行政管理論文-自然壟斷行業(yè)的政府管制創(chuàng)新思考.doc

行政管理論文-自然壟斷行業(yè)的政府管制創(chuàng)新思考自然壟斷的概念自然壟斷概念源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)。所謂自然壟斷，就是一個(gè)企業(yè)能夠以低于兩個(gè)或者更多的企業(yè)的成本向整個(gè)市場(chǎng)供給一種物品或者勞務(wù)而產(chǎn)生的壟斷。自然壟斷行業(yè)一般具有兩個(gè)基本特征：第一，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)非常顯著。規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)就是產(chǎn)品成本隨著企業(yè)產(chǎn)量規(guī)模的擴(kuò)大而降低。但是，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也不是無(wú)限制的，并不適合所有類(lèi)型的企業(yè)，它取決于特定的技術(shù)條件和產(chǎn)品特性。自然壟斷行業(yè)是規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)十分強(qiáng)烈的極端形態(tài)，平均成本總是隨著產(chǎn)量規(guī)模的增加而降低，因此，自然壟斷的特點(diǎn)是獨(dú)家壟斷、效益最高。第二，需要大量啟動(dòng)資本，且一旦資本投入，就“沉淀”在該行業(yè)里而很難再行退出。行業(yè)外的廠商很少有興致來(lái)替代自然壟斷企業(yè)的壟斷地位，行業(yè)內(nèi)也很難維持多家競(jìng)爭(zhēng)的局面。當(dāng)多家規(guī)模相近的企業(yè)在一個(gè)自然壟斷的行業(yè)內(nèi)自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，兩敗俱傷是最可能的結(jié)局。正是在此意義上，可將自然壟斷的這個(gè)特點(diǎn)稱(chēng)之為“競(jìng)爭(zhēng)無(wú)利性”。自然壟斷行業(yè)政府管制的必要性政府對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的控制，一是出于對(duì)社會(huì)整體利益的考慮，二是出于對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正確引導(dǎo)，三是出于政治上穩(wěn)定的考慮。政府進(jìn)行管制需要付出極大的成本，其中政府管制執(zhí)法成本所占的比重最大。在政府管制的實(shí)際過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)考慮邊際成本的邊際收益情況，如果政府管制的收益大于政府管制成本，則這種政府管制是十分必要的。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)各國(guó)政府頒布的管制法規(guī)都屬于公共產(chǎn)品，政府管制本身也是公共產(chǎn)品。政府對(duì)自然壟斷行業(yè)實(shí)行管制的必要性在于：抑制企業(yè)壟斷價(jià)格，維護(hù)社會(huì)分配效率。市場(chǎng)活動(dòng)中普通商品的定價(jià)，是通過(guò)多個(gè)買(mǎi)方和賣(mài)方的競(jìng)爭(zhēng)自動(dòng)形成的，一般不需要政府進(jìn)行干預(yù)。由于自然壟斷行業(yè)往往只有一家企業(yè)，壟斷企業(yè)本能地會(huì)追求自身利益最大化。如果任由壟斷企業(yè)自行定價(jià)，就會(huì)出現(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際成本的壟斷高價(jià)。這種情況既損害了整體經(jīng)濟(jì)效率，也損害了社會(huì)公平。防止破壞性競(jìng)爭(zhēng)，保證經(jīng)濟(jì)效率和供應(yīng)穩(wěn)定。自然壟斷行業(yè)需要巨額投資，投資回報(bào)周期長(zhǎng)，資產(chǎn)專(zhuān)用性強(qiáng)，由一家或少數(shù)幾家壟斷經(jīng)營(yíng)能使社會(huì)效率最大化。自然壟斷行業(yè)的充分競(jìng)爭(zhēng)屬于浪費(fèi)性和破壞性競(jìng)爭(zhēng)，它將導(dǎo)致企業(yè)不能取得正常利潤(rùn)甚至虧損。如果不進(jìn)行政府管制，許多企業(yè)就會(huì)盲目進(jìn)入自然壟斷行業(yè)，導(dǎo)致重復(fù)投資和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。制約壟斷企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。自然壟斷企業(yè)往往同時(shí)經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，這就為自然壟斷企業(yè)采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為提供了條件。例如，自然壟斷企業(yè)可能在壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定高價(jià)，在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定低價(jià)，通過(guò)內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補(bǔ)貼行為排斥其他競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)。自然壟斷企業(yè)也可能將壟斷性業(yè)務(wù)和非壟斷性業(yè)務(wù)進(jìn)行聯(lián)合定價(jià)，通過(guò)捆綁經(jīng)營(yíng)和搭載銷(xiāo)售獲取壟斷利潤(rùn)。為制約自然壟斷企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，需要政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)管制。目前政府管制方面有一種流行說(shuō)法是“放松管制”，這種說(shuō)法來(lái)自始于20世紀(jì)80年代西方國(guó)家的放松管制改革。我國(guó)對(duì)壟斷行業(yè)的政府管制，與西方國(guó)家背景完全不同。我國(guó)從未有過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下的政府管制，有的只是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行政管理。我們說(shuō)的放松管制，實(shí)際上是取消或逐漸取消原來(lái)計(jì)劃體制的管理體制和管理辦法、管理方式，主要是針對(duì)過(guò)去的計(jì)劃體制說(shuō)的。在計(jì)劃體制下，政府對(duì)企業(yè)的管理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府管制是有根本區(qū)別的。政府管制的環(huán)境是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，由于出現(xiàn)壟斷，導(dǎo)致“市場(chǎng)失敗”或“市場(chǎng)失靈”才管制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不存在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的那種市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)力量，也就不存在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的管制問(wèn)題。20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)、英國(guó)、日本等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)電信、電力、鐵路運(yùn)輸、管道燃?xì)夂妥詠?lái)水供應(yīng)等具有網(wǎng)絡(luò)特征的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行政府管制體制改革，允許一部分新企業(yè)進(jìn)入自然壟斷行業(yè)，積極培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量，發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用，打破了長(zhǎng)期以來(lái)由個(gè)別企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的格局，提高了企業(yè)活力和經(jīng)濟(jì)效率。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行了初步改革，采取了政企分離、放松進(jìn)入管制、培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量、推行股份制等改革措施，取得了一定的成效。但我國(guó)的政府管制改革還處于初始階段，在投資管制、價(jià)格管制、進(jìn)入管制和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為管制等方面都面臨著許多實(shí)際問(wèn)題。中國(guó)電信業(yè)的應(yīng)對(duì)之策電信服務(wù)業(yè)是中國(guó)最早施行政府管制體制初步改革的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，它為中國(guó)政府管制理論的研究提供了許多實(shí)證資料。同時(shí)，中國(guó)電信服務(wù)業(yè)政府管制體制的改革實(shí)踐對(duì)其他基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的改革具有積極的推動(dòng)作用和示范意義。面對(duì)“入世”的挑戰(zhàn)，縱觀中國(guó)電信服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，特別是電信市場(chǎng)因政府管制行為不當(dāng)而存在的嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性缺陷，令人擔(dān)憂。面對(duì)來(lái)自國(guó)內(nèi)外的挑戰(zhàn)，特別是加入世界貿(mào)易組織后，政府在新的條件下如何對(duì)電信行業(yè)進(jìn)行規(guī)制，值得探討。重構(gòu)管制體制政府管制體制的核心內(nèi)容是政府和企業(yè)的關(guān)系。因此，重構(gòu)電信服務(wù)業(yè)政府管制的首要任務(wù)是調(diào)整管制部門(mén)與企業(yè)的關(guān)系。以電信、電力、鐵路、民航等為代表的中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)一直施行典型的政企合一管制體制，作為管制者的行業(yè)主管部門(mén)與企業(yè)之間政企不分甚至政企一體化的問(wèn)題十分嚴(yán)重。因此，重構(gòu)管制體制的目標(biāo)應(yīng)是建立一個(gè)超越部門(mén)利益、與企業(yè)無(wú)行政隸屬或產(chǎn)權(quán)關(guān)系的中立性國(guó)家管制機(jī)構(gòu)，即政府應(yīng)當(dāng)從電信服務(wù)業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的組織者、維護(hù)者，破除管制機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)之間的利益紐帶，使管制機(jī)構(gòu)能夠依法超然地行使正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)管制職能。近年來(lái)，世界各國(guó)在電信改革中，普遍建立了獨(dú)立的電信管制機(jī)構(gòu)。全球目前已有近百個(gè)國(guó)家依據(jù)電信法設(shè)立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，它們的主要任務(wù)是執(zhí)行法律，并擬定法律草案和法律援助范圍的實(shí)施辦法。建立完善的電信法律保障體系健全法律環(huán)境，對(duì)于規(guī)范市場(chǎng)秩序，改善外商投資環(huán)境，保障競(jìng)爭(zhēng)有效和有序進(jìn)行，是十分急迫的。縱觀全球電信改革，都是從電信立法或修改電信法開(kāi)始的。美國(guó)1934年制訂第一部電信法，到1996年新電信法頒布，新舊電信法成為美國(guó)電信發(fā)展史上的兩個(gè)里程碑。所以，針對(duì)電信業(yè)存在的問(wèn)題，目前首要的是加快電信立法工作，建立完善的電信法律保障體系。政府電信行業(yè)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)加緊制訂有關(guān)法律、法規(guī)，特別是針對(duì)加入WTO的行業(yè)規(guī)制方面的研究。由于WTO有其自身的游戲規(guī)則，我國(guó)電信業(yè)的發(fā)展也面臨著遵從新規(guī)則、掌握新規(guī)則、利用新規(guī)則的挑戰(zhàn)。應(yīng)該把進(jìn)一步修訂和完善過(guò)去僅僅針對(duì)國(guó)內(nèi)電信業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)管理辦法，依據(jù)WTO相關(guān)條例和國(guó)際電信業(yè)市場(chǎng)的通用規(guī)則，建立一整套既適合中國(guó)國(guó)情，又能與國(guó)際接軌的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則擺上工作議程，使地方電信業(yè)市場(chǎng)逐步形成“依法監(jiān)管、開(kāi)放公平、對(duì)我有利”的競(jìng)爭(zhēng)局面。預(yù)先確定互聯(lián)互通規(guī)則在電信業(yè)，形成有效競(jìng)爭(zhēng)并不是一件容易的事，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)肯定會(huì)面臨著許多困難。在法律條文上規(guī)定開(kāi)放電信市場(chǎng)是一回事，在實(shí)際中解決引入競(jìng)爭(zhēng)后所出現(xiàn)的問(wèn)題則又是另一回事。由于本地網(wǎng)絡(luò)和接入市場(chǎng)具有自然壟斷性，競(jìng)爭(zhēng)難以展開(kāi)，因此，新進(jìn)入者往往需要借助互聯(lián)互通政策，或者特殊的市場(chǎng)準(zhǔn)入幫助。雖然利用非對(duì)稱(chēng)管制協(xié)助市場(chǎng)準(zhǔn)入是目前比較常用的方法，但是這種做法也帶來(lái)很多問(wèn)題，最主要的是偏向新進(jìn)入者的做法顯然有悖于公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，因此這種政策是不可能持續(xù)下去的，特別是在國(guó)外運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)以后，非對(duì)稱(chēng)的管制政策更不可行，因而有效競(jìng)爭(zhēng)的形成在很大程度上要依賴(lài)于公平透明的互聯(lián)互通政策。至少在中短期