（管理科學(xué)與工程專業(yè)論文）行政管理成本探析.pdf

行政管理成本探析 摘要 有專家指出，中國(guó)是全世界彳亍政成本最高的國(guó)家，而行政審批制度是造成 高成本的主要原因之一：繁瑣的行政審批程序使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫，人員增加， 不僅直接導(dǎo)致政府行政效率低下，更因行政經(jīng)費(fèi)開支龐大而帶來(lái)了行政效益的 降低。中國(guó)是發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家，如何合理有效地使用納稅人的錢，使其 發(fā)揮最大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，已經(jīng)引起了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重視，新的一屆領(lǐng) 導(dǎo)集體正身體力行地壓縮不必要的行政成本，創(chuàng)造“開明、開放、親民、務(wù)實(shí)、 重法”的新形象“”。行政管理成本問(wèn)題自然就提到了研究的日程上。但目前對(duì) 此方面的研究還只是停留在理論探討方面，有的領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中甚至根本沒(méi)有 行政管理成本這一概念。因此，如何在行政管理工作中導(dǎo)入成本觀念，以更有 效地利用好現(xiàn)有的資源和現(xiàn)有的資金，使之為社會(huì)大眾創(chuàng)造更多的財(cái)富和更高 的效益，不僅是學(xué)者們的學(xué)術(shù)研究課題，更是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)尤其是高層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該確 立的行政觀念和執(zhí)政為民的努力方向。本文就行政管理成本的基本概念入手， 從理論和實(shí)踐兩方面探討行政管理成本的認(rèn)識(shí)發(fā)展過(guò)程，從而把成本的觀念引 入到行政管理中來(lái)，通過(guò)對(duì)比分析，指出降低行政管理成本的基本途徑。 第。章論述了成本、行政管理成本的基本概念及界定范圍，與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成 本相比具有的特殊性，國(guó)內(nèi)外對(duì)行政管理成本的研究現(xiàn)狀及研究中存在的問(wèn)題。 第二章探討了我國(guó)對(duì)行政管理成本認(rèn)識(shí)的實(shí)際，闡明引入行政管理成本概 念的必要性；對(duì)行政管理成本的構(gòu)成內(nèi)容及其支出渠道進(jìn)行了初步的剖析，通 過(guò)列舉相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，以數(shù)據(jù)和事實(shí)加以說(shuō)明，得出我國(guó)屬 于高行政管理成本國(guó)家的基本結(jié)論；結(jié)合美國(guó)政府在費(fèi)用支出方面采取控制措 施的有關(guān)資料，同我國(guó)進(jìn)行了對(duì)比分析，指出我國(guó)在行政管理成本管理和控制 方面存在的問(wèn)題。 第三章首先從八個(gè)方面分析了我國(guó)行政管理成本過(guò)高的歷史和現(xiàn)實(shí)原因， 及其造成的五個(gè)方面的危害。 第四章結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，從觀念、措施、機(jī)制三方面提出了降低行政管理 成本的基本方法和途徑；對(duì)低成本管理的六種成功模式進(jìn)行了列舉，簡(jiǎn)要說(shuō)明 了兩種成本效益分析方法。 關(guān)鍵詞：成本行政管理成本存在問(wèn)題 降低途徑 i v t h er e s e a r c ho fa d m i n i s t r a t i o nc o s t a b s t r a c t s o m e s p e c i a l i s t s s a i d ：c h i n ai st h eh i g h e s ta d m i n i s t r a t i o nc o s tc o u n t r yo f t h e w o r l d t h em a i nc a u s e ：o n ei st h es y s t e mo fc o m p l i c a t e da d m i n i s t r a t i o na d m i s s i o n ； a n o t h e ri se n o r m o u sg o v e m m e n tf r a m e w o r k a n dt h e i n c r e a s i n gg o v e r n m e n t a l s e r v a n t sl e dt ot h el o we f f i c i e n c yw i t ht h em o r ee x p e n d i t u r e h o wt ou s et h em o n e y o ft a x p a y e r se f f i c i e n t l ya n dm a k et h em o s to ft h e mi sb e i n gas e r i o u sp r o b l e mo f a n a l y s i sb e c a u s e c h i n a b e l o n g s t ot h ed e v e l o p i n gc o u n t r y t h ec h i n e s eh i g h e s t - l e v e l l e a d e r s h i ph a sb e g u n t op a ym o r ea t t e n t i o nt ot h i sp r o b l e ma n dh a dt a k e na c t i o n st o c o m p r e s st h eu n n e c e s s a r ya d m i n i s t r a t i o nc o s ta l r e a d y an e wg o v e r m n e n ti m a g e w i t h “o p e n i n gt oo u t s i d e ，b e n i g n i t y ，d e a l i n gw i t hc o n c r e t em a t t e r sr e l a t i n gt ow o r k a n d a r a c h i n gi m p o r t a n tt ol a w ”i se m e r g i n g b u ta tt h e p r e s e n tt i m e ，t h e r e i sn oi n d e p t hr e s e a r c hi n t h i s f i e l d ，s o m e g o v e r n m e n tl e a d e r sh a v en ot h ec o n c e p t i o no fa d m i n i s t r a t i o ni nt h em i n d a ta 1 1 s o n o to n l yt h et h e o r i s ts h o u l ds h o wt h eg u i d et ou s et h es o c i a lr e s o u r c e sa n df i n a n c e b u ta l s ot h e g o v e m m e n tl e a d e r ss h o u l d e s t a b l i s hc o n c e p t i o no fi n p u t o u t p u ta n d c r e a t em o r e g r e a tf o r t u n e f o ra l lt h es o c i e t yt h a nu s u a l t h i sa r t i c l eb e g i n sf r o mt h ec o n c e p t i o no fc o s tw i t he x p r e s s i n gt h ec o g n i z i n g c o u r s eo f a d m i n i s t r a t i o nc o s ti nt h e o r ya n d p r a c t i c e ，t h e ni n t r o d u c e st h ec o s ti d e ai n t o g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nb yc o m p a r i n gd i f f e r e n tc i t yw i t he q u i v a l e n ts t y l ei nd a t a f i n a l l y ，t h ea r t i c l ep o i n t so u t t h eb a s i ca p p r o a c h o f o p t i m i z i n g t h ea d m i n i s t r a t i o nc o s t t h i si st h em a i na i mo f m ea r t i c l e c h a p t e ro n e ：s t a t e st h eb a s i cc o n c e p to fc o s t ，a d m i n i s t r a t i o nc o s t ，a n dt h e d i f f e r e n c ew i t ht h e m a n u f a c t o r yc o s t ；a n a l o g i z e s t h ec o n d i t i o no f a d m i n i s t r a t i o nc o s t r e s e a r c h i n g i no u r c o u n t r ya n do v e r s e a s ，a n dp o i n t so u tt h a ti sn e c e s s a r y t oi n t r o d u c e t h e c o n c e p t i o no f a d m i n i s t r a t i o nc o s tt oo u rg o v e r n m e n ta n ds o c i e t y c h a p t e rt w o ：c o n t i n u e st or e s e a r c ht h ea d m i n i s t r a t i o nc o s ti nc h i n aw i t ht h e r e l a t i v es t a t i s t i cd a t ai np u b l i s ha n dn e w s p a p e r , t h e ng i v e st h ep r e s e n tp r o b l e mo f a d m i n i s t r a t i o nc o s t c o n t r o l l i n g i no u r c o u n t r yb yc o m p a r i n g w i t h e q u i v a l e n t m a t e r i a l so f t h eu s a g o v e r n m e n t c h a p t e rt h r e e ：a n a l o g i z e st h ee i g h tc a u s e sa n dt h ef i v es i d e so f e n d a n g e r m e n to f h i g ha d m i n i s t r a t i o nc o s ti no u rc o u n t r y v c h a p t e rf o u r ：g i v e s t h ei d e a l i s t i cf e a t u r e so ft h el o wc o s tg o v e m m e n t ；t h e n s h o w st h ew a y so fd e c r e a s i n ga d m i n i s t r a t i o nc o s t ；f i n a l l y , t h ea r t i c l ei n t r o d u c e st w o w a y so f a n a l y z i n gc o s t e f f i c i e n c y k e yw o r d s ：c o s t ，a d m i n i s t r a t i o nc o s t ，e n d a n g e r m e n t so f ah i g ha d m i n i s t r a t i o nc o s t ， a p p r o a c h e so f d e c r e a s i n gt h ea d m i n i s t r a t i o nc o s t v i 獨(dú)創(chuàng)性聲明 本人聲明所呈交的學(xué)位論文是本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作及取得的研究成果。 據(jù)我所知，除了文中特別加以標(biāo)注和致謝的地方外，論文中不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫 過(guò)的研究成果，也不包含為獲得金e b 王些態(tài)堂或其他教育機(jī)構(gòu)的學(xué)位或證書而使用過(guò) 的材料。與我一同工作的同志對(duì)本研究所做的任何貢獻(xiàn)均已在論文中作了明確的說(shuō)明并表 示謝意。 學(xué)位論文作者簽名：伽l 簽字嗍排鈿( 日 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書 本學(xué)位論文作者完全了解合肥工業(yè)大學(xué)有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī)定，有權(quán)保留 并向國(guó)家有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和磁盤，允許論文被查閱和借閱。本人授權(quán)合 肥工業(yè)大學(xué)可以將學(xué)位論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，可以采用影印、 縮印或掃描等復(fù)制手段保存、匯編學(xué)位論文。 ( 保密的學(xué)位論文在解密后適用本授權(quán)書) 學(xué)位論文作者簽名 簽字日期：年 懈 月( 日 導(dǎo)師簽名：么以唁秋 1 簽字日期：雌年月( 日 學(xué)位論文作者畢業(yè)后去向：i 們蝴1 氏島0 1 l 瓜5 、白 工作單位：c j i 蘭 電話：。r 1 6 一苫7 j 、i “ 通訊齜c 帆 | i 惻己括孰西徹9 7 徊：璣f 4 叫 i i 致謝 一個(gè)偶然的機(jī)會(huì)，結(jié)識(shí)了劉心報(bào)教授，更為有牽的是本人的拙作得到了劉心 報(bào)教授的指導(dǎo)。本人離開大學(xué)校園已經(jīng)1 5 個(gè)年頭了，盡管在機(jī)關(guān)里干了幾年文 秘工作，有一定的文字基礎(chǔ)，但是組織這樣一篇數(shù)萬(wàn)字的文章，并不是一件輕而 易舉的事情。立題以后，卻不從何入筆，腦子里更是懵懵懂懂，一團(tuán)漿糊。正是 劉教授從文章的初始構(gòu)思、段落層次、布局謀篇到相關(guān)數(shù)據(jù)的收集等各個(gè)方面給 予了悉心、到位的指導(dǎo)。有了導(dǎo)師指引的總體方向，本人利用業(yè)余時(shí)間以及工作 的空隙，經(jīng)過(guò)4 個(gè)多月的筆耕，這篇文章算是成型了。 在不長(zhǎng)時(shí)間的接觸當(dāng)中，劉心報(bào)教授周密的思維、清晰的思路、樸實(shí)的為人、 扎實(shí)的作風(fēng)，以及既有學(xué)者的風(fēng)范，又有摯友的率直的性格，給我留下了終生難 忘的印象。本人的學(xué)識(shí)同劉教授相差太遠(yuǎn)，難以跟從其繼續(xù)深入地學(xué)習(xí)。承蒙劉 教授不嫌棄，帶了像本人這樣愚笨研究生，我在慶幸之余，又不免有些戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。 師生有期情無(wú)期，但愿以后的歲月里，能再次得到劉心報(bào)教授的指點(diǎn)，無(wú)論 是在做學(xué)問(wèn)上，還是在為人處事上，都將使我長(zhǎng)期受益。 論文雖然完成了，但是其中仍然有許多論述不嚴(yán)密的地方，也有很多需要進(jìn) 一步探討的問(wèn)題，希望得到老師及同行們的批評(píng)指正。本人文章里參考了一些學(xué) 者的研究成果和論點(diǎn)，除了向其作者表示謝意外，在論文的寫作過(guò)程中，山東國(guó) 家機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)基地的潘永貴主任以及濰坊學(xué)院的劉鵬和孟凡 樓兩位老師也給予了我很大的幫助。另外，我還要感謝我的家人，正是在他們的 全力支持和不斷叮囑下，我才得以全身心地投入到論文的寫作當(dāng)中去。 最后我要對(duì)論文評(píng)審委員會(huì)的全體老師表示誠(chéng)摯的謝意，感謝你們?cè)诎倜χ?中評(píng)審我的論文。 宋宏偉 2 0 0 4 年6 月 前言 著名學(xué)者恩格斯在“致康施米特”中曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“國(guó)家權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)的 反作用可能有三種，它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會(huì)發(fā)展得比 較快：它可以沿著相反的方向起作用，在這種情況下它現(xiàn)在在每個(gè)大民族中經(jīng) 過(guò)一定的時(shí)期都要遭到崩潰；或者可以阻礙經(jīng)濟(jì)沿著某些方向走，而推動(dòng)它沿 著另一種方向走，這三種情況歸根到底還是歸結(jié)為前兩種情況中的一種。但是 很明顯，在第二種和第三種情況下，政治權(quán)力能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的損害， 并能引起大量的入力和物力的浪費(fèi)。” 引用恩格斯著作中的原話作為本文的開頭，其目的就是首先說(shuō)明無(wú)論何種 性質(zhì)的國(guó)家權(quán)力，其對(duì)經(jīng)濟(jì)的反作用都不能脫離以上三種。只有那些合理使用 國(guó)家權(quán)力，并能夠正視存在的問(wèn)題并加以改正，從而達(dá)到自我完善的國(guó)家權(quán)力 才能領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家走向科學(xué)發(fā)展的道路，實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)。 本文從構(gòu)成行政管理成本最基本的主體概念成本入手，得出行政管理 成本具有成本概念的本質(zhì)特征，從而為行政管理成本的進(jìn)一步研究打下了基 礎(chǔ)。文章又深入分析了構(gòu)成行政管理成本的主要因素，使我們對(duì)具有中國(guó)特色 的行政管理成本的組成有了一個(gè)大致的了解。文章也通過(guò)列舉大量的具有說(shuō)服 力的數(shù)據(jù)，對(duì)我國(guó)屬于“高行政管理成本國(guó)家”的這一結(jié)論進(jìn)行了驗(yàn)證。文章 分析了目前形勢(shì)下我國(guó)行政管理成本過(guò)高的原因以及產(chǎn)生的危害，表明了降低 行政管理成本的現(xiàn)實(shí)意義和緊迫感。文章在第四章節(jié)提出了理想的低成本政府 應(yīng)該具備的行政可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)和新公共管理思想兩種特征，從觀念、支出、 機(jī)制三個(gè)方面探討了降低行政管理成本的具體措施，理論上和實(shí)踐中都具有較 強(qiáng)的可操作性。最后，作者列舉了國(guó)外有關(guān)學(xué)者對(duì)成本效益的兩種分析方 法，可以幫助我們了解對(duì)行政管理成本考核的量化分析手段。 通過(guò)對(duì)行政管理成本問(wèn)題的初步探討，目的是使我們對(duì)行政管理成本問(wèn)題 有更深層次的認(rèn)識(shí)。盡管行政管理成本始終隨著國(guó)家政權(quán)的存在而存在，只是 人們對(duì)它缺乏足夠的認(rèn)識(shí)或者是存在著認(rèn)識(shí)上的自然阻力。行政管理成本也將 隨著國(guó)家民主化的進(jìn)程而變得明朗起來(lái)，并隨著政府部門的自我完善和發(fā)展使 這一問(wèn)題成為控制、可操作、可供相互借鑒的治理手段。 但是現(xiàn)實(shí)的情況并不令人樂(lè)觀，就筆者掌握的有關(guān)信息，對(duì)行政管理成本 的認(rèn)識(shí)還處于初級(jí)階段，不僅是行政管理成本的產(chǎn)生者政府及其行政管理 部門對(duì)此缺乏應(yīng)有的意識(shí)，連納稅人本身也缺乏對(duì)此的應(yīng)有監(jiān)督，這就使本文 論述的問(wèn)題更有其實(shí)際意義。 第一章行政管理成本概念的界定 1 1 對(duì)行政管理成本相關(guān)定義的認(rèn)識(shí) 1 1 1 成本的概念 成本，用通俗的語(yǔ)言講就是做成一件事情的投入花費(fèi)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上有它更 科學(xué)規(guī)范的定義：即“成本，即生產(chǎn)成本( 或制造成本) 。是企業(yè)為生產(chǎn)商品 和提供勞務(wù)所發(fā)生的各種耗費(fèi)和支出?！边@里所說(shuō)的成本，是一個(gè)狹義的概 念，只是指生產(chǎn)成本。是從會(huì)計(jì)角度來(lái)研究如何把為生產(chǎn)商品和提供勞務(wù)所發(fā) 生的耗費(fèi)和支出歸集、計(jì)算出生產(chǎn)成本。所以說(shuō)這個(gè)定義主要是為成本核算服 務(wù)的。成本的概念產(chǎn)生于生產(chǎn)領(lǐng)域。 美國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)( a a a ) 所屬的“成本與標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)”對(duì)成本的定義是： “為達(dá)到特定目的而發(fā)生或未發(fā)生的價(jià)值犧牲，它可用貨幣單位加以衡量。” 這個(gè)定義包含三層意思： 1 沒(méi)有特指生產(chǎn)成本 2 不僅包括生產(chǎn)成本，而且還包括期間費(fèi)用 3 不僅包括已經(jīng)發(fā)生的實(shí)際成本，而且還包括未發(fā)生但可能發(fā)生的預(yù)計(jì) 成本 由此我們可以看出這個(gè)定義主要是為達(dá)到特定目的從整個(gè)價(jià)值犧牲去研究 成本，不是單純地從會(huì)計(jì)角度去看成本，而是包含機(jī)會(huì)成本在內(nèi)的所有成本。 所以說(shuō)這個(gè)定義是廣義的概念，是對(duì)傳統(tǒng)的成本概念的突破，它的提出使成本 不僅為核算服務(wù)，更主要的是為管理服務(wù)“1 。 傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算把成本區(qū)分為固定成本和變動(dòng)成本，固定成本是指不隨產(chǎn) 量的增減而變化的成本，而變動(dòng)成本是指隨著生產(chǎn)數(shù)量的增減而變化的成本； 現(xiàn)代的管理會(huì)計(jì)中又把成本分為基礎(chǔ)成本和效能成本，基礎(chǔ)成本是企業(yè)為生產(chǎn) 一種產(chǎn)品或提供某種服務(wù)通常情況下耗費(fèi)的成本，效能成本指企業(yè)在原來(lái)的基 礎(chǔ)上為改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量，增加或調(diào)整產(chǎn)品功能、改進(jìn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、提高服務(wù)質(zhì)量、 增加服務(wù)功能、擴(kuò)大產(chǎn)品知名度所花費(fèi)的成本，如公司改進(jìn)款式、包裝所花費(fèi) 的成本。從中我們不難看出，傳統(tǒng)的成本管理注重不同成本的核算，而現(xiàn)代的 成本管理則更注重投入與產(chǎn)出，即成本與效益的比較。 改革開放以來(lái)，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中機(jī)會(huì)成本的概念被廣泛地運(yùn)用到我國(guó)的經(jīng)濟(jì) 界和理論界，帶來(lái)了管理理念的更新。機(jī)會(huì)成本指由于將資源使用于某種特定 的用途而放棄的其他各種用途所能帶來(lái)的最高收益，可見機(jī)會(huì)成本并不是實(shí)際 發(fā)生的成本，而是一種決策意義上的虛擬成本。”。這使我們對(duì)成本的認(rèn)識(shí)又加 深了一步，使成本含義從具體上升到抽象，從平面思維上升到空間思維。 關(guān)于傳統(tǒng)的成本論述的專著不計(jì)其數(shù)，對(duì)成本從不同角度進(jìn)行劃分也多種 多樣，如：外顯成本和隱含成本，重置成本和可避免成本，私人成本與社會(huì)成 本等等，這里不再一一列舉。但是無(wú)論以何種標(biāo)準(zhǔn)劃分，成本的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)都是 一樣的，即從本質(zhì)上看，成本是物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)的體現(xiàn)”。 成本概念已經(jīng)深入到社會(huì)的許多領(lǐng)域。生產(chǎn)產(chǎn)品需要運(yùn)用成本管理，學(xué)生 讀書也逐漸開始運(yùn)用投入產(chǎn)出的概念，就連一些家庭在培養(yǎng)孩子方面，也都學(xué) 會(huì)運(yùn)用成本投入的概念。應(yīng)該說(shuō)，這是觀念上的一大進(jìn)步，只有認(rèn)識(shí)到成本的 問(wèn)題，才會(huì)注重節(jié)約成本，也才會(huì)計(jì)算投入與產(chǎn)出的比率，乃至對(duì)投入的成本 所產(chǎn)生的效益有著直觀的比較和認(rèn)識(shí)，進(jìn)而提高成本的使用效率，最大限度地 發(fā)揮其作用。因此，成本概念的普及將對(duì)我們社會(huì)的發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。 1 1 2 行政管理的概念 所謂行政，是指國(guó)家政府機(jī)關(guān)和其他行政組織，依據(jù)國(guó)家法律和運(yùn)用國(guó)家 法定的權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)目標(biāo)和統(tǒng)治階級(jí)的利益，對(duì)社會(huì)事務(wù)所進(jìn)行的 一系列組織和管理活動(dòng)。而通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生等各 方面社會(huì)事務(wù)的管理，就是行政管理。有廣義和狹義之分嘞。本文所指的行政 管理，是狹義上的行政管理，專指政府或行政機(jī)關(guān)的行為，不包括企業(yè)內(nèi)部的 行政管理。 行政與行政管理的關(guān)系在理論界曾有過(guò)不同的認(rèn)識(shí)，但是筆者認(rèn)為他們其 實(shí)就是翻譯的不同，英語(yǔ)a d m i n i s t r a t i o n 既有管理的意思，同時(shí)又有行政的 意思，兩者本質(zhì)是一回事。管理可以脫離行政而存在，但行政不能脫離管理而 存在，也就是說(shuō)，管理的含義的廣泛的，既可以是政府管理，也可以是企業(yè)管 理。但行政卻沒(méi)有這么大的自由度，它是專門自上而下的單向行為，是政府及 其所屬部門特有的，其中就包含著管理的意思。所以本文所探討的行政管理成 本與行政成本就是同概念，至于他們之間的區(qū)別與聯(lián)系，不是本文的著力 點(diǎn)，所以就不做更多的解釋和論證了。 1 2 行政管理成本概念的引入、含義及其界定范圍 有了成本和行政管理概念的引導(dǎo)，我們就可以切入對(duì)行政管理的成本問(wèn)題 的研究和探討。 1 2 1 行政管理成本觀念導(dǎo)入的意義 隨著我國(guó)對(duì)外開放步伐的進(jìn)一步加快以及加入w t o 后一系列市場(chǎng)開放政策 承諾的逐步兌現(xiàn)，企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制同國(guó)際慣例接軌的速度空前加快。相應(yīng)地， 作為社會(huì)上層建筑的行政管理部門也要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求，服務(wù)于改革開放 和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上、開放度及透明度上更要加快改革的步伐。否則 就將阻礙經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這是同人民政府為人民的宗旨背道而馳的。同國(guó)際 慣例接軌的重要內(nèi)容之一就是政府及行政管理部門要實(shí)現(xiàn)從過(guò)去的“花國(guó)家的 錢，不花白不花”到“花納稅人的錢，一分錢也不能亂花”的思想意識(shí)的根本 性轉(zhuǎn)變。 我國(guó)的行政管理部門產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的胚胎，要進(jìn)行一系列適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 發(fā)展需要的改革，其中建立高效、廉潔的行政辦事機(jī)構(gòu)首當(dāng)其沖。高效的一個(gè) 重要衡量標(biāo)準(zhǔn)就是低投入、高產(chǎn)出，政府行政部門必須在公開、透明的辦事環(huán) 境下運(yùn)轉(zhuǎn)，不但要注重辦事的效率，更要關(guān)注自身運(yùn)行行為的投入于產(chǎn)出。 政府部門要算經(jīng)濟(jì)帳，就要講求投入產(chǎn)出比，要對(duì)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)成本進(jìn)行研 究；考核政府部門的政績(jī)不能僅僅看其產(chǎn)出了多少，出了多少政績(jī)，還要考核 其投入了多少，墊支了多少成本，要重點(diǎn)考核其成本使用效益。成本與效益的 任何一方的偏廢，都不能稱其為“高效”。 當(dāng)今社會(huì)上流傳著這樣一種“花錢的哲學(xué)”：“用自己的錢給自己辦事， 既講節(jié)約，又講效果；花自己的錢給別人辦事，只講節(jié)約不講效果：花別人的 錢給自己辦事，只講效果不講節(jié)約；花別人的錢給別人辦事，既不講節(jié)約也不 講效果?！泵裰{雖然只是一種戲言，但是卻反映了存在的一種現(xiàn)象。應(yīng)該引起 人們的高度重視。行政管理活動(dòng)是公務(wù)人員用別人( 納稅人) 的錢為別人辦 事，成本和效用都是外在的，正是上面所說(shuō)的第四種情況，存在“花別人的錢 給別人辦事，既不講節(jié)約也不講效果”的客觀可能。如果再?zèng)]有一套嚴(yán)格程序 予以控制，財(cái)政資源的運(yùn)用必然會(huì)偏離公眾利益，必然產(chǎn)生浪費(fèi)和腐敗。“花 別人的錢樂(lè)趣無(wú)窮! 政府官員和預(yù)算決定者自己不用花一分錢，就可以體驗(yàn)支 配稅金所帶來(lái)的興奮感、權(quán)力感和自己舉足輕重的感覺(jué)，更不用說(shuō)心懷感激的 收益者的奉承溢美之辭?！?這就使我們不得不對(duì)行政管理部門的運(yùn)行成本及其支出予以關(guān)注，并探討 其相關(guān)的一系列問(wèn)題。 中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)進(jìn)行了多年，而且創(chuàng)造出了許多成功的改革模 式，比如農(nóng)村的稅費(fèi)改革，國(guó)有企業(yè)的股份制改革，事業(yè)單位的企業(yè)化改革， 對(duì)大型公用壟斷國(guó)有企業(yè)的拆分及市場(chǎng)化運(yùn)作等等，都已經(jīng)顯露出成效，為市 場(chǎng)的進(jìn)一步開放奠定了基礎(chǔ)。相對(duì)來(lái)說(shuō)，中國(guó)的政府體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制 改革，政府的一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的陳舊觀念還在阻礙著人們思想的進(jìn)一步解 放，一些過(guò)去的辦事程序和慣例還在一定程度上成為市場(chǎng)準(zhǔn)入的障礙，衙門作 風(fēng)、缺乏監(jiān)督也使政府的工作失去應(yīng)有的活力等等。正像一位經(jīng)濟(jì)分析家所說(shuō) 的， “目前中國(guó)行政體制改革的關(guān)鍵不再是精簡(jiǎn)哪一機(jī)構(gòu)和哪些人，而是將成 本概念引入行政管理和改革中“”。” 所以，觀念的導(dǎo)入是至關(guān)重要的，尤其對(duì)我們傳統(tǒng)積淀如此深厚的國(guó)家來(lái) 說(shuō)。在政府行政管理中運(yùn)用成本的概念則更需要一個(gè)認(rèn)可、消化、吸收的過(guò) 程，即使對(duì)從事行政管理工作多年的人員來(lái)說(shuō)也不例外。筆者曾經(jīng)做過(guò)一次 1 8 0 余人的口頭調(diào)查，政府及機(jī)關(guān)工作人員沒(méi)聽說(shuō)過(guò)行政管理成本的有1 6 9 4 人，占9 3 8 9 。可以說(shuō)，絕大多數(shù)政府行政管理人員頭腦中沒(méi)有成本的概念和 意識(shí)。這就難怪人們對(duì)政府及其行政管理部門的開支不聞不問(wèn)，行政人員對(duì)自 身的耗費(fèi)事不關(guān)己，行政管理部門對(duì)本部門的支出無(wú)關(guān)痛瘁，鑒于此，對(duì)行政 管理成本的研究就更顯得必要和迫切。 1 2 2 行政管理成本概念及范圍界定 從成本以及行政管理的基本概念中可以引申出對(duì)行政管理成本的總體認(rèn) 識(shí)，簡(jiǎn)單說(shuō)就是行政管理部門實(shí)施行政管理職能的所有投入?；蛘哌M(jìn)一步說(shuō)， 行政管理成本就是所有承擔(dān)公共管理職能的政府及其所屬部門行使行政職能的 全部開支。政府的行政管理成本大致可以分為兩類，一類是它自身的花費(fèi)有多 少( 人員開支及辦公經(jīng)費(fèi)) ：另一類是人民生活和企業(yè)發(fā)展要對(duì)政府的行政付 出多大代價(jià)，即購(gòu)買環(huán)境產(chǎn)品的成本嘲。第一類可以認(rèn)為是實(shí)際成本，第二類 可以認(rèn)為是虛擬成本。行政管理成本盡管是成本總概念的一個(gè)分支，但是就其 定義而言，并沒(méi)有形成一個(gè)規(guī)范而明確的界定，對(duì)此類問(wèn)題的研究至少現(xiàn)在還 沒(méi)有達(dá)到像生產(chǎn)成本這樣深入的程度。對(duì)此的見解基本上處于爭(zhēng)鳴階段，可以 說(shuō)是仁者見仁，智者見智。 筆者認(rèn)為，行政管理成本作為成本的種特殊形態(tài)，它應(yīng)當(dāng)具備成本所具 有的一切特征，因此除了可以將行政管理成本按上述文字定義外，還可以按成 本的種類劃分對(duì)行政管理成本進(jìn)行相應(yīng)劃分。從對(duì)行政管理概念的理解上劃分 為：行政管理會(huì)計(jì)成本、行政管理機(jī)會(huì)成本、行政管理風(fēng)險(xiǎn)成本、行政管理社 會(huì)成本、行政管理邊際成本。從行政管理成本的存在形態(tài)上劃分為：行政管理 顯性成本和行政管理隱性成本，以上對(duì)各類行政管理成本的定義均可以按照成 本的定義去套定，在這里就不詳細(xì)說(shuō)明了。 從筆者從事的實(shí)際工作中還能夠?qū)⑿姓芾沓杀緞澐譃楣残姓杀竞筒?門行政成本，公共行政成本是所有以稅收為收入，由財(cái)政部門掌控的并以此收 入決定支出的政府及部門成本；部門行政成本是專指以各類行政事業(yè)性收費(fèi)為 主要來(lái)源，以收定支或以支定收的預(yù)算外支出構(gòu)成的成本。在財(cái)政預(yù)算管理 上，前者可以說(shuō)是預(yù)算內(nèi)資金構(gòu)成的成本，后者可以說(shuō)是預(yù)算外資金構(gòu)成的成 本。兩類成本均取之于社會(huì)，但是其用途則完全不同，本文將在以下有關(guān)章節(jié) 中予以討論。 從上面的分析我們基本可以界定出行政管理成本產(chǎn)生主體的研究范圍：狹 義上即所有以社會(huì)中公共稅收為資金來(lái)源并從中開支所有科目的單位或集體， 通俗講就是凡是“吃財(cái)政飯、吃皇糧”的均為行政管理產(chǎn)生成本主體；廣義上 即所有從社會(huì)中獲取資金和利益，包括稅收、各類行政事業(yè)管理費(fèi)、贊助費(fèi)等 等，并以此為支出來(lái)源的單位或集體，也就是包括“吃皇糧”的以及“不吃皇 糧”的都是行政管理成本產(chǎn)生的主體。 從我國(guó)的實(shí)際情況看，行政管理成本的產(chǎn)生是來(lái)自于兩部分：一是行政單 位。指管理國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)的各級(jí)政府部門、全國(guó)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù) 機(jī)關(guān)、各級(jí)政協(xié)管理機(jī)構(gòu)、中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)及其他民主黨派機(jī)關(guān)、 部分社會(huì)團(tuán)體組織。二是事業(yè)單位。指為社會(huì)生產(chǎn)及人民生活提供各種服務(wù)的 文化教育、科研衛(wèi)生、社會(huì)福利及其他公共事業(yè)等部門等“。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí) 期，這些部門均由國(guó)家財(cái)政提供工作經(jīng)費(fèi)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)的不斷完善和發(fā) 展，事業(yè)單位也進(jìn)入了改革的行列，上述的一些事業(yè)單位，如教育、衛(wèi)生等要 逐漸由“吃皇糧”轉(zhuǎn)向一定程度的自我發(fā)展道路。 1 3 行政管理成本與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理成本在概念上的區(qū)別及其特殊性 行政管理成本是討論特殊領(lǐng)域內(nèi)的成本問(wèn)題，它與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的成本雖然存 在共性，但是行政管理成本更明顯地表現(xiàn)在它的特殊性上。從筆者對(duì)此概念的 理解看來(lái)，行政管理成本與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本也存在著許多的不同之處，歸納 起來(lái)主要表現(xiàn)在以下八個(gè)方面： i 3 1 所屬主體不同 生產(chǎn)成本來(lái)源于企業(yè)內(nèi)部自身，有比較確定的所有者，而且它的所有者相 對(duì)較少，一個(gè)或幾個(gè)，通常是企業(yè)的法人代表、公司的股東或者執(zhí)行董事：而 行政管理成本來(lái)源于整個(gè)社會(huì)，因此它不是明確地屬于某一個(gè)人，而是屬于一 個(gè)集體、，集團(tuán)或一級(jí)政府。 1 3 2 核算界定不同 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的界定核算范圍是以生產(chǎn)單位來(lái)劃分的，有非常明確的地理 界限，比如一個(gè)生產(chǎn)單位如果越過(guò)了他的廠房地界，哪怕僅僅是1 厘米，也不 能在此范圍內(nèi)計(jì)算成本；而行政管理成本的劃分界限相對(duì)來(lái)說(shuō)不是如此的精 準(zhǔn)，它是以大致地域或部門劃分的，而且往往是行政地域或行使公共管理職能 的部門。 i 3 3 研究動(dòng)力不同 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的核算由“內(nèi)驅(qū)力”支配，也就是由財(cái)產(chǎn)所有人主動(dòng)地去控 制、去研究、去關(guān)注，否則它的經(jīng)營(yíng)就難以為繼，就要造成損失；而行政管理 成本的核算則不同，它主要由“外壓力”來(lái)控制，就是說(shuō)，財(cái)政所有人不是主 動(dòng)地去研究成本、控制成本，研究與核算與否，對(duì)其部門或個(gè)人不會(huì)構(gòu)成很大 的影響。行政管理成本多是由外界的壓力、社會(huì)的要求來(lái)促成，所以行政管理 成本的核算及其研究具有被動(dòng)的性質(zhì)。 1 3 4 效益產(chǎn)生不同 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本能夠直接帶來(lái)利潤(rùn)，在一個(gè)生產(chǎn)周期之內(nèi)可以比較明確地計(jì) 算出投入與產(chǎn)出之間的比例，并可以衡量出利潤(rùn)的高低，直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益： 行政管理成本的支出是復(fù)雜的，不能直接計(jì)算出成本投入所產(chǎn)生的利潤(rùn)，有的 直接產(chǎn)生，有的不能直接產(chǎn)生；有的能夠產(chǎn)生正經(jīng)濟(jì)效益，有的卻產(chǎn)生負(fù)的經(jīng) 濟(jì)效益：有的能夠直接或間接地產(chǎn)生良好的社會(huì)效益，有的卻帶來(lái)潛在的不良 社會(huì)效益。同時(shí)，衡量一個(gè)部門或單位的效益，并不能以該部門是否有年度的 盈余為標(biāo)準(zhǔn)，有盈余一方面說(shuō)明了資金使用的高效率，但是另一方面是否反映 了該部門對(duì)社會(huì)的攝取超過(guò)了其正常的收入水平，是否把過(guò)重的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了 社會(huì)。這正是行政管理成本難以衡量的地方。 1 3 5 關(guān)注對(duì)象不同 對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的研究是隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的出現(xiàn)而出現(xiàn)的，可以說(shuō)是與 生產(chǎn)同步的，多受到經(jīng)濟(jì)學(xué)家的關(guān)注和研究，并且已經(jīng)形成了比較科學(xué)的理論 體系；而對(duì)行政管理成本的研究是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，或者說(shuō)是i 雪家 政治開明發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，可以說(shuō)是與發(fā)達(dá)的文明社會(huì)同步的，是社會(huì) 財(cái)政所有者在自身生存和外界監(jiān)督的壓力下不得不進(jìn)行的自我約束、自我完善 的行為，多受到社會(huì)學(xué)家的關(guān)注，但目前還沒(méi)有形成系統(tǒng)的理論。 1 3 6 計(jì)算技能不同 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的計(jì)算往往是個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，包含的行業(yè)眾多，其成本列支 有比較嚴(yán)格的規(guī)范和要求，對(duì)從事財(cái)會(huì)工作人員的要求相對(duì)較高：而行政管理 成本往往只涉及收和支，考慮的部門具有相同的特點(diǎn)和規(guī)律，因而計(jì)算相對(duì)簡(jiǎn) 單，對(duì)核算人員的技能相對(duì)要求較低。可以說(shuō)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本體現(xiàn)的主要是核 算，而行政管理成本體現(xiàn)的主要是責(zé)任。比如個(gè)部門一年的收入如果與支出 相等，那該部門的支出可以稱為該部門運(yùn)轉(zhuǎn)一年的行政管理成本，余為贏，欠 為虧。 1 3 7 作用效果期間不同 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本一般在投入以后即產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，作用期間在一個(gè)生產(chǎn)周 期，而且只是經(jīng)濟(jì)單方面的；而行政管理成本的作用期間就難以確切地估計(jì)， 并且是雙方面的( 在產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也產(chǎn)生社會(huì)效益，甚至有的行政管理 部門只允許產(chǎn)生社會(huì)效益，不允許產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。比如公安和工商等部門對(duì)社 會(huì)犯罪和經(jīng)濟(jì)違法案件的處罰等等) 。主要原因是它的實(shí)際發(fā)生成本供行政管 理機(jī)關(guān)或人員消費(fèi)掉，而虛擬成本產(chǎn)生的社會(huì)效益往往在今后一段時(shí)間內(nèi)才能 夠顯現(xiàn)出來(lái)。 1 3 8 作用范圍不同 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的投入一般在一個(gè)核算單位之內(nèi)，或者是某一個(gè)人，一旦成 本的投入失誤造成損失，其影響往往就在一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的范圍內(nèi)，不會(huì)波及其 他的非相關(guān)人或物，且持續(xù)時(shí)間不會(huì)長(zhǎng)久；而行政管理成本的攝取對(duì)象為整個(gè) 社會(huì)，其行為的失誤與否，不僅是該行政管理部門或人員的失誤，還會(huì)對(duì)社會(huì) 的某一方面帶來(lái)負(fù)面的影響，其作用范圍不但大得多，而且持續(xù)作用的時(shí)間也 要長(zhǎng)得多。 1 4 國(guó)內(nèi)外理論界對(duì)行政管理成本研究的進(jìn)展和成果 在早期的學(xué)術(shù)文章或著作中，雖然還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)直接對(duì)行政管理成本進(jìn)行研 究的專著或文章，但是圍繞行政管理成本的研究已經(jīng)引起了許多學(xué)者的關(guān)注并 著手進(jìn)行了探討。 1 4 1 在公共管理理論中對(duì)涉及行政管理成本的公共支出的研究 在公共管理理論中，對(duì)公共行政效益有所探討，雖然已經(jīng)觸及了行政管理 成本問(wèn)題，但沒(méi)有使成本問(wèn)題明朗化，也沒(méi)有對(duì)行政成本一詞做基本的分析a 有“民營(yíng)化大師”之稱的美國(guó)學(xué)者薩瓦斯所著的民營(yíng)化與公私部門的伙 伴關(guān)系一書，從改革治理政府的角度直面了政府的成本支出問(wèn)題。他所倡導(dǎo) 的“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根置于這 樣一些基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和自由健康社會(huì)中政府相對(duì)于其他 社會(huì)組織的適當(dāng)角色?？梢哉f(shuō)，所謂民營(yíng)化理念就是民營(yíng)化是改善政府的要徑 和社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略的信念?！?民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的主要推動(dòng)力量可以分為現(xiàn)實(shí)壓力、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)、商業(yè)、 平民主要的影響。這五種力量都針對(duì)一個(gè)目標(biāo)世界范圍內(nèi)龐大且不斷增長(zhǎng) 著的政府。文章用三個(gè)不同的測(cè)度來(lái)衡量政府規(guī)模：政府單位的數(shù)量；政府支 出、政府雇員的人數(shù)，并著重考察了美國(guó)政府。文章認(rèn)為，( 美國(guó)政府) 鎮(zhèn)的 數(shù)量在縮小而市的數(shù)量在擴(kuò)大，反映了不斷加快的都市化和區(qū)域整合進(jìn)程。特 區(qū)的數(shù)量急劇膨脹，反映了大都市為履行職能而創(chuàng)造的政府間的多樣化安排。 其結(jié)果是政府單位總數(shù)的再次擴(kuò)張；雖然數(shù)十年來(lái)政府?dāng)?shù)量只是緩慢地增長(zhǎng)， 但他們的開支增長(zhǎng)極為迅速，美國(guó)各級(jí)政府的總支出1 9 9 6 年為2 9 9 3 萬(wàn)美 元，用不變美元計(jì)算，政府支出在不到4 0 年的時(shí)間里增加了3 倍多，人均政 府支出增加了2 倍，政府支出在g d p 中的比重增長(zhǎng)了一半，達(dá)3 2 2 ；從 1 9 5 0 1 9 9 5 年的4 5 年間，政府雇員人數(shù)的年均增長(zhǎng)率為2 8 ，是人口增長(zhǎng)率 ( 0 6 ) 的4 倍多，高于私人部門的雇員增長(zhǎng)幅度( 2 1 ) 。1 9 5 0 1 9 7 8 年 間，聯(lián)邦政府雇員增長(zhǎng)了5 0 ，而其支出增長(zhǎng)了4 0 0 。 文章同時(shí)指出，政府增長(zhǎng)的第三類解釋因素是日益增長(zhǎng)的低效率：花更多 的錢，用更多的人，從事同量的工作。私營(yíng)部門當(dāng)然存在同樣的問(wèn)題，但是其 反應(yīng)和矯正措施要迅速得多。表現(xiàn)在一是超額雇員。政府和公共服務(wù)部門往往 人浮于事，有時(shí)超員百分之?dāng)?shù)百。2 5 年間警員人數(shù)從1 6 0 0 0 增長(zhǎng)到2 4 0 0 0 ，但 警察隊(duì)伍每年的工作總時(shí)數(shù)卻縮小了。二的待遇過(guò)高?？傮w上看，公共部門雇 員的工資水平遠(yuǎn)高于私營(yíng)部門雇員，幅度可達(dá)4 1 。三是過(guò)度建設(shè)。導(dǎo)致低效 率的一個(gè)因素是政府對(duì)資產(chǎn)投資的偏好和對(duì)日常維護(hù)工作的忽視。 作者推行民營(yíng)化的首要目標(biāo)就是“減少政府支出”，作者試圖通過(guò)建立民 營(yíng)化政府實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行成本的低廉和效率的提高，其研究的重點(diǎn)在于方式和途 徑，雖然已經(jīng)包含了政府行政管理成本控制的相關(guān)思想，但并沒(méi)有對(duì)成本進(jìn)行 專門的探究。 由高培勇、崔軍編著的公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)中，從公共支出的增長(zhǎng)較大， 總結(jié)出了政府支出及增長(zhǎng)的四種模型。一是公共支出不斷上升的規(guī)律( l a w o f r i s i n gp u b l i ce x p e n d i t u r e ) 。主要理論根據(jù)是1 9 世紀(jì)德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫 瓦格納提出所謂“瓦格納定律”，他的解釋是隨著社會(huì)的發(fā)展，公共部門的活 動(dòng)隨之加強(qiáng)：政府從事物質(zhì)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來(lái)越多；政府提供的公共物品的 范圍越來(lái)越大。于是他得出結(jié)論：政府活動(dòng)不斷擴(kuò)張所帶來(lái)的公共支出的不斷 增長(zhǎng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)客觀規(guī)律。結(jié)論所考察的是公共支出對(duì)g d p 的比 率。二是英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮考克和懷斯曼提出的公共支出增長(zhǎng)理論。他們的分析 是基于以下的假定的：政府喜歡多支出，公民們不愿意多納稅。因此當(dāng)政府在 決定預(yù)算中支出的規(guī)模時(shí)，應(yīng)該密切注意公民關(guān)于賦稅承受力的反應(yīng)，公民所 容忍的稅收水平是政府公共支出的約束條件。他們認(rèn)為公共收入和公共支出總 是同步增長(zhǎng)的，公共支出的上升與g d p 的上升成線性關(guān)系。三是公共支出增長(zhǎng) 的發(fā)展模型。該模型是經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆斯格雷夫和羅斯托根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論建 立并用來(lái)解釋公共支出增長(zhǎng)原因的。他們認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，政府 投資在總投資中占有較大的比重，因?yàn)楣膊块T要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供社會(huì)基礎(chǔ)設(shè) 施；在增長(zhǎng)的中期階段，政府投資還應(yīng)該繼續(xù)進(jìn)行，但這時(shí)政府的投資只是對(duì) 私人投資的補(bǔ)充；一旦經(jīng)濟(jì)達(dá)到成熟階段，公共支出將從基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向不斷增 加的教育、保健與福利服務(wù)的支出。四是公共支出的非均衡增長(zhǎng)模型。由美國(guó) 經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉鮑莫爾提出，他的解釋是從公共部門的平均勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低的 現(xiàn)象入手的。他在“非均衡增長(zhǎng)模型”中將國(guó)民經(jīng)濟(jì)區(qū)分為兩個(gè)部門：生產(chǎn)率 不斷提高的部門和生產(chǎn)率提高緩慢的部門。前者如制造業(yè)，后者則為服務(wù)業(yè)和 政府部門，通過(guò)對(duì)比兩個(gè)部門的有關(guān)數(shù)據(jù)，得出了作為生產(chǎn)率偏低的政府部門 的規(guī)模必然越來(lái)越大，負(fù)擔(dān)必然越來(lái)越重的結(jié)論“1 。 以上的四個(gè)模型，其研究的出發(fā)點(diǎn)顯然不是行政管理成本的研究出發(fā)點(diǎn)， 他們的研究是自上而下的。即為政府支出的增長(zhǎng)找到一些理論上的冠冕堂皇的 理由。依照他們的觀點(diǎn)，政府成本的增長(zhǎng)是本應(yīng)該如此的，不增長(zhǎng)反而是違背 某些“客觀”規(guī)律的。他們雖然得出了公共支出的增長(zhǎng)規(guī)律，指出了政府規(guī)模 越來(lái)越大和負(fù)擔(dān)越來(lái)越重的問(wèn)題，但由于他們不是從成本控制和節(jié)約、政府成 本效應(yīng)的角度去探討這一問(wèn)題，因此成本的問(wèn)題是他們認(rèn)識(shí)不到的，是其研究 結(jié)論的缺陷所在。 1 4 2 對(duì)涉及行政管理成本的行政效率的研究 成本與效益是一對(duì)不可分割的對(duì)立統(tǒng)一體，對(duì)效益的研究不能不涉及成本 問(wèn)題，當(dāng)然對(duì)成本的研究最終還要?dú)w結(jié)到效益上。但是成本與效益的研究卻不 是同步的，尤其是在行政管理成本問(wèn)題的研究上，基本上是首先從行政效率的 研究上開始的。 除了在公共行政理論中有對(duì)提高行政效率的研究以外，在行政管理學(xué)中也 有很多論述，如美國(guó)的公共行政學(xué)者詹姆斯q 威爾遜在其著作美國(guó)官僚政 治政府機(jī)構(gòu)的行為及其動(dòng)因一書中，分析了美國(guó)現(xiàn)行的官僚機(jī)構(gòu)，并指 出：外部強(qiáng)加給政府機(jī)構(gòu)的規(guī)制太多，是其效率低下的主要原因。他認(rèn)為要提 高行政效率，就必須簡(jiǎn)化行政程序，下放權(quán)力。威爾遜分析了政府行政效率低 的原因，但沒(méi)有提及行政管理成本的問(wèn)題1 。 1 9 9 3 年，美國(guó)政府發(fā)表的從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為主創(chuàng)造個(gè)花費(fèi) 少、收獲多的政府( f r o mr e dt a p et or e s u l t s - - c r e a t i n gag o v e r n m e n t t h a tw o r k sb e t t e ra n dc o s tl e s s ) ，簡(jiǎn)稱“戈?duì)枅?bào)告”。該報(bào)告提出了政 府的績(jī)效問(wèn)題，并分析了“問(wèn)題不在于政府職員的懶惰和無(wú)能，而在于繁文縟 節(jié)和規(guī)制令人窒息，簡(jiǎn)直扼殺了政府雇員的哪怕是一丁點(diǎn)的創(chuàng)造性”。文章的 結(jié)論是拋棄繁文縟節(jié)，徹底擺脫舊體制，建立一種鼓勵(lì)政府雇員對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)任 的體制。在這里，也涉及到了政府投入與產(chǎn)出的關(guān)系問(wèn)題，即如何以同樣的投 入獲得更多的產(chǎn)出，從而提高政府管理的續(xù)效，但仍然未揭示出政府行政管理 的成本這一重要問(wèn)題“。 在張永桃主編的行政管理學(xué)一書中，認(rèn)為對(duì)行政效率進(jìn)行評(píng)估和測(cè) 量，可阱檢查出行政管理活動(dòng)在達(dá)成行政目標(biāo)和行政決策方面的程度，并且也 可以以此作為下一次決策的重要依據(jù)。分析比較包括投入勞動(dòng)和產(chǎn)出結(jié)果之間 的比較；已經(jīng)完成的行政任務(wù)與預(yù)定行政目標(biāo)之間的比較；完成同一行政任務(wù) 的現(xiàn)有水平與最高記錄之間的比較：在相同條件下，不同行政部門實(shí)現(xiàn)行政決 策程度的比較；及時(shí)解決問(wèn)題，排除困難的能力等五個(gè)方面。指出了行政效率 的社會(huì)性評(píng)價(jià)和技術(shù)性測(cè)量，其中首要的方法之一就是行政費(fèi)用測(cè)量法，即對(duì) 在行政管理過(guò)程中所消耗的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間進(jìn)行核算，看其是否節(jié) 省，并能以最少的行政投入獲得較大的行政產(chǎn)出。其中又分為單位費(fèi)用法、人 頭負(fù)擔(dān)法等。對(duì)這一問(wèn)題的論述已經(jīng)相當(dāng)接近于對(duì)成本問(wèn)題的考核。作者還把 行政效率問(wèn)題看作是行政管理的核心問(wèn)題，可見行政效率的測(cè)量方法已經(jīng)引起 了當(dāng)時(shí)作者的強(qiáng)烈關(guān)注。但作者在論述提高行政效率的途徑時(shí)，并沒(méi)有提及行 政管理的成本問(wèn)題。 謝秋朝、侯蓍菁編著的公共財(cái)政學(xué)一書中，對(duì)行政管理支出與效率的 關(guān)系進(jìn)行了論述。文章說(shuō)，行政管理支出是政府在履行其職能過(guò)程中所耗費(fèi)的 社會(huì)資源，是全社會(huì)成員必須負(fù)擔(dān)的社會(huì)成本，政府提供的服務(wù)可視作其“產(chǎn) 出”，i 因而我們可以對(duì)政府的投入產(chǎn)出作成本效益的分析，此收益與成本之比 即為政府的行政效率。在耗費(fèi)相等的社會(huì)資源條件下，政府能提供的服務(wù)數(shù)量 越多、質(zhì)量越好，則其行政效率越高；相反則行政效率越低下“。 在政府所能提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量一定的情況下，行政管理支出即成本是 決定政府效率的重要因素。從我國(guó)的實(shí)際情況看，行政管理支出的增長(zhǎng)速度過(guò) 快，超過(guò)了財(cái)政總收支的增長(zhǎng)速度，行政管理支出占財(cái)政總支出的比重也在逐 年上升。有兩方面原因造成：一是政府機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大。從中外各國(guó)的歷史看， 行政管理費(fèi)用的超常增長(zhǎng)，總是與國(guó)家行政管理機(jī)構(gòu)的膨脹密切相關(guān)。文章通 過(guò)列舉一系列數(shù)據(jù)，證實(shí)了其結(jié)論。二是財(cái)政管理體制不完善。首先是預(yù)算分 配不統(tǒng)一，職能肢解嚴(yán)重，管理嚴(yán)重缺位。比如預(yù)算內(nèi)外資金的問(wèn)題。其次是 預(yù)算管理乏力，支出約束力不強(qiáng)。比如超標(biāo)準(zhǔn)支出，對(duì)追加預(yù)算的日益依賴等 現(xiàn)象。另外缺乏預(yù)算約束機(jī)制以及事后的收益成本評(píng)價(jià)體系。造成撥付的 資金增多，而行政管理部門履行職能的效率反而下降的情況。 文章認(rèn)為，公共支出的效益與微觀經(jīng)濟(jì)主體的支出效益是一樣的，但是由 于政府處于宏觀調(diào)控主體的地位上，支出項(xiàng)目在性質(zhì)上大相徑庭。因此在效益 上同微觀經(jīng)濟(jì)主體也千差萬(wàn)別。兩者主要在計(jì)算所費(fèi)與所得的范圍、衡量效益 的標(biāo)準(zhǔn)、擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)等三個(gè)方面存在不同。文章還列舉了三種政府成本使用效 益的分析方法。一是成本效益分析法。就是針對(duì)國(guó)家確定的建設(shè)項(xiàng)目，提出若 干實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的方案，通過(guò)分析比較，選擇出最優(yōu)的投資項(xiàng)目方案。成本效 益分析的基本目標(biāo)是衡量項(xiàng)