府的派出機構。也就是說，鄉(xiāng)政府不可以任命或撤換村委會干部，不可以改變、撤銷村委會作出的決定，不可以命令村委會辦理各種各樣的政府工作，也不可以將屬于村民自治范圍內的事項收到政府手里來辦，它們兩者在法律上的主體地位是相互獨立的。當然，必要時，村委會可以受鄉(xiāng)政府委托，辦理有關政府事宜，但應由委托的鄉(xiāng)政府承擔行政責任。明確兩者的任務職責。我國村級法第二、五、六、七等條文分別就村委會在公共事務、經濟職能、法制與精神文明建設以及加強民族團結等方面的任務職責作了規(guī)定。這一方面是對村委會的法律要求；另一方面又表明了村民自治事務與國家政府管理職能的界限。鄉(xiāng)政府的經費來自于國家財政，鄉(xiāng)政府必須對上級政府負責。因此，其功能是將體現(xiàn)國家權力的國家行政管理傳遞到農村社會，而村委會的功能是在國家有關法律范圍內，通過村民共約等方式對社區(qū)加以自我管理。我們必須對兩者的任務職責加以區(qū)分，如果村委會與鄉(xiāng)政府的職責混雜不清，或者被鄉(xiāng)政府所包容，都不利于村委會行使其法律職能，從而也不利于村民自治。順暢兩者的關系。我國現(xiàn)階段尚存在國家、集體、個體三者之間的具體利益矛盾。這一矛盾在主要實行集體所有制和家庭分戶經營的農村表現(xiàn)得尤為突出。鄉(xiāng)政府主要代表的是國家利益或者說是以國家的名義運用其權力。村委會從對外關系上看，是村民利益的代表。不同的利益主體必然會有矛盾存在。村組法第二條規(guī)定村委會“向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”?？梢哉f，村委會來自于村民，活動在村民當中，因此，村委會對村民的各種情況最為熟悉，它向鄉(xiāng)政府反映有關問題，可使鄉(xiāng)政府更好地了解群眾的意愿和心聲，及時發(fā)現(xiàn)、解決村民在生產生活中存在的各種問題。同時，鄉(xiāng)政府也可宣傳國家的法律、政策。事實證明，它們的利益較為協(xié)調，溝通的渠道較為順暢時，村委會運作也較為規(guī)范，否則，結果就相反。2、處理好村委會與村黨支部的關系村黨組織與村委會顯然是兩個性質和功能不同的組織，處理好兩者的關系，必須防止兩種傾向。其一，不能將兩者相等同、相混淆。村黨組織是中國共產黨在農村的基層組織，承擔著對農村社區(qū)的政治領導職責，它按黨的章程行事。根據(jù)村組法，它只是對村民開展自治活動，直接行使民主權利提供“支持和保障”。因此，村黨支部不應直接處理村民自治范圍內的村務。黨支部是通過自己的黨員的先鋒模范作用，積極支持村委會開展工作的，并不直接領導村委會。如果決定村中事務的權力主要由黨組織所掌握，那幺，村委會在法律制度上擁有管理本村事務的權力就不可能得到充分的體現(xiàn)和具體的落實。其二，不能把村民自治與黨的領導對立起來。十五大報告指出，共產黨執(zhí)政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力。引導村民正確行使自治權是基層黨組織的任務之一。村民自治與黨的領導本身并無沖突，關鍵是黨組織要改進領導方式，走出人民公社時期那種“一元化”領導方式的格局。它的領導職能不是體現(xiàn)在其本身如何處理村務，而是表現(xiàn)在如何保障村委會依法履行職能，使其良好運作，并同干擾破壞村民自治活動的行為作斗爭。三、意識因素意識作為主體對客觀現(xiàn)象的認知、情感、意志過程中的心理活動，具有層次性。這里講的意識因素是指人們對法律、民主的一種習慣性評價。人們的行為雖然受到規(guī)范與制度的約束，但在很大程度上總是潛在地默守著自己的習慣，所以說人們對政治問題的漠不關心乃是民治的最大仇敵。因此，村委會的動作當然以一個良好的運作規(guī)程為前提，而人們的民主法律意識對村委會的實際運作會產生巨大的影響。我國人民，特別是農民的科學文化整體素質較低，民主法律意識淡薄，這是不爭的事實。村級干部對法律情感取向也常會出現(xiàn)信任感的偏差現(xiàn)象?！八麄冸m然信任法律，但遇到糾紛時，他們往往選擇政策或人倫方式，作為解決糾紛的手段?！边@種偏差現(xiàn)象是我國村治民主建設的一個極其不利的因素。努力培養(yǎng)人們的民主法律觀念，是擺在我們面前的重大課題。我們要正視現(xiàn)實，但不能喪失信心。民主政治建設如同經濟發(fā)展一樣，不是一朝一夕能夠實現(xiàn)的。在中國農村搞村民自治，讓廣大農民親自參政、議政，參與到偉大的民主實踐中，這種民主實踐定會慢慢沖淡中國傳統(tǒng)文化中與現(xiàn)代民主不相符合的各種落后觀念?？梢哉f，比較良好的民主法律意識肯定會益于村委會各種工作的開展，而村委會的規(guī)范運作，將會使農民的民主法律意識得到升華，它們二者的效應是良性互動的。四、內部結構因素內部結構因素指村委會的內部組織以及村委會與社區(qū)內的村民、村民會議、村民代表會議之間的關系等的相互制約因素。它在村委會運作系統(tǒng)中，對村委會的運作產生最為直接的影響。1、村委會內部組織因素村委會內部組織因素是指與村委會成員的構成有關的情況。包括村級成員的人數(shù)、婦女、人數(shù)較少的民族的名額以及村組成員的姓氏、素質等因素。首先，村委會成員在人數(shù)方面應符合實際要求。村組法規(guī)定：“村民委員會由主任、副主任、委員共三至七人組成?！睘榱吮阌谟懻搯栴}，村委會成員應為單數(shù)。所以，村委會成員的人數(shù)其實是三人、五人、七人三種情況以資選擇。有的村委會還設立了調解、治保等委員會，總的可享受經濟補貼人數(shù)應根據(jù)村的經濟水平和村務的繁簡程度來決定。這在前面的經濟因素中已提及。其次，村組人員中應有適當婦女名額。這一方面是對保護婦女權益的憲法規(guī)定的具體化，另一方面也是村民自治的實際需要。因為村委會成員中如果沒有婦女，村民中婦女的積極性就不易調動起來，許多直接涉及婦女權益的工作就不易開展，也就不利于村委會的運作。第三，在多民族村民居住的村，還要有人數(shù)較少的民族的成員。在我國，一個村有幾個民族村民居住的情況很多。各民族的習慣和利益存在一定差異，村委會中，人數(shù)較少的各民族都有名額的話，才能協(xié)調好各方的利益，同時也有利于民族團結。另外，同一個行政村里大都有不同姓氏的村民。根據(jù)我國農村的家庭傳統(tǒng)觀念，村委會中要考慮配備不同姓氏的成員。家譜與族規(guī)在我國農村普遍盛行。族規(guī)生效的范圍是本宗族、約束的對象主要是同一祖先傳下的同姓后裔。族規(guī)既約束族內各個成員及各個家庭的日常行為，也規(guī)范合族的各種公共事務。在許多自然村中，還建有祠堂，以供奉他們共同的祖先并乞求先祖的保佑。在處理對外事務時，同姓的人們在感情上有很強烈的認同感。所以在村委會成員中考慮不同姓氏村民的名額，有利于村委會工作的開展，否則，難免遇到不少的阻力。雖然，村組法并未對此作出規(guī)定，但在農村工作實踐中，不能不考慮傳統(tǒng)習俗的影響力。最后，村委會成員的素質對村委會運作顯得尤為重要。素質要素包括法律修養(yǎng)，為民服務的熱情及在村民中的威望等方面。村組法第23條規(guī)定，村委會成員應當“遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，辦事公道、廉潔奉公，熱心為民服務?！彪m然，除剝奪政治權利的人以外，一般成年人都有被選舉權，但這同任何別的權利一樣，必須在一定的條件成就的基礎上，潛在著的權力才能物化為現(xiàn)實。所以，為使村委會的作用得到良好的發(fā)揮，在醞釀村委會成員時，應考慮候選人的整體素質。2、村委會與村民會議的關系因素村民會議由本村十八周歲以上的村民組成，是村民直接行使自治權的組織形式，屬于直接民主的范疇。村民會議是村的“權力機關”，村委會要執(zhí)行或辦理村民會議通過的決定，并向村民會議負責并報告工作。村組法第19條規(guī)定了村委會必須提交村民會議討論決定的事項。另外，根據(jù)村組法第20條，村民自治章程和村規(guī)民約只能由村民會議制定，而不能由村委會或村民代表會議制定。村委會只有嚴格按法律規(guī)定的權限進行運作，才能處理好村委會與村民會議的關系。3、村委會與村民代表會議的關系因素村民代表會議具有代議制的性質，增加了村民直接民主的中間環(huán)節(jié)。這項制度是考慮到我國農村實際狀況，如外出務工人員較多，有的村較為分散或人數(shù)較多，并且根據(jù)村民自治實踐的一項制度創(chuàng)新。按村組法規(guī)定，村民代表會議由村民按每五戶至十戶推選一人，或者由村民小組推選若干人組成。但是，村民代表會議并不是每村都必須設立的組織，一般是在人數(shù)較多或者居住較為分散的村設立。并且，村民代表會議也不是作為村民會議閉會期間的常設機構而存在，它沒有獨立的權力，只是討論決定“村民會議授權的事項”。在實際工作中，應認清村民代表會議的性質，才能很好地處理其與村委會的關系。4、村委會與村民的關系因素村民不但可以通過村民會議或村民代表會議，而且可以通過其它形式與村委會發(fā)生關系。例如，村組法第16條規(guī)定：“本村五分之一以上有選舉權的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會成員?！钡?2條規(guī)定：“村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣人民政府及其有關主管部門反映?！笨梢钥闯?，村民有要求罷免和監(jiān)督的權利。村民如能很好地運用這些權利，就能使村委會在處理事務時，引起足夠的關注，甚至產生壓力，這種壓力是保證村委會運作的動力與效力所不可缺少的重要條件。五、自然因素自然因素是指人口、氣候、地理環(huán)境等自然條件。這些自然條件對村委會的運作有時產生很重要的影響。例如，在行政村的設置方面，不但要考慮經濟狀況、歷史習慣；而且還應考慮人口因素、地理環(huán)境等自然條件。有的農村，山高路遠，交通仍不方便，那幺行政村的范圍不可太大，否則，村委會召集一次村民會議都頗廢時日，日常工作也難以展開。村組法規(guī)定村民代表會議一般在“人數(shù)較多或者居住較為分散”的村設立，所以是否設立村民代表會