（行政管理專業(yè)論文）我國公共政策沖突及其治理研究.pdf

t h er e s e a r c ho nc h i n a sp u b l i cp o l i c yc o n f l i c ta n di t ss o l u t i o n s l i ux i a o y u b h ( n a t i o n a lu n i v e r s i t yo fd e f e n s et e c h n o l o g y ) 2 0 0 7 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i n t h e g r a d u a t es c h o o l h u n a n u n i v e r s i t y s u p e r v i s o r a s s o c i a t ep r o f e s s o rl ij i n l o n g n o v e m b e r , 2 0 10 哪44 3m 8川0m 9玳葉叭i_舢y 湖南大學 學位論文原創(chuàng)性l 聲明 本人鄭重聲明：所呈交的論文是本人在導(dǎo)師的指導(dǎo)下獨立進行研究所取得的 研究成果。除了文中特別加以標注引用的內(nèi)容外，本論文不包含任何其他個人或 集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫的成果作品。對本文的研究做出重要貢獻的個人和集體，均 已在文中以明確方式標明。本人完全意識到本聲明的法律后果由本人承擔。 作者簽名：訕1我、字 日期：沙。年，、月多日 學位論文版權(quán)使用授權(quán)書 本學位論文作者完全了解學校有關(guān)保留、使用學位論文的規(guī)定，同意學校保 留并向國家有關(guān)部門或機構(gòu)送交論文的復(fù)印件和電子版，允許論文被查閱和借閱。 本人授權(quán)湖南大學可以將本學位論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫進行檢 索，可以采用影印、縮印或掃描等復(fù)制手段保存和匯編本學位論文。 本學位論文屬于 1 、保密口，在年解密后適用本授權(quán)書。 2 、不保密囤。 ( 請在以上相應(yīng)方框內(nèi)打“4 ”) 作者簽名： 導(dǎo)師簽名： 日期：汐多汐年，月鄉(xiāng)日 日期：) 僻廠月多日 我閆公共政策沖突投j e 治理研究 摘要 處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的當代中國，社會急劇變化，利益關(guān)系急劇調(diào)整，社會問題 層出不窮。公共政策作為政府解決社會公共問題，管理社會公共事務(wù)的根本手段， 它的重要地位及作用毋庸置疑。但在公共管理實踐中，“政策沖突 、“政策失效 的存在對政府能力提出嚴峻考驗。公共政策沖突是指政府行政機關(guān)所制定的公共 政策之間的矛盾、對立和抵觸。如何有效地治理公共政策沖突，實現(xiàn)公共政策原 有效力，維護政府權(quán)威與公信力已變得異常重要。 目前，國內(nèi)外對公共政策沖突問題的研究剛剛起步。本文采用理論分析和實 證研究相結(jié)合的方法進行敘述論證。文章首先對公共政策沖突的一般理論進行了 說明，詳細分析了公共政策及公共政策沖突的內(nèi)涵與本質(zhì)，敘述了公共政策的類 型與維度，進一步提出了三個理論模式作為公共政策沖突分析的理論基礎(chǔ)。然后， 文章詳細描述了我國社會轉(zhuǎn)型期公共政策沖突的基本表現(xiàn)及其正反效應(yīng)。文章以 大量的實例從微觀上描述了公共政策基本要素之間的沖突，如公共政策主體與客 體之間的沖突；從宏觀上描述了具體公共政策之間的沖突，如中央政策與地方政 策之間的沖突。并分析了這些公共政策沖突所產(chǎn)生的有限積極效應(yīng)和巨大消極效 應(yīng)。其次，文章對我國公共政策沖突的基本原因進行了深入探析。全文以公共行 政體制為分析框架，通過利益的視角，從行政人員、行政組織及公共行政體制的 運行機制三個方面深入剖析了當代中國公共政策沖突的基本原因。最后，對我國 公共政策沖突的治理路徑選擇進行了初步的探索。我們認為，對公共政策沖突的 治理，必須從我國國情出發(fā)，不僅要完善公共行政體制，也要加快政府機構(gòu)的大 部制改革；不僅要加強監(jiān)督約束機制，還要提升政策主體能力建設(shè)；此外，還要 優(yōu)化公共政策的生態(tài)環(huán)境，以期標本兼治，有效地治理公共政策沖突問題。 關(guān)鍵詞：公共政策；公共政策沖突；治理 i i 碩f j 學位論文 a b s t r a c t i nt h ec r i t i c a lp e r i o do ft r a n s f o r m a t i o n ，c h i n ai sf a c i n gg r e a tc h a l l e n g e st h a tt h e s o c i e t yc h a n g e sr a d i c a l l y , t h ei n t e r e s tr e l a t i o n s h i pa d j u s t sr a p i d l y ，a sw e l la ss o c i a l p r o b l e m se m e r g eo n ea f t e ra n o t h e r a sa ne s s e n t i a l m e a n so fs o l v i n gs o c i a lp u b l i c p r o b l e m s ，m a n a g i n gs o c i a lp u b l i ca f f a i r s ，p u b l i cp o l i c yo w n si t si m p o r t a n tr o l ea n d v i t a lf u n c t i o nw i t h o u ta n yd o u b t h o w e v e r ，i nt h ep r a c t i c eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ， t h ee x i s t e n c eo f p o l i c y c o n f l i c t a n d p o l i c yi n v a l i d s e v e r e l yc h a l l e n g e s t h e g o v e r n m e n tc a p a c i t y p u b l i cp o l i c yc o n f l i c t sr e f e rt ot h ec o l l i s i o n ，o p p o s i t i o na n d i n t e r f e r e n c eo c c u r r e d a m o n g t h e p u b l i cp o l i c ya s s i g n e db y t h e g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o n i tb e c o m e sv i t a li m p o r t a n tt h a th o wt os o l v et h ec o n f l i c to fp u b l i c p o l i c ye f f e c t i v e l y , r e a l i z ei t so r i g i n a le f f e c ta n dm a i n t a i nt h eg o v e r n m e n ta u t h o r i t y a n dc r e d i b i l i t y a tp r e s e n t ，t h er e s e a r c ho fp u b l i cp o l i c yc o n f l i c th a sj u s ts t a r t e di nc h i n a t h i s r e s e a r c ha p p l i e st h em e t h o d so ft h e o r e t i c a la n a l y s i sa n de m p i r i c a ls t u d yt od e s c r i b e a n da n a l y z e f i r s t l y ，t h et h e s i sm a k e sad e s c r i p t i o no nt h eg e n e r a lt h e o r yo fp u b l i c p o l i c yc o n f l i c t ，a n a l y z e st h ec o n n o t a t i o na n di n n a t ec h a r a c t e ro fp u b l i cp o l i c ya n d p u b l i cp o l i c yc o n f l i c t i nd e t a i l ，d e s c r i b e sp u b i cp o l i c y st y p ea n dd i m e n s i o n ，a n d f u r t h e rp r o p o s e dt h r e et h e o r ym o d e sa st h et h e o r e t i c a lb a s i so fp u b l i cp o l i c yc o n f l i c t a n a l y s i s s e c o n d l y ，t h et h e s i sd e s c r i b e st h eb a s i cr e p r e s e n t a t i o no ft h ep u b l i cp o l i c y c o n f l i c ta n di t sp o s i t i v ea n dn e g a t i v ee f f e c t si nt h ep e r i o do fo u rs o c i a lt r a n s f o r m a t i o n i nd e t a i l t h et h e s i sd e s c r i b e st h ec o n f l i c tb e t w e e nb a s i ce l e m e n t so fp u b l i cp o l i c y f r o mam i c r o s c o p i cp e r s p e c t i v ew h i c hw i t hal a r g en u m b e ro fi n s t a n c e s ，s u c ha st h e c o n f l i c t sb e t w e e np u b l i cp o l i c y m a k e ra n dp o l i c yo b j e c t ；a n di td e s c r i b e st h ec o n f l i c t b e t w e e ns p e c i f i cp u b l i cp o l i c i e sf r o mam a c r o s c o p i cp e r s p e c t i v e ，s u c ha st h ec o n f l i c t s b e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n tp o l i c ya n dl o c a lg o v e r n m e n tp o l i c y a n da n a l y z et h e l i m i t e dp o s i t i v ee f f e c t sa n dt r e m e n d o u sn e g a t i v ee f f e c t sw h i c hc a u s e db yt h o s ep u b l i c p o l i c yc o n f l i c t s t h i r d l y ，t h et h e s i sm a k e sat h o r o u g h l ye x p l o r a t i o nt ot h eb a s i cc a u s e s o fp u b l i cp o l i c yc o n f l i c ti nc h i n a t h ew h o l et h e s i st a k e st h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v e s y s t e ma st h ea n a l y t i c a lf r a m e w o r k t h r o u g ht h ep e r s p e c t i v eo fi n t e r e s t ，t h i s t h e s i s t h o r o u g h l ya n a l y z e st h eb a s i cc a u s e so fp u b l i cp o l i c yc o n f l i c ti nc o n t e m p o r a r yc h i n a f r o mt h r e ep e r s p e c t i v e s ：a d m i n i s t r a t i o ns t a i f , a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o na n dt h e o p e r a t i n gm e c h a n i s mo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e m l a s t ，t h et h e s i s i i i 我罔公共政策沖突及其治理研究 m a k e sat e n t a t i v ee x p l o r a t i o nt ot h es o l u t i o n so fp u b l i cp o l i c yc o n f l i c t t h ea u t h o r c o n c l u d e st h a tt h em a n a g e m e n to ft h ep u b l i cp o l i c yc o n f l i c tm u s tb ei nl i n ew i t h n a t i o n a lc o n d i t i o n s ，m u s ti m p r o v ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v es y s t e ma sw e l la sa c c e l e r a t e t h ei m p l e m e n to fg i a n td e p a r t m e n ti ng o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s ，a n dm u s ts t r e n g t h e n t h es u p e r v i s i o na n dr e s t r a i n ts y s t e ma sw e l la se n h a n c et h ee s t a b l i s h m e n to ft h e p o l i c y - m a k e rc a p a c i t y m o r e o v e r , w em u s to p t i m i z et h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n to f p u b l i cp o l i c ys oa st ot r e a tb o t hm a n i f e s t a t i o na n dr o o tc a u s eo ft h ec o n f l i c t sa n d s o l v et h ep r o b l e m so f p u b l i cp o l i c yc o n f l i c te f f e c t i v e l y k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i c y ；p u b l i cp o l i c yc o n f l i c t ；c o n f l i c tt r e a t m e n t i v 碩i j 學化論文 目錄 學位論文原創(chuàng)性聲明和學位論文版權(quán)使用授權(quán)書i 摘要i i a b s t r a c t i i i 插圖索引v i i 第l 章緒論1 1 1 選題背景及其意義1 1 1 1 選題背景一l 1 1 2 研究意義2 1 2 國內(nèi)外文獻綜述3 1 2 1 國外相關(guān)文獻綜述3 1 2 2 國內(nèi)相關(guān)文獻綜述一6 1 3 研究內(nèi)容和研究方法8 1 3 1 研究內(nèi)容一8 1 3 2 研究方法8 第2 章公共政策沖突的一般理論分析1 0 2 1 公共政策的本質(zhì)、分類及維度分析1 0 2 1 1 公共政策的內(nèi)涵與本質(zhì)1 0 2 1 2 公共政策的要素與分類11 2 1 3 公共政策的維度分析1 3 2 2 公共政策沖突的內(nèi)涵與本質(zhì)分析1 5 2 2 1 公共政策沖突的內(nèi)涵15 2 2 2 公共政策沖突的本質(zhì)一1 6 2 3 公共政策沖突的理論基礎(chǔ)1 8 2 3 1 理性“經(jīng)濟人一假設(shè)理論1 8 2 3 2 政策沖突的組織結(jié)構(gòu)治理模式理論2 0 2 3 3 協(xié)作解決政策沖突模式理論2 l 第3 章我國公共政策沖突的基本表現(xiàn)及效應(yīng)分析2 3 3 1 公共政策基本要素之間的沖突2 3 3 1 1 公共政策主體與客體之間的沖突2 3 3 1 2 公共政策價值取向之間的沖突2 5 3 1 3 公共政策目標之間的沖突2 7 3 1 4 公共政策工具之間的沖突2 8 v 我國公共政策沖突及j 治理研究 3 2 具體公共政策之間的沖突2 9 3 2 1 中央政策與地方政策之間的沖突2 9 3 2 2 地方政府政策之間的沖突一3 0 3 2 3 政府職能部門政策之間的沖突一3 2 3 2 4 政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等政策之間的沖突一3 4 3 2 5 元政策、基本政策、方面政策之間的沖突3 5 3 3 我國公共政策沖突的效應(yīng)分析3 6 3 3 1 公共政策沖突的有限積極效應(yīng)3 6 3 3 2 公共政策沖突的巨大消極效應(yīng)3 8 第4 章我國公共政策沖突的基本原因探析一4 0 4 1 行政人員與公共政策沖突4 0 4 1 1 行政人員的自利性與公共政策沖突4 1 4 1 2 行政人員的有限理性和公共政策沖突4 2 4 1 3 行政人員的偏見與公共政策沖突4 3 4 1 4 行政人員的“人格化 與公共政策沖突4 5 4 2 行政組織與公共政策沖突4 6 4 2 1 行政組織的自利性與公共政策沖突4 6 4 2 2 行政組織的非理性化與公共政策沖突4 7 4 3 公共行政體制的運行機制與公共政策沖突4 9 4 3 1 公共行政體制的權(quán)力機制與公共政策沖突一4 9 4 3 2 公共行政體制的決策機制與公共政策沖突一5 l 4 3 3 公共行政體制的溝通機制與公共政策沖突5 2 第5 章我國公共政策沖突的治理路徑選擇5 4 5 1 加強公共政策主體能力建設(shè)5 4 5 2 積極推進政府機構(gòu)大部制改革5 6 5 - 3 加快構(gòu)建科學完善的公共行政體制5 7 5 4 加強對公共政策沖突的監(jiān)督管理6 0 5 5 加強公共政策生態(tài)環(huán)境建設(shè)6 2 j 占論6 4 參考文獻6 6 致謝7 0 附錄a ( 攻讀學位期間所發(fā)表的學術(shù)論文目錄) 7 1 碩l j 學位論文 插圖索引 圖2 1政策的垂直維度和水平維度1 4 v i i 碩1 ：學位論文 第1 章緒論 1 1 選題背景及其意義 1 1 1 選題背景 當前，公共政策沖突是一個比較普遍的問題，在全球各個國家都或多或少地 存在。但與發(fā)達資本主義國家相比，當前中國社會轉(zhuǎn)型期公共政策沖突卻更為普 遍和突出。它對增強政府權(quán)威、提高政府績效、改善政府形象、構(gòu)建社會主義和 諧社會等都帶來了不可忽視的消極影響。研究公共政策沖突問題無疑是一個具有 學理性與實踐性價值的課題，本文對公共政策沖突的研究也源自于當前我國社會 轉(zhuǎn)型期的公共政策沖突實踐。 社會急劇轉(zhuǎn)型凸顯公共政策的極端重要性。我國正處于急劇的社會轉(zhuǎn)型期， 各種社會問題和矛盾相互交織、集中爆發(fā)。公共政策作為政府解決社會問題、治 理社會矛盾、管理社會公共事務(wù)的根本手段，它的重要地位無可置疑。2 0 世紀8 0 年代初開始的改革開放，是我國現(xiàn)代史上最為全面、深刻和急劇的一次社會轉(zhuǎn)型， 是我國社會經(jīng)濟、政治、文化和社會領(lǐng)域的全面變革。具體表現(xiàn)在：經(jīng)濟體制轉(zhuǎn) 型，即由指令性的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變；政治體制轉(zhuǎn)型， 即從傳統(tǒng)中央集權(quán)的政治體制向社會主義民主政治體制轉(zhuǎn)變；社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，即 從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)和后工業(yè)社會轉(zhuǎn)變，由倫理型社會向法理型社會轉(zhuǎn)變， 由同質(zhì)型社會向異質(zhì)性社會轉(zhuǎn)變，由封閉型半封閉型社會向開放型社會轉(zhuǎn)變。社 會的轉(zhuǎn)型，意味著人們的生活方式、價值理念、思維方式、行為模式的改變，同 時也意味著大量社會問題的滋生。在社會轉(zhuǎn)型的漫長過程中，公共政策環(huán)境發(fā)生 了根本性的變化，由此帶來了政府政策行為模式、治理方式的變革。在急劇的社 會轉(zhuǎn)型時期，政府如何利用公共政策來有效治理錯綜復(fù)雜的社會公共問題，已經(jīng) 成為中國各級政府以及公共政策研究所面臨的一個重要課題。 利益關(guān)系的重大調(diào)整挑戰(zhàn)政府公共政策能力。利益關(guān)系是最基本的社會關(guān)系， 對社會關(guān)系的其他方面產(chǎn)生著基礎(chǔ)性影響。隨著社會轉(zhuǎn)型的加速和改革開放的深 化，我國社會利益關(guān)系格局發(fā)生了根本變化：社會利益主體多元化，利益來源多 樣化，利益分化加速化，利益差別擴大化，利益關(guān)系復(fù)雜化，利益階層彰顯化， 利益表達公開化，利益沖突明顯化等問題日漸突出。同時，我國社會發(fā)展進入了 一個“爬坡過坎的關(guān)鍵階段一人均國民生產(chǎn)總值突破1 0 0 0 美元，而基尼系數(shù)也 超過0 4 的國際警戒線。在這一關(guān)鍵歷史階段，既有因公共政策科學合理而促進 經(jīng)濟快速發(fā)展和社會平穩(wěn)進步的成功經(jīng)驗，也有因公共正政策失誤而導(dǎo)致經(jīng)濟徘 我國公共政策沖突及其治理研究 徊不前和社會長期動蕩的失敗教訓(xùn)。在這一重要發(fā)展階段，社會結(jié)構(gòu)變化，社會 問題增多，社會矛盾復(fù)雜，社會危機易發(fā)，整個社會進入關(guān)鍵的臨界點。在這一 特殊階段，政府的主導(dǎo)作用尤為關(guān)鍵。如果政府治理不力，整個社會就會出現(xiàn)劇 烈的動蕩，導(dǎo)致嚴重的兩極分化，導(dǎo)致社會經(jīng)濟發(fā)展的停滯甚至嚴重滑坡，步入 “拉美化 陷阱。這些問題無疑對政府公共政策能力提出了嚴峻考驗。 公共政策沖突挑戰(zhàn)政府治理能力。在社會轉(zhuǎn)型期，政府大量利用公共政策來 解決社會公共問題。但在實踐中，“政策沖突 、“政策失效 等問題又常常困擾著 政府，對政府治理能力提出嚴峻考驗。在目前中國社會轉(zhuǎn)型期，公共政策沖突的 表現(xiàn)形式多種多樣，從宏觀層面來看主要有：中央政府與地方政府政策之間的沖 突、地方政府政策之間的沖突、政府部門政策與地方政策之間的沖突、政府部門 政策之間的沖突等。從微觀層面即從公共政策的基本要素來看主要有：公共政策 價值取向之間的沖突、公共政策工具選擇之間的沖突、公共政策目標之間的沖突 等。公共政策沖突的影響日漸廣泛和嚴重。盡管公共政策沖突具有一定的積極效 應(yīng)，但它的消極效應(yīng)是主要的，甚至是嚴重的。它不僅消解政府權(quán)威，侵蝕政府 合法性，降低政府公信力，損害政府形象，而且阻滯政府職能功能提高，導(dǎo)致公 共政策失效，引起社會混亂，破壞社會和諧。 積極改革和探索公共政策沖突的解決路徑。胡錦濤總書記在黨的十七大報告 中指出，要“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部 門間協(xié)調(diào)配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次， 降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門問題。 2 0 0 8 年3 月， 十一屆全國人大一次會議審議通過了大部制改革的方案措施。大部制改革，從根 本上來說與公共政策沖突治理不謀而合。通過政府機構(gòu)與職能的整合，在相當程 度上可以解決政出多門的問題，如果從公共政策的角度來看，其實就是通過行政 體制改革來減少和避免公共政策沖突的問題。 當前我國正處于全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要戰(zhàn)略階段， 構(gòu)建社會主義和諧社會是一項長期艱苦的系統(tǒng)工程，需要幾代甚至十幾代人的艱 苦努力和長期奮斗。在社會主義和諧社會建設(shè)中，政府發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作 用，公共政策成為政府指導(dǎo)和推進社會主義和諧社會建設(shè)的最基本的手段與途徑。 因此，本文選擇了對當前中國現(xiàn)實存在的公共政策沖突問題進行研究，通過分析 公共政策沖突產(chǎn)生的原因，探索解決公共政策沖突的對策，以期從根本上提高公 共政策績效，有效促進社會主義和諧社會建設(shè)。 1 1 2 研究意義 當前，對中國公共政策沖突問題展開研究，具有重要的理論意義和實踐意義。 第一，理論意義。公共政策沖突屬于公共政策的拓展研究，本論文通過對公 2 碩 學位論文 共政策沖突的全面而系統(tǒng)的研究，首先有助于拓展公共政策研究的深度和廣度， 豐富公共政策研究的內(nèi)容。其次，公共政策沖突屬于一個亟待深入研究的新領(lǐng)域， 在國內(nèi)外學者現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，對世界各國尤其是我國轉(zhuǎn)型期的公共政策及公 共政策沖突研究進行整合，使之成為較全面、較系統(tǒng)的知識體系。最后，通過對 公共政策沖突的性質(zhì)、表現(xiàn)、治理等問題進行初步探討，將為學術(shù)界有關(guān)學科的 進一步研究提供參考意見和理論借鑒。 第二，實踐意義。我國目前處于前所未有的急劇的社會轉(zhuǎn)型時期，需要解決 的社會公共問題層出不窮、紛繁復(fù)雜。與此同時，公共政策沖突在社會生活中比 較普遍，對社會政治生活產(chǎn)生了許多消極影響。在公共政策沖突情形下，人們顯 得無所適從，公共政策效果也大打折扣。因此，通過對公共政策沖突的研究，將 有助于引起人們對公共政策沖突的關(guān)注，從多角度去認識公共政策沖突問題，理 性地認識這一問題的本質(zhì)，自覺地利用公共政策沖突的積極效應(yīng)，有效地限制和 化解公共政策沖突的負效應(yīng)。此外，公共政策作為政府部門履行職能的重要工具， 在公共管理活動中扮演著極其重要的角色，如何有效地通過各種手段和方法來治 理公共政策沖突，不僅是一個理論問題，而且更是一個實踐問題。通過對這一問 題的研究，以期在實踐方面能夠為治理公共政策沖突提供具有一定參考價值的對 策建議。 1 2 國內(nèi)外文獻綜述 1 2 1 國外相關(guān)文獻綜述 公共政策沖突在世界各個國家都或多或少地存在，國外學者尤其是西方學者 對公共政策沖突的研究在起始時間上比國內(nèi)要早得多，研究的深度、廣度以及研 究成果也遠遠超過國內(nèi)。就目前所查閱到的資料來看，國外學者對公共政策沖突 的研究維度主要從以下幾個方面展開： ( 一) 社會沖突理論研究 社會沖突研究不是一個專門的學派，而是存在于現(xiàn)當代西方社會學、政治學、 哲學等學科的一股以社會沖突現(xiàn)象為研究對象的重要的社會思潮。所謂沖突是指 人與人、群體與群體之間激烈對立的社會互動方式和過程，是人們之間的一種直 接的反對關(guān)系。作為沖突理論的核心范疇，沖突主要是從社會成員之間的矛盾這 一角度來探討社會變遷的內(nèi)在動力。而社會沖突是指社會主體之間由于需要、利 益、價值觀念的差別和對立而引起的相互反對的社會互動行為，它是社會運行中 的普遍現(xiàn)象【1 1 。 沖突作為社會生活中一種普遍存在的現(xiàn)象，曾受到1 9 世紀末2 0 世紀初許多社 會理論家的廣泛關(guān)注。但是，社會沖突理論在當時尚未占有重要地位。從2 0 世紀 5 0 年代中后期開始，隨著第二次世界大戰(zhàn)后短暫穩(wěn)定的消退和沖突現(xiàn)象的普遍增 我國公共政策沖突及其治理研究 長，社會沖突理論開始升溫，許多相關(guān)論著相繼問世。對于沖突理論的介紹主要 集中在對解決社會沖突、維護社會穩(wěn)定具有借鑒意義的一些內(nèi)容上，這里重點介 紹科塞、達倫多夫等人關(guān)于社會沖突的功能、起因和調(diào)控的論述。 1 、社會沖突的功能 美國社會學家劉易斯科塞，當代社會沖突理論的主要代表人物之一，他在 社會沖突的功能一書中全面論證了沖突的社會功能。他認為，社會沖突不只 是具有負功能或負面效應(yīng)，還具有相當重要的正功能和積極意義。在一個社會系 統(tǒng)中沖突越頻繁，且其激烈程度越低，則它越有可能增強系統(tǒng)各單位的革新精神， 從而緩解系統(tǒng)各單位之間彼此的敵意，使它們不至于完全對立。對社會整體來說， 沖突可以促進社會的整合水平及其適應(yīng)外部環(huán)境能力的提高?？傊诳迫磥?， 社會中的壓力、沖突是不可避免的，但它并非是“一種破壞性現(xiàn)象 、“一種功能 失調(diào)的社會現(xiàn)象【2 1 ，“一定程度的沖突是群體形成和群體生活持續(xù)的基本要素” 【3 1 。沖突可以緩解社會中的不滿和危機，保證社會的連續(xù)性、減少對立兩極產(chǎn)生 的可能性、防止社會系統(tǒng)的僵化、增強社會組織的適應(yīng)性，促進社會的變革。對 社會沖突的功能，德國的達倫多夫也做了肯定性的評價，他承認社會充滿了沖突， 沖突促進社會的變遷，沖突的調(diào)節(jié)維護著現(xiàn)存的社會結(jié)構(gòu)，使社會保持在相對穩(wěn) 定的狀態(tài)下。 2 、社會沖突的起因 要深入認識社會沖突以及對社會沖突的具體功能有一個客觀的評價，并采取 有效的調(diào)控措施，就必須了解各種社會沖突的起因。達倫多夫認為：“沖突是由于 權(quán)力分配引起的，而不是由于經(jīng)濟因素引起的，因此，最好的辦法是各個利益集 團各司其事，這樣雖然時常會有一些小沖突，但卻限制了嚴重沖突的集中爆發(fā) 【4 1 。社會秩序是通過各種組織群體在社會權(quán)力關(guān)系體系中處于一定的位置來維持 的，對權(quán)力和權(quán)威等稀缺資源的爭奪就是社會沖突與變遷的主要原因?？迫麆t把 社會沖突的起因歸結(jié)為兩類，一是物質(zhì)性原因，即現(xiàn)實性沖突，主要是指一些具 體的社會報酬，如權(quán)力、地位和資源的分配不均，勞資雙方關(guān)于增加工資待遇的 分歧和斗爭；二是非物質(zhì)性原因，即非現(xiàn)實性沖突，涉及諸如終極價值、信仰、 意識形態(tài)以及階級利益等不可調(diào)和的分歧與斗爭。從一般意義上說，現(xiàn)實性沖突 的烈度較小，而非現(xiàn)實性沖突的烈度較大，但如果現(xiàn)實性沖突的持續(xù)時期較長， 那它也會轉(zhuǎn)化為非現(xiàn)實性沖突【5 】?？傊?，他認為沖突的起因是作為平等的社會系 統(tǒng)中的下層成員，對這一系統(tǒng)的合法性產(chǎn)生懷疑，并組織起來斗爭。 3 、社會沖突的調(diào)控 許多從事社會沖突研究的學者都對社會沖突的調(diào)控進行了積極的探討。達倫 多夫闡述了關(guān)于“沖突的制度化調(diào)節(jié) 的一系列社會對策。他認為，在現(xiàn)代社會 企圖壓制和消滅沖突是徒勞的，只能通過制度的方式來調(diào)節(jié)沖突。壓制沖突不可 4 碩十學位論文 能消除矛盾，只會使沖突隱藏到表層下面，并因而積聚擴大，一旦爆發(fā)必然更加 強烈。因此，應(yīng)該承認沖突雙方利益存在的合理性，并為之提供表達和協(xié)商的機 會與途徑，設(shè)立處理爭端的公共機構(gòu)和約定相應(yīng)的沖突規(guī)則，通過制度化來調(diào)節(jié) 沖突。但達倫多夫所說的調(diào)節(jié)是指對沖突的外在表現(xiàn)的調(diào)節(jié)，而不是對沖突的內(nèi) 在根源的控制，其目的是消除暴力性沖突或減少暴力沖突的程度【6 】。科塞對社會 沖突的調(diào)控提出了“社會安全閥 制度。他認為，“社會安全閥打制度的功能就好 比鍋爐上的“安全閥一一樣，通過它可以使猛烈的蒸汽適時地排泄出去而不會導(dǎo) 致爆炸。這種安全閥制度作為解決社會沖突的手段，是在不毀壞現(xiàn)有社會結(jié)構(gòu)的 前提下，為社會或群體的成員提供某些正常渠道，將平時蓄積的敵對、不滿情緒 予以宣泄和消除，從而在維護社會穩(wěn)定中發(fā)揮“安全閥一一樣的功能。一個社會 只有能夠提供發(fā)表不同意見的渠道，提供用以排泄敵對、不滿情緒的多樣化的替 代目標和替代手段，善于以非激烈的手段疏解目標性沖突，才能將被壓制的力量 或能量一點點地釋放出來，減輕社會沖突引致的破壞性影響，從而達到維護社會 系統(tǒng)有序穩(wěn)定的目標。 ( 二) 公共政策沖突問題研究 1 、公共政策沖突認識研究 國外學者對公共政策沖突的認識一般都是比較理性的。他們認為，正如社會 沖突的客觀性和必然性一樣，公共政策沖突也是客觀存在的，它的產(chǎn)生具有歷史 根源與現(xiàn)實基礎(chǔ)，既有體制性的因素，也有人為的原因，既有消極的作用，也有 一定的積極效應(yīng)。美國學者斯通( d e b o r a ha s t o n e ) 在政策矛盾與政治情理 一文中認為，政策本來就是從政治情理中形成的，而政治情理即特定的政治情境 本身就是充滿著矛盾沖突的，在這種政治情境中所形成的公共政策，它本身就內(nèi) 在地包含著矛盾。但人們卻認為政策是基于客觀的合理性而形成的，這樣就不可 避免地產(chǎn)生了政策矛盾。為此，人們不應(yīng)該根據(jù)合理性理論，而應(yīng)該根據(jù)政治情 理來理解政策，同時來理解政策沖突。這種對政策沖突的認識，使人們認識到公 共政策是政治過程的產(chǎn)物，公共政策沖突的起因與治理都與政治過程有密切聯(lián)系。 2 、公共政策沖突原因研究 坎貝爾在政府體制中的政策沖突和消除的文章中，考察了一般發(fā)生公共 政策沖突的原因所在和公共政策沖突結(jié)構(gòu)以及在政府內(nèi)消除沖突的過程。他主要 研究政府行政體制內(nèi)部的公共政策沖突，他認為，公共政策沖突既有因為沒有正 確處理好利益關(guān)系上的隔絕或者組織問的疏遠而產(chǎn)生的，即與結(jié)構(gòu)相聯(lián)系而產(chǎn)生 的一面，也有因為沒有處理好沖突問題而引發(fā)沖突的一面。在同結(jié)構(gòu)相關(guān)的公共 政策沖突的原因方面，坎貝爾認為導(dǎo)致公共政策沖突的因素主要有以下四種：第 一，正式組織之間的隔絕性，如部門、局、科等的正式組織單位會成為公共政策 沖突的制度性障礙；第二，在利益表達結(jié)構(gòu)上形成隔閡而產(chǎn)生的公共政策沖突； 我國公共政策沖突及其治理研究 第三，非正式的派別的影響；第四，等級上的分隔問題【7 l 。 3 、公共政策沖突解決方法研究 首先，對公共政策沖突能否徹底解決的認識。大多數(shù)西方學者都認為公共政 策沖突與社會其他方面的沖突一樣，是不可能徹底解決的，只能減緩沖突的程度， 減少沖突的數(shù)量，不可能完全消除，只能逐步治理?！叭藗冋?wù)撓? 政策) 沖突，但更合適的用語是治理沖突，因為沖突不可能被完全消除( 特別是在 不斷發(fā)展的狀態(tài)下，比如某個機構(gòu)或組織的活動) 一哺l 。許多西方學者認為，對公 共政策沖突只能是容忍、緩和與協(xié)商解決。 ” 坎貝爾在自己的研究中，提出的解決對策是緩和政策沖突過程，而不是徹底 地從根本上解決政策沖突。為此，坎貝爾提出了一種漸進式的公共政策沖突治理 方式。他認為，要治理公共政策沖突，首先必須對產(chǎn)生公共政策沖突的社會文化 的性質(zhì)進行辨明，以選擇和確定治理公共政策沖突的方式。其次，進行及時有效 的溝通，以合理的方式減少沖突。再次，采取權(quán)變的方式來治理公共政策沖突。 又次，對官僚行政組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行自上而下的調(diào)整。最后，采取防患政策沖突 于未然的方法?？藏悹柕墓舱邲_突治理方法是一種探索性的漸進模式，并非 一旦發(fā)生公共政策沖突就立即進行組織結(jié)構(gòu)變革，而是以預(yù)防為主，以溝通協(xié)商 解決為主，只有在這些方法都難以奏效的情況下，才能對組織結(jié)構(gòu)進行調(diào)整?？?貝爾還認為，在一般情況下，任何社會或者政府都會在一定程度上容忍公共政策 沖突。 另一位美國學者夸克專門就如何解決公共政策沖突問題提出了自己的建議， 他在1 9 8 9 年發(fā)表的“協(xié)作解決政策沖突 一文中，論述了協(xié)作解決政策沖突的意 義?？淇嗽诶貌┺睦碚摲治鰶_突當事者的行為方式的基礎(chǔ)上，推導(dǎo)出協(xié)作解決 公共政策沖突的一般條件。在分析的過程中，夸克將公共政策問題的內(nèi)容、沖突 的結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)、政黨政治、政治制度等因素具體化。雖然夸克的研究是以美國為 主要依據(jù)來進行分析的，但其分析框架的適用性很強一j 。 1 2 2 國內(nèi)相關(guān)文獻綜述 相對國外研究而言，國內(nèi)學者對公共政策沖突的研究起步較晚，但在公共政 策研究比較薄弱的基礎(chǔ)上，有的學者已經(jīng)能夠敏銳地抓住公共政策沖突這一重要 的現(xiàn)實問題，進行自己的探索與思考，對公共政策沖突的許多維度進行了有益的 探索，積累了一定的研究成果。目前國內(nèi)關(guān)于公共政策沖突的研究大致有以下方 面： ( 一) 公共政策沖突的內(nèi)涵研究 在我國，公共政策沖突被許多人形象地稱之為“文件打架。學者胡象明就 把公共政策沖突稱之為“文件打架 ，即政府不同部門的公共政策之間的相互矛 盾、相互沖突，認為公共政策沖突就是政令的相互矛盾【】。馮慶等人認為，公共 6 碩士學位論文 政策沖突就是“在政策體制中的政令相互矛盾 】。從所公開發(fā)表的研究公共政 策沖突的幾篇論文來看，它們都沒有進一步對公共政策沖突的內(nèi)涵進行科學表述 和深入分析。一般認為公共政策沖突就是政府不同部門之間政策的相互矛盾、相 互抵觸、相互獨立的一種態(tài)勢和現(xiàn)象。 ( 二) 公共政策沖突的表現(xiàn)研究 胡象明認為，公共政策沖突具體表現(xiàn)在以下三個方面：政策目標的沖突、政 策措施或手段的沖突、政策效益的沖突。馮慶等人認為，公共政策沖突的主要表 現(xiàn)形式是：從政策制定主體的地位以及政策本身效力的高低來看，有全局性政策 和局部性政策之間的沖突，全局性政策內(nèi)部之間的沖突，局部性政策內(nèi)部之間的 沖突；從政策本身的沖突情況這個角度來看，有政策目標的沖突，政策措施或手 段的沖突，政策效益的沖突，等等。 有的學者就中央政策、部門政策與地方政策之間的沖突進行了研究。程杞國 分析了當前我國公共政策領(lǐng)域中部門政策與地方政策之間的沖突，并分析了這一 類政策沖突的具體表現(xiàn)情況以及相應(yīng)的調(diào)試方法【1 2 1 。在另一篇文章中，他從國家 結(jié)構(gòu)形式的角度出發(fā)，認為中央政策和地方政策之間的沖突具體表現(xiàn)為：全局性 政策與局部性政策之間的沖突、局部性政策內(nèi)部的沖突【l3 1 。 同時，有的學者還關(guān)注公共政策中的價值沖突問題，并對此進行了較為深入 的研究，對我國轉(zhuǎn)型期公共政策的價值沖突的具體表現(xiàn)、根源、對策作了全景式 描述，認為公共政策價值沖突在我國社會轉(zhuǎn)型期主要表現(xiàn)為：時空價值沖突、中 央和地方的價值沖突、主導(dǎo)價值和基礎(chǔ)價值之間的沖突、公平價值和效率價值之 間的沖突、解釋性價值與操作性價值的沖突、政策主體的職業(yè)倫理價值沖突等。 這些價值沖突的特征主要表現(xiàn)為利益主體和價值要求的多樣性與復(fù)雜性等。 ( 三) 公共政策沖突的原因研究 胡象明認為，公共政策沖突的原因主要是政策體制之間的摩擦、不同政策制 定部門之間缺乏必要的橫向協(xié)調(diào)、政策執(zhí)行過程中沒有及時做好信息反饋等。馮 慶等人認為，公共政策沖突的原因在于政策制定體制沒有理順、政策制定主體之 間的協(xié)調(diào)機制缺乏、信息反饋機制不健全、政策制定傾向部門化等。許道寶認為， 公共政策沖突即規(guī)范性文件之間、規(guī)范性文件與法律之間“打架的現(xiàn)象，一是 受地方和部門利益的驅(qū)使，二是部門權(quán)力的作怪1 1 4 】。程杞國認為公共政策制定者 在政治系統(tǒng)中的功能、地位的差異性、行政體制層級之間的復(fù)雜關(guān)系是引發(fā)中央 與地方政策沖突的重要原因。從以上研究來看，大多數(shù)學者傾向于把公共政策沖 突的原因歸結(jié)為體制性因素，少數(shù)學者已經(jīng)認識到了公共政策沖突中的利益沖突、 權(quán)力擴張因素。從當前中國的實際情況來看，利益沖突和體制性因素是公共政策 沖突的兩個根本性因素。 ( 四) 公共政策沖突的治理研究 7 我罔公共政策沖突及其治理研究 胡象明認為，解決公共政策沖突的對策是：改革政策制定體制，加強各政策 制定部門的相互協(xié)調(diào)工作，在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行者應(yīng)主動做好執(zhí)行過程的信 息反饋工作，及時發(fā)現(xiàn)公共政策之間有無矛盾和沖突現(xiàn)象，一旦發(fā)現(xiàn)此類現(xiàn)象， 應(yīng)主動向有關(guān)公共政策制定部門反映，以便對公共政策及時做出修改。馮慶等人 認為，減少公共政策沖突的對策主要是：理順政策制定體制，建立各個政策制定 部門的相互協(xié)調(diào)機制，建立完善的信息反饋機制，合理配置行政職權(quán)，合理協(xié)調(diào) 各方的利益，尊重政策主體在政策制定中的地位。程杞國在分析如何解決中央政 策與地方政策沖突的對策時，強調(diào)權(quán)力和非權(quán)力因素的重要性，提出在協(xié)調(diào)解決 公