2014年電大 公共政策概論 考試重點資料 小抄版 老師交待好好看

公共政策概論期末復(fù)習(xí)一、考試依據(jù)與復(fù)習(xí)范圍考試依據(jù)是本課程的教學(xué)大綱、考核說明、文字教材、音像教材和網(wǎng)上教學(xué)資源。其中最重要的是教學(xué)大綱、考核說明和文字教材。期末考試的內(nèi)容原則上不超出教學(xué)大綱和考核說明。本課程的復(fù)習(xí)范圍包括文字教材和其他教材。文字教材：該課程的文字教材是陳慶云主編，中央廣播電視大學(xué)出版社出版的公共政策概論，該書涵蓋了教學(xué)大綱的內(nèi)容，是復(fù)習(xí)的重點。其他教材：該課程的音像教材、網(wǎng)上教學(xué)資源等都是依據(jù)文字教材錄制、編寫的。錄像課12講，為系統(tǒng)講授型，是依據(jù)文字教材的內(nèi)容對重點、難點和學(xué)習(xí)方法等進(jìn)行講解、指導(dǎo)，幫助學(xué)生掌握教學(xué)內(nèi)容。IP課件15講，是結(jié)合主教材、結(jié)合案例進(jìn)行擴(kuò)展知識的講解，意在擴(kuò)大學(xué)生的知識面。這些內(nèi)容以及電視直播課堂和“電大在線”發(fā)布的網(wǎng)上相關(guān)輔導(dǎo)，復(fù)習(xí)時均可參考。二、考試形式本課程考試采取形成性考核和期末結(jié)業(yè)考試相結(jié)合的方式，形成性考核主要以平時作業(yè)的形式出現(xiàn)，由中央電大統(tǒng)一布置。未完成平時作業(yè)及平時作業(yè)成績不合格者，不得參加課程結(jié)業(yè)考試。期末結(jié)業(yè)考試分為卷面考試和網(wǎng)上考試兩種，每位學(xué)員按照本教學(xué)點的統(tǒng)一安排，參加其中一種考試。參加卷面考試者，形成性考核和期末結(jié)業(yè)考試占課程總成績的比例為20%和80%，即期末結(jié)業(yè)考試成績按80計入課程總成績。卷面期末考試采用閉卷方式?？荚嚂r間為90分鐘?？荚囶}型包括名詞解釋、單項選擇題、多項選擇題、簡答題、論述題（含案例分析）等五種，試卷按百分制評閱，各類試題的分?jǐn)?shù)分別占卷面總成績的10、10、10、30和40。三、復(fù)習(xí)方法1、抓住重點。復(fù)習(xí)時一定要抓住重點，首先掌握本課程的重點內(nèi)容，即考核說明中要求理解和掌握的內(nèi)容，再及其它，以點帶面。2、全面復(fù)習(xí)。抓住重點并不等于只復(fù)習(xí)重點，而是要在抓住重點的基礎(chǔ)上，全面復(fù)習(xí)，全面掌握教學(xué)內(nèi)容。如果只掌握重點不及其余，重點就很容易成為相互之間失去邏輯聯(lián)系的孤立的點，這樣也很難在考試中取得好成績。3、聯(lián)系實際。要把所學(xué)的知識與國內(nèi)外的實際結(jié)合起來進(jìn)行分析，理論聯(lián)系實際，這樣有利于答好論述和案例分析題。4、交流互動。在復(fù)習(xí)過程中要通過各種途徑與老師、同學(xué)加強(qiáng)交流，通過互動加深對教學(xué)內(nèi)容的掌握。5、結(jié)合復(fù)習(xí)，提高答題能力期末試題的參考答案依據(jù)文字教材所述制定。在答題時應(yīng)以文字教材為準(zhǔn)，但并不要求與教材的文句完全一致，只要意思相同即可。復(fù)習(xí)時一定要結(jié)合對教學(xué)內(nèi)容的復(fù)習(xí)，提高答題能力。具體的說就是多做練習(xí)題，掌握各種題型的答題方法，提高歸納、概括、分析、綜合以及文字表達(dá)等方面的能力。在考試時一定要注意根據(jù)不同題型的特點和要求，進(jìn)行答題。答題方法：（1）名詞解釋，一般都是教材中重要的概念，答題時應(yīng)簡明扼要，抓住要點，不必過于展開，因而在復(fù)習(xí)時應(yīng)注意提高概括能力。（2）選擇題包括單項選擇題和多項選擇題，都是由一個題干和若干個備選答案組成，不同之處在于：單項選擇題的備選答案只有一個是正確的，只須選出正確答案既可；多項選擇題，則須在備選的答案中選出兩個以上的正確答案，多選、錯選、少選都不得分。（3）簡答題和論述題，都屬于問答題，不同之處在于前者只須答出要點、列出梗概即可，而后者則須將要點展開進(jìn)行闡述，否則將不能得滿分。在復(fù)習(xí)時應(yīng)結(jié)合做各種問答題，提高歸納、概括、分析、綜合的能力。論述題中的案例分析題，沒有固定的答案。在答題時應(yīng)注意：用所學(xué)理論進(jìn)行分析；分析時要抓住重點；分析過程要邏輯一致，前后呼應(yīng)；言之有理，持之有據(jù)，能自圓其說。另外，案例分析題肯定不是教材上的案例，但分析方法可參考教材上的案例；案例分析題的難度不會很大，以考察對基本理論、基本知識的理解、掌握為主，所以在復(fù)習(xí)時應(yīng)熟練掌握這些內(nèi)容?？己藘?nèi)容與考核要求第一章 導(dǎo)論考核知識點：中外學(xué)者對公共政策的界定利益分配的動態(tài)性公共政策的本質(zhì)理解公共政策的基本特征、主要功能公共政策分析要素公共政策研究產(chǎn)生的歷史背景政策科學(xué)的誕生與發(fā)展8、 后工業(yè)社會的政策分析考核要求：了解：中外學(xué)者對公共政策的界定；公共政策研究產(chǎn)生的歷史背景理解：公共政策的基本特征、主要功能；政策科學(xué)的誕生與發(fā)展掌握：利益分配的動態(tài)性；公共政策分析要素；后工業(yè)社會的政策分析第二章 公共政策主體考核知識點：1、公共政策核心主體2、準(zhǔn)公共政策主體3、公眾參與與公共政策4、公共政策主體的能力的涵義和內(nèi)容5、提升政策主體能力的必要性和途徑考核要求：理解：公共政策核心主體；準(zhǔn)公共政策主體；公眾參與與公共政策；公共政策主體的能力的涵義與內(nèi)容；掌握：提升政策主體能力的必要性和途徑第三章 公共政策系統(tǒng)與決策體制考核知識點：1、公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成2、公共政策系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系3、決策權(quán)力的內(nèi)容4、公共決策體制的結(jié)構(gòu)5、公共決策體制的類型6、公共決策體制的特征7、政府在公共決策中的地位8、執(zhí)政黨在公共決策中的地位9、其它社會組織對公共決策的影響考核要求：理解：公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成、內(nèi)部關(guān)系；決策權(quán)力；公共決策體制的結(jié)構(gòu)、類型、特征掌握：政府、執(zhí)政黨在公共決策中的地位；其它社會組織對公共決策的影響第四章 公共政策過程中的決策考核知識點：1、確定公共決策問題2、確定決策目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)3、擬定公共決策方案的原則4、方案設(shè)計者的主觀條件與創(chuàng)造性思維的作用5、決策方案設(shè)計的程序6、決策方案的具體內(nèi)容7、決策方案的評估8、選擇決策方案應(yīng)遵循的原則9、決策方案選擇的方法10、決策方案選擇中共識的形成11、決策方案的合法化12、提出調(diào)整方案13、選擇調(diào)整方案考核要求：了解：決策方案設(shè)計的程序；決策方案選擇的方法；決策方案選擇中共識的形成理解：確定公共決策問題；確定決策目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)；方案設(shè)計者的主觀條件與創(chuàng)造性思維的作用；決策方案的具體內(nèi)容；決策方案的評估；決策方案的合法化；提出和選擇調(diào)整方案掌握：擬定公共決策方案的原則；選擇決策方案應(yīng)遵循的原則第五章 公共政策過程中的執(zhí)行考核知識點：1、政策執(zhí)行的理論2、政策執(zhí)行研究的基本模型3、政策執(zhí)行組織及其成員4、政策對象5、政策環(huán)境6、聯(lián)合行動的復(fù)雜性7、政策執(zhí)行過程中的資源考核要求理解：政策執(zhí)行的理論；聯(lián)合行動的復(fù)雜性；政策執(zhí)行過程中的資源掌握：政策執(zhí)行研究的基本模型；政策執(zhí)行組織及其成員；政策對象；政策環(huán)境第六章 公共政策評價考核知識點：1、公共政策評價的內(nèi)涵及作用2、公共政策評價的產(chǎn)生與發(fā)展3、公共政策評價的類型4、公共政策效果評價5、公共政策評價的標(biāo)準(zhǔn)6、公共政策評價的基本程序7、公共政策評價方法8、我國公共政策評價所面臨的障礙9、我國公共政策評價目前存在的問題10、推進(jìn)中國公共政策評價的途徑考核要求：理解：公共政策評價的產(chǎn)生與發(fā)展；公共政策評價的類型；公共政策評價的標(biāo)準(zhǔn)、基本程序和方法掌握：公共政策評價的內(nèi)涵及作用；公共政策效果評價；我國公共政策評價所面臨的障礙；我國公共政策評價目前存在的問題；推進(jìn)中國公共政策評價的途徑第七章 公共政策的思維方法考核知識點：1、“公共決策思維”和“公共決策思維方法”2、公共決策思維方法的特點3、一般思維類型4、公共決策思維類型5、頭腦風(fēng)暴法6、德爾菲法7、類比法、隱喻法與群體生態(tài)法8、巴拉姆驢子思維法9、理想方案思維法10、簡單矩陣思維法考核要求：理解：“公共決策思維”和“公共決策思維方法”；公共決策思維方法的特點；一般思維類型；公共決策思維類型；頭腦風(fēng)暴法；德爾菲法；類比法；隱喻法與群體生態(tài)法；巴拉姆驢子思維法；理想方案思維法；簡單矩陣思維法第八章 公共政策與系統(tǒng)分析考核知識點：1、系統(tǒng)思想的形成與發(fā)展2、系統(tǒng)的概念3、系統(tǒng)方法及其特點4、系統(tǒng)分析及其產(chǎn)生背景5、公共決策系統(tǒng)6、系統(tǒng)分析與公共政策7、系統(tǒng)分析學(xué)派和結(jié)構(gòu)功能分析學(xué)派8、系統(tǒng)分析的基本要求9、系統(tǒng)分析流程10、系統(tǒng)分析的主要作業(yè)11、決策支持系統(tǒng)12、系統(tǒng)分析應(yīng)注意的問題考核要求：了解：系統(tǒng)思想的形成與發(fā)展；系統(tǒng)分析及其產(chǎn)生背景；系統(tǒng)分析流程理解：系統(tǒng)的概念；系統(tǒng)方法及其特點；公共決策系統(tǒng)；系統(tǒng)分析與公共政策；系統(tǒng)分析學(xué)派和結(jié)構(gòu)功能分析學(xué)派；系統(tǒng)分析的基本要求；系統(tǒng)分析的主要作業(yè)；決策支持系統(tǒng)掌握：系統(tǒng)分析應(yīng)注意的問題第九章 知識經(jīng)濟(jì)時代的公共政策考核知識點：1、知識經(jīng)濟(jì)的概念與由來2、知識經(jīng)濟(jì)時代的特征3、知識經(jīng)濟(jì)對公共政策理念的影響4、知識經(jīng)濟(jì)對公共政策體制的影響5、知識經(jīng)濟(jì)對公共政策過程的影響6、知識經(jīng)濟(jì)對公共政策方法和技術(shù)的影響7、知識經(jīng)濟(jì)對公共政策內(nèi)容的影響8、知識經(jīng)濟(jì)對公共政策執(zhí)行的影響9、知識經(jīng)濟(jì)時代公共政策的新特點考核要求：了解：知識經(jīng)濟(jì)的概念與由來理解：知識經(jīng)濟(jì)對公共政策理念、體制、過程、方法和技術(shù)、內(nèi)容、執(zhí)行的影響；知識經(jīng)濟(jì)時代公共政策的新特點；掌握：知識經(jīng)濟(jì)對公共政策理念的影響；公共政策對發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)的影響第十章 公共政策案例及其分析考核知識點：1、公共政策案例的特點和類型2、公共政策案例分析的涵義及意義3、公共政策案例學(xué)在中國的發(fā)展4、公共政策案例分析的目的、角度和立足點5、公共政策案例分析的框架6、實例分析：燃油稅，如何走出消極等待的政策困境考核要求：理解：公共政策案例的特點和類型；公共政策案例學(xué)在中國的發(fā)展；公共政策案例分析的目的、角度和立足點；公共政策案例分析的框架；實例分析：燃油稅，如何走出消極等待的政策困境掌握：公共政策案例分析的涵義及意義第十一章 公共政策的理念轉(zhuǎn)型及其挑戰(zhàn)考核知識點：1、社會公共事務(wù)管理中的公共政策2、公共政策的邏輯起點：公共問題3、公共利益與公共政策4、公共文化與公共政策理念的轉(zhuǎn)型5、公共決策面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)6、當(dāng)代公共政策的基本走向考核要求：理解：公共問題是公共政策的邏輯起點；當(dāng)代公共政策的基本走向掌握：公共利益與公共政策；公共文化與公共政策理念的轉(zhuǎn)型；公共政策所面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)各章重點問題提示第一章 導(dǎo)論一、中外學(xué)者對公共政策的界定1、伍德羅威爾遜認(rèn)為，公共政策是由政治家，即具有立法權(quán)者制定的，由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。2、戴維伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對全社會的價值作有權(quán)威的分配。3、拉斯韋爾與卡普蘭認(rèn)為，公共政策是一種具有目標(biāo)、價值與策略的大型計劃。4、托馬斯戴伊認(rèn)為，凡是政府決定做的或者不做的事情就是公共政策。5、國內(nèi)學(xué)者張金馬認(rèn)為，公共政策是政黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個人行動的準(zhǔn)則或指南。其表現(xiàn)形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示、行動計劃與策略等。二、對全社會的利益作權(quán)威性分配1、對戴維伊斯頓定義的分析美國學(xué)者戴維伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對全社會的價值作有權(quán)威的分配。這一界定突出了三個思想，即：制定公共政策是為了價值分配；分配的范圍是全社會；分配的影響力是權(quán)威性的。我們認(rèn)為，為避免對“價值”一詞過于寬泛的理解，同時又能突出公共政策的本質(zhì)，不如把“價值”改為“利益”。公共政策的本質(zhì)是社會利益的集中反映。政策的形成過程，實際上是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程。具體地說，政府利用公共政策，去保護(hù)、滿足一部分人的利益需求，同時抑制、削弱甚至打擊另一部分人的利益需求。通過政策作用去調(diào)整利益關(guān)系，在原有利益格局的基礎(chǔ)上形成新的利益結(jié)構(gòu)。正是從這個意義上講，公共政策的本質(zhì)應(yīng)該是政府對社會實行權(quán)威性的利益分配。這也是我們前面主張的，可以在戴維伊斯頓對公共政策的定義中，把“價值分配”改為“利益分配”的理由。2、利益分配的動態(tài)性與戴維伊斯頓的定義不同的另一點是，我們認(rèn)為公共政策的功能絕不僅限于分配上。政府分配利益是一個動態(tài)過程，分配的基礎(chǔ)是政府選擇利益和綜合利益；分配的關(guān)鍵是落實利益。從社會公共利益中，由利益選擇到利益綜合，由利益分配到利益落實，這是一個完整的過程。公共政策的過程取向，是與這種利益取向完全一致的。（1）利益選擇政府對利益的分配，不是任意的、無的放矢的。作為公共權(quán)力的占有者，政府把利益分配給誰，首先來自于政治統(tǒng)治的目的。政府要選擇那些與政府的價值取向一致的社會群體利益，作為分配對象。不過，在市場經(jīng)濟(jì)下，政府也是多元利益主體之一，也要尋求自身的最大利益。政府是由若干成員組成的，每個成員的利益以及他們的總體利益是借政府的機(jī)構(gòu)來實現(xiàn)的。所以制定什么樣的政策，政府首先是選擇利益，選擇那些與社會整體利益一致的方面，也選擇那些與政府自身最大利益相一致的方面。這種人為、主觀的選擇特征，必然使公共政策在分配社會利益時帶有明顯的傾向性。（2）利益綜合政府在向社會各成員分配利益時，除了考慮到社會的整體利益與政府的自身利益之外，還要充分想到社會各成員之間的利益相關(guān)性。公共政策是要提供一種普遍遵循，或者至少相關(guān)人員應(yīng)該遵循的行為準(zhǔn)則，規(guī)范人們在追求利益所出現(xiàn)的矛盾或沖突中的行為。政府必須綜合地平衡各種利益關(guān)系，或簡稱為“利益綜合”。利益綜合建立于利益選擇的基礎(chǔ)之上，它除體現(xiàn)在政治行為與普通準(zhǔn)則上，還體現(xiàn)在原則性與靈活性的結(jié)合上?，F(xiàn)實社會中，利益是多元化的。政策既要反映社會大多數(shù)人的利益需求，又要兼顧保護(hù)少數(shù)人的合法利益。政策的作用，是要調(diào)動人的積極因素，排除那些消極因素，把各種利益矛盾盡量控制在較小的范圍之中，以保證社會的穩(wěn)定與發(fā)展。（3）利益分配公共政策本身并不是資源，而是由于政策實施后保證了一部分人的利益得到滿足。這意味著政策起到了向社會有關(guān)成員分配利益的功能。對不同的政策對象來說，公共政策所分配的利益，往往對一些人是直接的，而對另一些人是間接的。公共政策的最大特點之一，總是保護(hù)多數(shù)人利益，尤其是多數(shù)人的長遠(yuǎn)利益，而抑制少數(shù)人的利益。不過，人們從政策中獲得利益或失去利益不是絕對的，還會出現(xiàn)這樣的情況：某一政策使得一些人既獲得利益，又失去利益。（4）利益落實政策分配利益，滿足一部分利益群體的合理要求是十分重要的。但更重要的是這些利益群體能否按照政府的規(guī)定目標(biāo)，獲得應(yīng)有的利益。這不僅是相關(guān)的利益群體關(guān)心的事，更應(yīng)該是政府關(guān)心的事。政府的政策主體地位，需要它們主動地把政策內(nèi)容貫徹到實踐中去，產(chǎn)生應(yīng)有的政策效果，即從本質(zhì)上講，使得分配的利益到位。綜上所述，在對公共政策的本質(zhì)理解上，應(yīng)突出的內(nèi)容有：第一，它是對全社會的利益進(jìn)行分配，而不是其它分配。第二，它是基于多種利益關(guān)系的有選擇的利益分配，而不是盲目的分配。第三，它是通過綜合各種利益矛盾后的利益分配，而不是孤立地就事論事式的分配。第四，它是要在實踐中得到兌現(xiàn)的利益分配，而不是口頭或紙上的利益分配。三、公共政策的定義公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，在對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。定義中的政策主體只限于政府，而沒有考慮到社會中的其他公共組織。除此之外, 對于這一定義，我們需要強(qiáng)調(diào)五點：1、公共政策是政府的政策，是政府制定的行為準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則首先體現(xiàn)了政府的政治行為，是政府活動的產(chǎn)物。2、公共政策的本質(zhì)是要解決利益分配問題，既包括物質(zhì)利益的分配，也包括精神利益的分配。3、公共政策對利益的分配，是一個動態(tài)過程。這種過程取向大致經(jīng)歷四個環(huán)節(jié)：利益選擇、利益綜合、利益分配與利益落實。4、公共政策對社會利益的分配，服從于政府的整體目標(biāo)需要，或者更直接地說，服從于政府對利益的追求。5、公共政策對社會利益的分配過程，是有時間與空間限制的。四、公共政策的基本特征1、整體性。公共政策要解決的問題是復(fù)雜的。盡管某一政策是針對特定問題提出的，但這些問題總是與其它問題網(wǎng)結(jié)為一整體，相互關(guān)聯(lián)、相互影響。政府不可能通過某一項或幾項政策對全社會實行有效管理。人們常說，政策要配套，是指由眾多數(shù)量、類型不一的政策，組成政策體系，強(qiáng)化政策的整體功能。整體性不僅表現(xiàn)于政策的內(nèi)容與形式上，而且還表現(xiàn)在政策過程中。作為政策體系的整體功能，以及政策過程諸環(huán)節(jié)的整體作用，除取決于自身的聯(lián)系之外，還與政策環(huán)境密切相關(guān)。2、超前性。盡管公共政策是針對現(xiàn)實問題提出的，但它們是對未來發(fā)展的一種安排與指南，必須具有預(yù)見性。任何政策都有明確的政策目標(biāo)，即解決政策問題所要達(dá)到的目的、結(jié)果和狀態(tài)。先進(jìn)的政策目標(biāo)，決定了政策應(yīng)是超前的。除目標(biāo)外，相關(guān)的政策內(nèi)容，同樣具有超前性。政策的超前性，不是脫離實際的空想，而是建立在科學(xué)預(yù)測與對客觀事物發(fā)展規(guī)律充分認(rèn)識基礎(chǔ)上的必然結(jié)果。3、層次性。政策作為政府行為的產(chǎn)出項，根據(jù)不同層次的政策主體，具有不同規(guī)格。盡管不同的政策間是相互聯(lián)系的，但這種關(guān)系并非“平起平坐”的關(guān)系，而有主次之分。從政策體系的縱向分析，高層次政策對低層次政策起支配作用。4、多樣性。公共政策的多樣性，顯然源于政策的“公共”特征。政府職能的發(fā)展趨勢是日益豐富、復(fù)雜和擴(kuò)大，那些在過去不太需要政府管理的問題，均被列入現(xiàn)代政府的管理范圍內(nèi)，由此而引發(fā)的政策問題，自然變得多樣復(fù)雜。5、合法性。政府行為，是一種特殊的“法人行為”。體現(xiàn)政府行為的政策，本身就具有一定法律性質(zhì)。它的規(guī)范作用既要依靠社會輿論來維持，更要通過國家的強(qiáng)制力量來監(jiān)督執(zhí)行。五、公共政策的主要功能所謂公共政策的功能，就是公共政策在管理社會公共事務(wù)過程中所發(fā)揮的作用。它通過政策的地位、結(jié)構(gòu)、影響力與結(jié)果表現(xiàn)出來。公共政策的基本功能有三個，即導(dǎo)向功能、調(diào)控功能與分配功能。1、導(dǎo)向功能。公共政策是針對社會利益關(guān)系中的矛盾所引發(fā)的社會問題而提出的。為解決某個政策問題，政府依據(jù)特定的目標(biāo)，通過政策對人們的行為和事物的發(fā)展加以引導(dǎo)，使得政策具有導(dǎo)向性。政策的導(dǎo)向，是行為的導(dǎo)向，也是觀念的導(dǎo)向。從作用結(jié)果來看，公共政策的導(dǎo)向功能包括正向引導(dǎo)功能和負(fù)向引導(dǎo)功能。公共政策所具有的導(dǎo)向功能是客觀的，是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的。人們要充分發(fā)揮政策的正導(dǎo)向功能，又要清醒地認(rèn)識到政策的負(fù)導(dǎo)向功能，要主動地調(diào)整社會的利益關(guān)系，克服它們的消極影響，特別要盡量避免那些因錯誤政策所產(chǎn)生的負(fù)導(dǎo)向作用。2、調(diào)控功能。公共政策的調(diào)控功能是指政府運用政策，在對社會公共事務(wù)中出現(xiàn)的各種利益矛盾進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過程中所起的作用。它既有調(diào)節(jié)作用，也有控制作用。政策的調(diào)控作用，主要體現(xiàn)在調(diào)控社會各種利益關(guān)系，尤為重要的是物質(zhì)利益關(guān)系。公共政策的調(diào)控功能，也有直接的和間接的兩種形式。常常還表現(xiàn)出特有的傾斜性。政策的調(diào)控功能，也有積極與消極之分。3、分配功能。公共政策應(yīng)具有利益的分配功能。為減少社會成員之間的利益摩擦，需要站在公正的立場上，用政策來調(diào)整現(xiàn)實的利益關(guān)系。每一項具體政策，都有一個“誰受益”的問題。通常情況下，下列三種利益群體和個體，容易從公共政策中獲得利益：（1）與政府主觀偏好一致或基本一致者；（2）最能代表社會生產(chǎn)力發(fā)展方向者；（3）普遍獲益的社會多數(shù)者。一般地說，政策受益的人越多，發(fā)生政策偏離的可能性就越小。六、公共政策分析要素公共政策分析的基本要素有：政策問題、政策目標(biāo)、政策方案、政策模型、政策資源、政策評價標(biāo)準(zhǔn)、政策效果、政策環(huán)境和政策信息。七、政策科學(xué)的誕生與發(fā)展1、政策研究的理論與實踐的新進(jìn)展與19世紀(jì)相比，20世紀(jì)政策研究有兩個明顯特征：與政策研究相關(guān)的學(xué)科，如政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及其它社會科學(xué)的專業(yè)化；推動公共政策研究的是擅長教學(xué)和科學(xué)研究的著名學(xué)者與教授。他們越來越多地被政府召去，參與政府的決策與管理。2、拉斯韋爾奠定了政策科學(xué)的基礎(chǔ)“政策科學(xué)”的概念，主要是由美國政治科學(xué)家H.D.拉斯韋爾提出的。1951年拉斯韋爾與D.勒納合編了政策科學(xué)一書，首次對政策科學(xué)的基本范疇與方法等內(nèi)容做出了規(guī)定，奠定了政策科學(xué)的基礎(chǔ)。這樣，政策研究開始在科學(xué)的基礎(chǔ)之上，并逐步形成一門獨立學(xué)科。拉斯韋爾對政策科學(xué)概述了六大特征：（1）政策科學(xué)是關(guān)于民主主義的學(xué)問；（2）政策科學(xué)的哲學(xué)基礎(chǔ)建立在理性實證主義之上；（3）政策科學(xué)是一門對于時間和空間都非常敏感的科學(xué)；（4）政策科學(xué)具有跨學(xué)科的特點；（5）政策科學(xué)是一門必須和政府官員共同研究的學(xué)問；（6）政策科學(xué)必須具有“發(fā)展概念”。然而，對公共政策分析給予強(qiáng)有力推動的，并不主要是來自社會科學(xué)家的活動，而在相當(dāng)程度上與工程師、運籌學(xué)家、系統(tǒng)分析與應(yīng)用數(shù)學(xué)家等人的實踐活動密切相關(guān)。其工作的重心是放在“分析”上。50年代初前后，這種政策分析的目的與指導(dǎo)思想有了一定的轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的是美國蘭德公司。它在政府的政策制定中做了大量的工作，創(chuàng)造出不少研究新方法。許多政府中的機(jī)構(gòu)廣泛運用系統(tǒng)分析技術(shù)，研究各類公共政策問題，取得重大進(jìn)展。3、德羅爾的工作及其杰出貢獻(xiàn)公共政策分析的發(fā)展，自然要與政策科學(xué)的大發(fā)展有關(guān)。60年代后期，美國公眾對戰(zhàn)爭、貧困、犯罪等社會問題所給予的特別關(guān)注，進(jìn)一步推動了政策科學(xué)的發(fā)展。政策科學(xué)作為一門獨立學(xué)科研究，在相當(dāng)大的程度上與葉海卡德羅爾的工作分不開。從1968年至1971年，他發(fā)表的公共政策制定的再審查、政策科學(xué)探索、政策科學(xué)構(gòu)想被稱為政策科學(xué)三部曲。德羅爾批評了拉斯韋爾的過分推崇行為科學(xué)方法論的作用，分析了管理科學(xué)與行為科學(xué)方法的局限性，提倡系統(tǒng)群研究方法，確立了包含十二項內(nèi)容的總體政策論。同時德羅爾與政策分析家E.S.奎德合作創(chuàng)辦了政策科學(xué)刊物，倡導(dǎo)舉辦了政策科學(xué)國際培訓(xùn)班，為政策科學(xué)的傳播與發(fā)展做出了杰出貢獻(xiàn)。以德羅爾為首的一派政策科學(xué)家，他們所得出來的理論觀點，已在這一學(xué)科中處于領(lǐng)先地位，成為政策科學(xué)的基本范式。其理論的基本內(nèi)容如下：政策科學(xué)的目的在于認(rèn)識和端正社會發(fā)展方向；關(guān)于政策制定系統(tǒng)，特別是國家政策制定系統(tǒng)的改善，以及運用有效的方法、知識來處理政策過程等內(nèi)容，是政策科學(xué)的主要任務(wù)；政策科學(xué)所關(guān)注的政策制定系統(tǒng)，是宏觀的公共制定系統(tǒng)；政策科學(xué)打破了許多學(xué)科之間的傳統(tǒng)界限，吸收了多學(xué)科的有益知識；政策科學(xué)的建立，首先是以抽象的政策制定理論框架為基礎(chǔ)的，所以它在純理論與應(yīng)用研究之間架起了橋梁；政策科學(xué)不僅運用一般科學(xué)研究方法發(fā)現(xiàn)知識，而且第一次把個人的經(jīng)驗、社會常識也納入學(xué)科知識系統(tǒng)中；政策科學(xué)試圖將探討價值、價值協(xié)調(diào)、價值代價和信奉價值的行為確定為基本內(nèi)容，幫助決策者對價值觀進(jìn)行選擇；政策科學(xué)的一個研究主題與重要方法，是鼓勵、激發(fā)有組織的創(chuàng)造性，包括價值觀的創(chuàng)造；政策科學(xué)中的基本模式、概念及其方法論，其賴以發(fā)展的源泉是社會改革和改革環(huán)境中政策過程的變化；政策科學(xué)強(qiáng)調(diào)未來，但又認(rèn)為今天是過去與未來的紐帶，對時間很敏感，堅持歷史研究方法；政策科學(xué)既對科學(xué)中的理性知識在政策過程中的意義進(jìn)行研究，又承認(rèn)超理性過程的重要作用；政策科學(xué)以實證哲學(xué)為基礎(chǔ)，其研究主題是自身的規(guī)范、假說、潛在理論、學(xué)術(shù)基礎(chǔ)及其應(yīng)用；政策科學(xué)認(rèn)為規(guī)范的創(chuàng)新是必需的、嚴(yán)格的，應(yīng)符合科學(xué)的基本標(biāo)準(zhǔn)。從70年代至80年代，伴隨著許多學(xué)科的專業(yè)學(xué)會的建立與發(fā)展，美國許多社會科學(xué)研究分支，紛紛成立專門研究政策的組織，各種相關(guān)的雜志、論文、書籍等迅速增加。美國許多主要大學(xué)相繼建立了研究公共政策的研究生學(xué)位點，開設(shè)出一大批課程。4、知識經(jīng)濟(jì)時代政策科學(xué)的最新進(jìn)展知識經(jīng)濟(jì)是一種有別于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在知識經(jīng)濟(jì)時代，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要取決于智力資源的占有和配置。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展和日益進(jìn)步，在它們?yōu)檎呖茖W(xué)的研究提供了新的技術(shù)手段的同時，更對政策科學(xué)研究提出了諸多挑戰(zhàn)。其中，電子、通訊、網(wǎng)絡(luò)等高新技術(shù)的發(fā)展對政策科學(xué)的研究產(chǎn)生了前所未有的沖擊和影響。知識經(jīng)濟(jì)的興起在很大程度上影響了政策科學(xué)研究的發(fā)展以及各國政府公共政策的制定與執(zhí)行；而各國政府公共政策理念的變革、公共政策內(nèi)容的創(chuàng)新和公共政策行為的調(diào)整，又在很大程度上影響了知識經(jīng)濟(jì)在本國的發(fā)展。公開政策信息、公眾參與公共政策制定等成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流，有力地推動著政策的科學(xué)化、民主化進(jìn)程。第二章 公共政策主體及其能力一、公共政策主體體系公共政策主體是指參與、影響公共政策全過程，對公共政策有直接或者間接的決定作用的組織或個人。它應(yīng)該包括政府主體、準(zhǔn)公共政策主體（即非政府公共組織，我們把非政府組織和非營利組織等統(tǒng)稱為非政府公共組織）和社會公眾。因在管理中的地位不同，這些政策主體對政策結(jié)果的影響也各異。他們之間既非平起平坐的關(guān)系，也非從屬關(guān)系。實際上，公共政策運作的整個過程就是多種力量相互博弈的過程，無論從縱向維度還是從橫向維度上看，每個主體以及主體內(nèi)部的各個層面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整個過程。1、核心主體從理論上講，凡是為解決社會公共問題的政策，都能看成是公共政策。但在所有制定公共政策的主體中，最基本、最核心的是黨和政府。社會成員共享的資源與條件公共利益是公共政策的核心問題。政府主體是公共政策主體中最核心、并發(fā)揮獨特作用的部分。一個國家的興衰在某種程度上取決于其政府所選擇的公共政策。核心主體分為政府主體（立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）和執(zhí)政黨。（1）立法機(jī)關(guān)立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)構(gòu)是制定政策的一個重要的組成因素，它的主要任務(wù)是履行制定法律和政策這一政治系統(tǒng)中的主要職責(zé)以及立法。不過，由于世界各國政治制度不同，不同國家的立法機(jī)構(gòu)在公共政策過程中所扮演的角色、所起的作用也不完全相同。但不論各國的政治體制如何，立法機(jī)關(guān)的職能或職權(quán)主要包括立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而在根本上控制了公共政策過程。（2）行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)（中央政府和地方政府）是貫徹執(zhí)行國家的法律和政策、管理國家的內(nèi)政、外交等行政事務(wù)的機(jī)關(guān)，它重點掌握國家行政權(quán)力，運用公共政策對國家公共事務(wù)進(jìn)行管理，是立法機(jī)構(gòu)所確立的國家意志的執(zhí)行者。它可以分為中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)，即中央政府和地方政府。在管理社會的實踐中，行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使和作用的發(fā)揮都直接與公共政策緊密相連，甚至貫穿、影響其全過程。日常的公共管理實踐中，中央政府和地方政府在公共決策中的地位和作用不完全一樣。地方政府更直接地與公眾進(jìn)行接觸和溝通，他們具有執(zhí)行、制定雙重身份，因此更能體會到公共政策中的要義以及所存在的失誤和問題，從而為修訂、完善公共政策做準(zhǔn)備。中央政府則更多的是針對宏觀的、涉及全球、全國的公共問題進(jìn)行公共決策。（3）司法機(jī)關(guān)從公共管理的實踐看，司法機(jī)關(guān)作為政府的重要組成部分，也是公共政策主體系統(tǒng)的重要組成部分之一。雖然傳統(tǒng)上司法機(jī)關(guān)被認(rèn)為只是一個檢查、判案的機(jī)構(gòu)，但實際上它在公共政策過程中發(fā)揮著重大作用。（4）（執(zhí)）政黨政黨作為階級利益的代表者和階級力量的領(lǐng)導(dǎo)者，在當(dāng)代政治生活中發(fā)揮著日益巨大的作用。在政黨政治中，它更是扮演著重要的角色，諸如法律、大政方針政策等公共政策都直接與政黨相關(guān)。一個國家的政黨尤其是執(zhí)政黨在公共政策主體體系中居于主導(dǎo)地位。由于西方國家一般采用兩黨制或多黨制，我國采用中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，所以政黨在公共政策中的地位和作用在不同的政黨體制中是大不相同的。20世紀(jì)70年代以來，無論從縱向維度還從橫向緯度上看，公共問題普遍受到社會公眾的關(guān)注。公眾所面臨的大部分公共問題不再是政府靠自己的能力所能解決的，如基礎(chǔ)性、服務(wù)性、保障性公共問題。而且，隨著科技的進(jìn)步、文化教育的普及和發(fā)展，以及公民參與意識的逐漸增強(qiáng)，公共問題的解決也不再囿于政府能力的范圍，而是擴(kuò)展到整個社會。從西方國家的改革實踐看，解決公共問題的主體呈現(xiàn)多元化趨勢，這一趨勢有力地推動了公共管理的社會化進(jìn)程。2、準(zhǔn)公共政策主體政府是公共管理活動的核心主體，但他們不是惟一主體。我們把政府主體以外的公共政策主體統(tǒng)稱為準(zhǔn)公共政策主體，即社會中那些為追求公共利益與服務(wù)的非政府公共組織，也可稱之為第三部門，如非政府組織、非營利組織等社會組織和社會主體。準(zhǔn)政策主體在整個公共政策體系中僅處于從屬性和輔助性的地位。準(zhǔn)政策主體的存在和發(fā)展是公共管理社會化的必然結(jié)果。一方面，從公共問題的橫向維度或縱向維度上看，都要求多樣化和多層次的公共政策主體來解決。另一方面，這些準(zhǔn)政策主體又具備解決部分公共問題的能力。因此，準(zhǔn)政策主體在整個公共政策體系中占有相當(dāng)重要的位置。到目前為止，人們對非營利組織的界定也不統(tǒng)一。從傳統(tǒng)來看，非營利組織的主要功能在于收容、救濟(jì)、醫(yī)療、辦學(xué)、文化和社會服務(wù)方面。具體來講，非營利組織在公共服務(wù)中的主要功能在于：影響政府的公共政策、監(jiān)督市場和政府、直接提供公共服務(wù)、維護(hù)良好的社會價值、促進(jìn)積極的公民精神和擴(kuò)大社會參與。其中，非營利組織在直接參與社會事務(wù)的管理過程中，能夠發(fā)現(xiàn)許多公共問題。同時，非營利組織通過廣泛運用影響力，如提供信息、陳述請愿、參與訴訟、直接代表，影響大眾傳媒和公共政策過程。另外，非營利組織通過持續(xù)的分析研究，為政府政策制定和執(zhí)行提供意見或建議，從而實際參與公共政策過程。3、公眾參與與公共政策公眾（公民或選民）是公共政策主體的一個重要的組成部分，雖然沒有明確的組織，力量也比較分散，但卻是一種最廣泛的非官方政策主體。公眾通過各種政治參與途徑，影響或制約政府的公共政策的制定和執(zhí)行。此外，公眾也是政策發(fā)生作用的對象，即政策客體。公眾參與到公共政策過程中（包括參與聽證會）不是處于從屬性的地位，而應(yīng)該發(fā)揮更為重要的作用。當(dāng)代公共政策的基本價值取向是著眼于解決公共問題。公共問題將以多種途徑進(jìn)入公共政策議程，并最終得到解決。在民主化社會中，公民的政治參與常常成為民主國家憲法的基本原則。公民參與政策過程是為了直接表達(dá)自己的利益與要求。公民對公共政策的影響途徑有很多，不同的國體、政體和國情，公民作用于公共政策過程的方式、程度和效果也不同。當(dāng)代公共政策主體具有多元化、多層次的特點，但由于各國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和意識形態(tài)的不同，中西方公共政策主體的內(nèi)容、地位和作用呈現(xiàn)出較大差異。在我國，各政策主體實際上都要在黨和國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下參與公共政策過程。但是，公共政策主體多元化、多層次的趨勢和現(xiàn)實必將使公共政策朝著民主化、科學(xué)化的方向邁進(jìn)。二、公共政策主體的能力1、政策主體能力的涵義與內(nèi)容政策主體能力是指政策主體能否成功地適應(yīng)環(huán)境的挑戰(zhàn)及其程度，即在環(huán)境的挑戰(zhàn)下，政策主體能否應(yīng)付或適應(yīng)這些挑戰(zhàn)，以及取得成功的程度。政策主體的能力在很大程度上決定了政策的質(zhì)量，進(jìn)而影響到執(zhí)行、評估實施結(jié)果等一系列環(huán)節(jié)。政策主體能力是各政策主體的能力與整個公共政策體系內(nèi)部的互動及整合能力的綜合體。從整體上來說，公共政策主體的能力主要包括：（1）規(guī)制社會成員行為的能力作為特殊的行為準(zhǔn)則，公共政策在規(guī)范人們行為時，指出什么是應(yīng)該做的，什么是不應(yīng)該做的。通常，這些準(zhǔn)則、規(guī)范來自于統(tǒng)治階級的利益需求與價值偏好。公共政策主體規(guī)制社會成員行為的能力還常常在應(yīng)對突發(fā)事件等危機(jī)管理中發(fā)揮重要作用。政策主體對社會成員行為的規(guī)制直接關(guān)系到社會正常的生活秩序、社會成員甚至是全人類的公共利益，體現(xiàn)出政策主體的權(quán)威性和號召力。因此，規(guī)制社會成員行為的能力是公共政策主體能力的一個重要方面。（2）引導(dǎo)公眾觀念、行為的能力公共政策主體將哪些問題列入公共政策議程，直接決定了對公眾觀念和行為將產(chǎn)生什么樣的引導(dǎo)。所以，公共政策主體首先要具有充分搜集公共問題信息、最大程度地一般了解把握公眾意愿的能力，從而針對某些公共問題制定政策，以便更好地、更富成效地引導(dǎo)公眾的觀念和行為。公共政策主體引導(dǎo)公眾觀念行為能力的強(qiáng)弱，在很大程度上取決于政策主體自身觀念的影響程度以及行為的規(guī)范、模范程度。公共政策的導(dǎo)向，不但是行為的導(dǎo)向，更是思想觀念的導(dǎo)向。公共政策主體引導(dǎo)公眾觀念、行為的能力越強(qiáng)，越有利于公眾加深對公共問題和公共問題的理解、增強(qiáng)對公共決策的參與以及對最終產(chǎn)品公共政策的擁護(hù)和支持。（3）調(diào)控各種利益關(guān)系的能力公共決策是公共政策主體為了實現(xiàn)有效管理選擇一種主觀最滿意的方案的動態(tài)過程。這個實現(xiàn)有效管理的過程也是對社會中的各種利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過程。公共政策主體可以通過直接的也可以通過間接的方式來實現(xiàn)對各種利益關(guān)系的調(diào)控。其調(diào)控能力的強(qiáng)弱，表現(xiàn)在確定要調(diào)整哪些利益關(guān)系以及所優(yōu)選的政策方案，是否能最大程度地解決公共問題、滿足公眾需求、平衡各種利益矛盾。（4）公平分配社會資源的能力公平分配社會資源是公共政策主體能力的又一項重要內(nèi)容。公共政策的本質(zhì)決定了公共政策必須立足于解決對社會資源公平分配的問題。究竟把利益分配給誰、怎么分配、最佳分配是什么，就成為公平分配社會資源中的核心問題，如果解決得好，就說明公共政策主體公平分配社會資源的能力強(qiáng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，公共政策主體的規(guī)制社會成員行為的能力、引導(dǎo)公眾觀念行為的能力、調(diào)控各種利益關(guān)系的能力與公平分配社會資源的能力都與公共政策主體自身的價值觀和知識存量密切相關(guān)，三者之間是相互聯(lián)系、相互作用、相互影響、不可分割的有機(jī)結(jié)合體。（5）公共政策體系內(nèi)部的互動及整合能力除了政府這個核心公共政策主體外，執(zhí)政黨與利益團(tuán)體、社會團(tuán)體、第三部門等準(zhǔn)公共政策主體以及公眾、新聞媒體等共同構(gòu)成一個公共政策系統(tǒng)。在整個公共政策體系中，各子系統(tǒng)、各組成部分之間的互動及整合能力也是公共政策主體能力的重要組成部分。在某種意義上講，它們的互動及整合能力將決定整個公共政策體系的能力。作為一個系統(tǒng)，在各主體相對獨立、具備較高能力的情況下，公共政策體系有一種天然的整合能力和機(jī)制。2、提升政策主體能力的必要性（1）從實踐來看，公共政策主體能力不足不能積極有效地引導(dǎo)公眾的觀念和行為從實踐來看，公共政策主體搜集公共問題信息、一般了解把握公眾意愿的能力不佳，從而也就不能積極有效地引導(dǎo)公眾的觀念和行為。調(diào)控各種利益關(guān)系的能力不佳首先，從公共政策的過程來看，由于政策主體的價值偏好和知識存量的影響，有的政策可能一開始就是錯誤的：不符合公共利益，或者說不能協(xié)調(diào)甚至可能加劇社會利益矛盾。其次，由于公共問題錯綜復(fù)雜，不斷變化，針對公共問題而進(jìn)行的公共政策往往是牽一發(fā)而動全身的，具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，這對公共政策主體的能力構(gòu)成一種挑戰(zhàn)。缺乏公平分配社會資源的能力首先，政策主體所秉持的某些價值觀不符合公共利益；其次，政策主體的自身素質(zhì)以及所擁有的信息資源可能是不充分的，因此導(dǎo)致公平分配社會資源的能力的缺乏。（2）公共政策主體能力現(xiàn)狀不能滿足日益增加和多樣化的公眾需求受教育水平的提高、信息科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展、普及等因素的影響，公眾需求越來越呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化趨勢，這與上述的公共政策主體能力不足的現(xiàn)狀產(chǎn)生了尖銳的矛盾，同時也對公共政策主體提升自身能力提出了挑戰(zhàn)。（3）“入世”新環(huán)境和經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)公共政策主體能力“入世”使我國經(jīng)濟(jì)與整個世界經(jīng)濟(jì)融為一體，入世后，我國公共政策主體能否應(yīng)對新環(huán)境的挑戰(zhàn)直接決定了公共政策質(zhì)量的優(yōu)劣，進(jìn)而影響到公共管理的進(jìn)程。這就要求公共政策主體具有較強(qiáng)的競爭意識和理念，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和市場機(jī)制有充分的認(rèn)識和把握，以迎接入世新環(huán)境的挑戰(zhàn)。同時，經(jīng)濟(jì)全球化過程充滿矛盾和問題，客觀上要求公共政策主體能力的提升。發(fā)展中國家的公共政策主體必須提高自身的能力和素質(zhì)，以社會公共利益最大化為出發(fā)點，在更廣的視野和更長遠(yuǎn)的利益上制定政策，并與時俱進(jìn)，不斷提高應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)的能力。（4）知識經(jīng)濟(jì)要求公共政策主體能力的提升人類社會已步入知識經(jīng)濟(jì)時代，無論是在引導(dǎo)公眾觀念行為、調(diào)控社會利益關(guān)系方面，還是在公平分配社會資源方面，知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都對公共政策主體的能力提出了更高的要求。3、提升政策主體能力的途徑提升政策主體的能力主要從兩方面著手：第一，公共政策主體本身提升自身的公共政策能力。包括公共政策理念的轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)吸納公眾參與公共政策的能力。政策主體應(yīng)該注重一般了解公眾的心理預(yù)期，關(guān)注他們的需求和行為方式，與公眾建立良好的伙伴關(guān)系而不是像在傳統(tǒng)體制中的對立關(guān)系。第二，借助外部因素如先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)（通訊和網(wǎng)絡(luò)等）、舉行聽證會等來鼓勵和吸納公民參與，推動公共管理的社會化。（1）公共政策主體轉(zhuǎn)變政策理念政策理念是指政策主體進(jìn)行公共政策時所秉持的價值觀。在新時期、新形勢下，公共政策主體必須轉(zhuǎn)變公共政策理念。具體來講，政策理念應(yīng)該包括：視政策對象公眾為伙伴而不是對立者；公共政策的出發(fā)點應(yīng)是解決公共問題、保證公共利益的最大化；支持、鼓勵準(zhǔn)政策主體的發(fā)展；要具有前瞻性，注重“預(yù)防”而非“治療”，重點掌握政策主動權(quán)。（2）改善和優(yōu)化政策的外部環(huán)境提倡公共道德，強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任，使社會逐漸形成良好的公共文化氛圍；加強(qiáng)公共政策程序化、公開化的法制建設(shè)；最大限度地吸納公民參與，推進(jìn)公共管理的社會化。第三章 公共政策系統(tǒng)與決策體制一、公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成公共政策系統(tǒng)主要由信息系統(tǒng)、智囊系統(tǒng)、決斷系統(tǒng)及監(jiān)控系統(tǒng)構(gòu)成。這些子系統(tǒng)各有分工、相互獨立，又密切配合、協(xié)同一致，促進(jìn)公共政策大系統(tǒng)的運行得以順利展開。1、信息系統(tǒng)信息是管理活動中各種消息情報、數(shù)據(jù)指令、密碼、符號、文字、語言等訊號的總稱。整個公共政策過程也始終離不開信息；任何一個公共政策，都離不開信息的輸入和輸出。是否及時得到準(zhǔn)確而有用的信息，并對其進(jìn)行及時處理，是進(jìn)行有效公共決策活動的必要前提。（1）信息系統(tǒng)的職責(zé)信息系統(tǒng)的職責(zé)主要有：有計劃、有規(guī)律、經(jīng)常性地收集、整理、分析和貯存社會發(fā)展各個領(lǐng)域、各個方面的歷史和現(xiàn)實的情況與數(shù)據(jù)，以保證公共政策能夠及時獲得適用、準(zhǔn)確和充足的情報信息資料；有意識地收集、整理政策實施過程及結(jié)果等方面的情況、數(shù)據(jù)，并及時向決策者反饋；研究分析政策執(zhí)行結(jié)果中存在的問題，發(fā)現(xiàn)政策的偏差或失誤，并及時向決策者反饋。（2）信息系統(tǒng)的構(gòu)成公共政策的信息系統(tǒng)由信息流程體系和信息組織體系兩大部分構(gòu)成。信息流程體系包括信息收集、信息傳遞、信息加工、信息貯存等基本環(huán)節(jié)。通過如上信息的運轉(zhuǎn)過程，建立起一個科學(xué)的情報信息網(wǎng)絡(luò)，就能為公共政策奠定一個良好的基礎(chǔ)。信息組織體系從我國的情況看，主要有四種類型，即專業(yè)性的社會統(tǒng)計系統(tǒng)；政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的信息反饋系統(tǒng)；政策智囊機(jī)構(gòu)設(shè)置的信息系統(tǒng)；政策中樞機(jī)構(gòu)設(shè)立的信息系統(tǒng)。2、智囊系統(tǒng)（1）智囊系統(tǒng)在公共政策中的作用智囊系統(tǒng)在公共政策中的作用在于填補當(dāng)代領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)與其能力之間的差距，為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)。具體來說，這種作用大致包括：參與公共決策，提高決策的科學(xué)性；為政策主體提供咨詢服務(wù)，開闊政策主體的視野和思路；對政策問題進(jìn)行“會診”，找出問題的癥結(jié)。有效發(fā)揮智囊系統(tǒng)的作用有賴于智囊組織整體結(jié)構(gòu)的合理性和智囊人員的素質(zhì)。智囊組織的整體結(jié)構(gòu)包括專業(yè)結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)。（2）智囊系統(tǒng)的構(gòu)成根據(jù)與政策主體的不同關(guān)系，智囊系統(tǒng)主要劃分為政府和政黨組織體系之內(nèi)的官方智囊機(jī)構(gòu)和非官方的政策研究機(jī)構(gòu)兩個部分。前者在體制上隸屬于政策主體，在研究工作中向政策主體負(fù)責(zé)；后者主要有三類：由政府資助和管理的專門研究機(jī)構(gòu)；各種獨立的、民間的研究機(jī)構(gòu)；大學(xué)。它們在體制上不隸屬于政府。3、決斷系統(tǒng)公共政策中的決斷系統(tǒng)是由擁有公共決策權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者集體所組成的中樞機(jī)構(gòu)，是公共政策活動的組織者，領(lǐng)導(dǎo)政策的全過程。公共政策的決斷系統(tǒng)是整個公共政策體制的核心和中樞系統(tǒng)。在公共政策過程中，決斷系統(tǒng)不僅擁有決定權(quán)，而且還統(tǒng)帥其它子系統(tǒng)的活動，為信息系統(tǒng)指明收集信息的方向，為智囊系統(tǒng)確立擬定備選方案的目標(biāo)，指導(dǎo)政策方案的實施活動；但信息、智囊等其它系統(tǒng)或機(jī)構(gòu)卻不能取代決斷系統(tǒng)的地位。（1）決斷系統(tǒng)的特征：權(quán)威性；主導(dǎo)性；組織性。（2）決斷系統(tǒng)在公共政策及其運行中的作用：界定政策問題；確定政策目標(biāo)；設(shè)計政策方案；選擇政策方案。決斷系統(tǒng)在這一環(huán)節(jié)的職責(zé)是建立方案選擇的價值標(biāo)準(zhǔn)體系，對智囊系統(tǒng)提供的各種方案進(jìn)行比較、分析、平衡，最后拍板選定方案。（3）決斷系統(tǒng)的活動規(guī)律決斷系統(tǒng)的活動應(yīng)遵循反映政策客觀規(guī)律的一些原則：果斷原則；創(chuàng)新原則；系統(tǒng)原則；擇優(yōu)原則。4、監(jiān)控系統(tǒng)監(jiān)控是公共政策中不可或缺的一個組成部分。對政策過程的監(jiān)控，既有助于公共政策的合法化，也有助于政策方案的貫徹實施與評估，是實現(xiàn)既定目標(biāo)的有力保障。（1）監(jiān)控系統(tǒng)的組成監(jiān)控系統(tǒng)是指政策系統(tǒng)之外的人員和機(jī)構(gòu)，對政策行為、政策方案的內(nèi)容和執(zhí)行，進(jìn)行監(jiān)督和控制的機(jī)構(gòu)。實行不同政治制度的國家，監(jiān)控機(jī)構(gòu)的組織形式有所不同。（2）監(jiān)控系統(tǒng)的作用：防止政策主體濫用決策權(quán)；促使政策內(nèi)容切合實際；監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員正確執(zhí)行政策。二、公共政策系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系公共政策系統(tǒng)中各個系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系，是相互獨立、相互制約的辯證關(guān)系，構(gòu)成相對封閉的公共政策“回路”，處于自我完善和自我調(diào)節(jié)的有機(jī)過程之中。公共政策各個組織系統(tǒng)在公共政策過程中各司其職。它們之間是互相獨立而不是互相代替的關(guān)系。公共政策系統(tǒng)要善于發(fā)揮科學(xué)決策體制的功能，首先必須尊重各個系統(tǒng)的獨立地位和首創(chuàng)精神，不能搞行政干預(yù)或越級指揮，而各個系統(tǒng)也應(yīng)履行自己的專業(yè)職能，而不能越級請示，或玩忽職守?？茖W(xué)政策系統(tǒng)中各個系統(tǒng)之間的關(guān)系，既是互相獨立、各司其職的關(guān)系，又是互相協(xié)調(diào)和互相配合的關(guān)系。決斷系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)，各自獨立、各司其職、履行專業(yè)職能。但分工不等于分家，獨立不等于“各自為政”，而是互相配合、協(xié)調(diào)合作，共同解決公共管理中的各類政策問題。各個系統(tǒng)之間互相配合的關(guān)系，一方面表現(xiàn)為決斷系統(tǒng)與信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)之間的有機(jī)配合，以利于制定政策；另一方面表現(xiàn)為決斷系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)的有機(jī)配合，以利于把政策方案變成改造世界的現(xiàn)實力量。公共決策回路，指以決斷系統(tǒng)為中心的，由其它系統(tǒng)相互配合和制約、互相作用構(gòu)成的功能傳輸（輸入轉(zhuǎn)換輸出）的回歸過程。在科學(xué)決策體制的有機(jī)回路中，由于各個系統(tǒng)在履行各自獨立職能的過程中，既互相制約，又互相作用，具備著自我調(diào)節(jié)的功能；因此，公共管理機(jī)關(guān)只有健全科學(xué)的決策體制，并形成有機(jī)的回路，才能形成決策的科學(xué)化和民主化。三、決策權(quán)力決策權(quán)力是決策體制中最重要的因素之一。在決策活動中，誰擁有的決策權(quán)大，他所偏好的決策得到通過和貫徹的可能性就大。因此，有人把決策過程看作是人們相互間進(jìn)行“權(quán)力角逐”的過程。決策權(quán)力，可以定義為一種法律權(quán)力，它或者是在一系列可能行動中做出選擇的權(quán)力，或者是影響政策主體、推動他去選擇自己所偏好的某一行動的權(quán)力。在組織中，決策權(quán)力的基礎(chǔ)主要是正式的職權(quán)和非正式權(quán)力或二者的結(jié)合。非正式的權(quán)力可能來源于個人魅力、擁有某種特長、重點掌握某種資源、具有強(qiáng)制力量等方面。具體說來，決策權(quán)力包括：1、政府系統(tǒng)內(nèi)部決策權(quán)力的橫向分化；2、政府系統(tǒng)內(nèi)部決策權(quán)力的縱向分化；3、政府和社會之間的權(quán)力界限；4、政府決策權(quán)力的運用，必須接受來自社會各個階層的影響和制約。四、公共決策體制的結(jié)構(gòu)決策權(quán)力在政策主體之間進(jìn)行分配所形成的權(quán)力分布格局及政策主體在政策過程中的活動程序，便構(gòu)成決策體制。公共決策體制，是指擔(dān)負(fù)著公共決策任務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員所組成的組織體系以及制定政策的基本程序和制度。公共決策體制所涉及的問題主要是決策的承擔(dān)者是誰，各個系統(tǒng)承擔(dān)什么任務(wù)，配備什么樣的技術(shù)設(shè)備，它們之間存在什么關(guān)系等。在公共政策機(jī)構(gòu)中，公共決策體制是一個相對獨立的嚴(yán)密完整的組織體系。我們將按照管理層次和管理幅度不同，將決策體制劃分為縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。1、縱向結(jié)構(gòu)各級決策組織之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這個排列組合方式便是決策體制的縱向結(jié)構(gòu)?？v向結(jié)構(gòu)的層次視不同的體制需要而定。在縱向結(jié)構(gòu)中，層次越高，決策權(quán)限越大，決策的法律效力也就越大。管理層次與管理幅度的變化決定著決策體制“形狀”的變化。管理層次多而管理幅度小，其縱向結(jié)構(gòu)就呈尖型形態(tài)；管理層次少而管理幅度大，其縱向結(jié)構(gòu)就呈扁型形態(tài)。尖型形態(tài)的縱向結(jié)構(gòu)權(quán)力集中，控制有力，便于政策的統(tǒng)一執(zhí)行，但不利于發(fā)揮下級決策組織的創(chuàng)造性；扁型形態(tài)的縱向結(jié)構(gòu)便于下級決策組織因地制宜，發(fā)揮創(chuàng)造性，但是由于分權(quán)過大，則可能政令不行，削弱最高決策的權(quán)威性。2、橫向結(jié)構(gòu)同級決策組織之間，構(gòu)成平等合作和協(xié)商關(guān)系，這種排列組合方式便是決策體制的橫向結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，而是一種平等并列的關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)設(shè)置有利于決策的全面化、科學(xué)化，但同時也可能因各決策組織之間相互配合失調(diào)而出現(xiàn)決策混亂。五、公共決策體制的類型1、層級結(jié)構(gòu)中的集權(quán)制與分權(quán)制集權(quán)制是指權(quán)力集中于上級決策組織，上級組織包攬較多的決策事務(wù)，下級只能依照上級指令行事的決策機(jī)制。集權(quán)制的優(yōu)點是公共政策的制定更具全局性，更能統(tǒng)籌兼顧；缺點是決策適應(yīng)性差，不能因地制宜，并容易導(dǎo)致上級決策組織的獨斷專行。分權(quán)制是指各級決策組織在各自管轄的范圍內(nèi)享有決策權(quán)，上級無權(quán)干預(yù)下級決策活動的決策體制。這種體制在聯(lián)邦制國家中較為普遍。分權(quán)制的優(yōu)點是各級決策機(jī)構(gòu)能因地制宜地制定政策，政策針對性強(qiáng)；缺點是各級決策組織的政策難以協(xié)調(diào)，易產(chǎn)生沖突。2、個人決策模式和集體決策模式。決策權(quán)力在同一層次的決策主體之間進(jìn)行分配的形式，便構(gòu)成個人決策模式和集體決策模式。個人決策模式指決策權(quán)力屬于單個決策主體所有，它包括個人專斷式和個人負(fù)責(zé)制兩種具體形式。集體決策模式指決策機(jī)構(gòu)的全部成員擁有同等決策權(quán)力，共同決策和共同負(fù)責(zé)。集體決策模式的具體形式有：歷史上的寡頭政治；當(dāng)代的各種委員會制。3、歷史上出現(xiàn)的公共決策體制類型以歷史為線索，以最高決策權(quán)歸屬為依據(jù)，來劃分各種決策體制類型。古今中外出現(xiàn)過的主要類型有：原始民主制；神權(quán)制；君權(quán)制；議會制；人民代表大會制；法西斯制和軍人獨裁制。六、公共決策體制的特征1、專業(yè)性；2、統(tǒng)一性；3、整體性。七、西方國家的政府在公共決策中的地位政府作為國家的行政管理機(jī)關(guān)，是國家各項重要職能的直接體現(xiàn)者和執(zhí)行者?，F(xiàn)代政府活動的主要方式就是制定和實施一定的政策。在各個國家中，政府的政策數(shù)量最多，政策活動的制度化程度最高，是政策系統(tǒng)的核心主體，在公共政策過程中具有基礎(chǔ)性的地位和作用。1、西方國家中央政府在公共決策體制中的地位西方國家的政府主要采取總統(tǒng)制和議會內(nèi)閣制兩種形式，在這兩種不同的形式中，中央政府的地位和作用也不一樣。（1）實行總統(tǒng)制的國家。在實行總統(tǒng)制的國家中，總統(tǒng)既是國家元首又是政府首腦，權(quán)力很大；許多重要的政策都直接出自總統(tǒng)之手。特別是在行使行政權(quán)時，總統(tǒng)作為最高行政長官，可以主持聯(lián)邦政府日常工作和各種決策會議，決定美國的戰(zhàn)略方針、政策和重大措施，發(fā)布對聯(lián)邦機(jī)關(guān)有法律約束力的政令。這些權(quán)力及其運用都屬于政府制定決策的活動。為協(xié)助總統(tǒng)行使權(quán)力而設(shè)立的白宮辦公廳、國家安全委員會、中央情報局等龐大的總統(tǒng)辦公機(jī)構(gòu)，大多數(shù)是代表總統(tǒng)進(jìn)行決策領(lǐng)導(dǎo)的部門和總統(tǒng)決策的咨詢部門。美國的內(nèi)閣不是政府的最高集體決策機(jī)構(gòu)，而是總統(tǒng)的咨詢和執(zhí)行性機(jī)構(gòu)。內(nèi)閣成員對政府有關(guān)全局性的重大決策只有建議權(quán)和執(zhí)行權(quán)，總統(tǒng)一人重點掌握了決定權(quán)。內(nèi)閣各部下屬的各個局，由常設(shè)的文官領(lǐng)導(dǎo)，他們通過自己對具體情況的一般了解和豐富的專業(yè)知識，在各種具體的實質(zhì)性的政策制定中起到了主要規(guī)劃者的作用。（2）實行議會制的國家。議會內(nèi)閣制的政府也重點掌握了巨大權(quán)力，特別是國家行政管理方面的權(quán)力，但政府首腦的地位不如總統(tǒng)制下的政府首腦的地位突出。就政策制定方面的權(quán)力而言，政府重大政策必須通過內(nèi)閣會議，而不是由政府首腦做最后決定。內(nèi)閣制下的總理也為自己設(shè)置了一整套辦公機(jī)構(gòu)，主要用于政策的制定、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，因此，它們是政府機(jī)構(gòu)中最有權(quán)威和影響的部門。廣義的政府也包括議會或國會。議會作為國家的立法機(jī)構(gòu)，是重大政策由議案到法案的必經(jīng)之路。議會通過提案、審議等方式在國家重大政策的制定中起著不可替代的重要作用。但是，不論在總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制的國家，議會審議的大部分提案都是由政府提出的。政府還在許多方面通過“委任立法”的方式，自己“先行立法”，后經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，從而取得了本應(yīng)由議會行使的一部分實際權(quán)力?？偨y(tǒng)制下的總統(tǒng)對國會的決定還具有否決權(quán)。政府的首腦也往往由作為控制議會多數(shù)的執(zhí)政黨的領(lǐng)袖擔(dān)任，他可以通過本黨的議會黨團(tuán)左右議會的活動。這樣，政府通過不斷擴(kuò)大權(quán)力和對議會的種種制約方式，使自己在制定政策的過程中，實際上處于主導(dǎo)地位，這也是當(dāng)代西方各國政府行政權(quán)力不斷膨脹的重要表現(xiàn)。2、西方國家的地方政府在公共決策體制中的地位（1）實行聯(lián)邦制的國家。作為聯(lián)邦制國家，美國的地方政府在公共政策中享有很大的權(quán)力。在立法權(quán)上，美國采取二元結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦憲法和法律具有高于各州法律的效力和地位，各州又可以自定法律；此外，聯(lián)邦憲法本身也受各州的支配，要修改憲法，須經(jīng)3/4的州的同意，而2/3的州可以發(fā)起全國制憲大會重新修改憲法。在美國，中央與各州的權(quán)力范圍皆由憲法規(guī)定，受憲法保護(hù)。（2）實行單一制的國家。英國是實行單一制的國家，英國的中央政府擁有著全國的立法、行政、軍事、財政等決策權(quán)力，各郡、區(qū)地方政府的權(quán)力來自中央政府，國會以法律規(guī)定各地方政府的權(quán)力。一般來說，英國地方政府擁有制定法律的權(quán)力，但只能作為國會所制定的法律的補充，但是地方政府有提出或反對某一法案的權(quán)力。英國是強(qiáng)調(diào)地方自治的國家，地方的公共安全、治安、商品管制、教育、稅收等等公共問題的決策權(quán)力都?xì)w地方政府所有。我國的中央人民政府是全國人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時是國家最高的行政管理機(jī)關(guān)。它除了具有一般國家政府的政治職能、社會管理職能以外，還具有領(lǐng)導(dǎo)、組織經(jīng)濟(jì)的職能；與此相關(guān)，其社會管理職能方面涉及范圍甚廣。這種狀況決定了我國政府的實際權(quán)力大，政策內(nèi)容廣、職能部門多。同時，作為一個大國，由于管理層次多，各地差別大，地方政府也擁有相當(dāng)?shù)臋?quán)力。八、中國政府在公共決策體制中的地位1、我國中央政府在公共決策體制中的地位我國國務(wù)院作為中央政府，享有憲法賦予的各種行政管理權(quán)力，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國行政事務(wù)。它的權(quán)力主要包括行政立法權(quán)、法律提案權(quán)、授權(quán)立法、行政管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、社會管理權(quán)、外交管理權(quán)等。政府作為國家行政機(jī)關(guān)，它的決策活動和執(zhí)行活動都屬于依法行政的范圍。從這個角度看，政府作為國家行政機(jī)關(guān)，它的一切管理活動，都是依法進(jìn)行的；它的決策活動和執(zhí)行活動都屬于依法行政的范圍。我國政府在領(lǐng)導(dǎo)體制上實行的是首長負(fù)責(zé)制?？偫眍I(lǐng)導(dǎo)和主持國務(wù)院的日常工作，總理召集和主持對重大問題進(jìn)行決策的國務(wù)院全體會議和常務(wù)會議，在這兩個決策會議上，總理對決策的問題擁有最后決定權(quán)。國務(wù)院下屬的各個部門在輔助國務(wù)院行使職權(quán)的同時，也獨立行使一些重要的行政決策權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。通過這些部門行使的這些實際權(quán)力，國務(wù)院制定政策的許多活動實際上是體現(xiàn)在國務(wù)院各部門的身上。這些部門是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的核心要素，它們實際控制了政策制定過程中的一些重要環(huán)節(jié)；在一些政策制定活動中，它們甚至是主要的制定者。2、我國地方政府在公共決策體制中的地位我國地方政府在公共決策體制結(jié)構(gòu)中處于一種特殊的地位。它一方面要為貫徹中央政府的政策制定具體措施，另一方面還要根據(jù)自己的權(quán)限對所轄地域內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行決策，因而在地方一級政府的政策制定活動中擁有相當(dāng)?shù)膶嶋H權(quán)力。在我國，按照法律規(guī)定，地方各級政府在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)管理地方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個方面的工作；在地方政府的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)四個層級中，省、市、縣三級政府管理的范圍，特別是事權(quán)的范圍，除軍事、外交和戒嚴(yán)外，基本上與中央政府相似；政府的部門也基本與中央政府部門對應(yīng)設(shè)置。在中央與地方的關(guān)系方面，我國基本上采取的是單一制集權(quán)型的結(jié)構(gòu)形式。一方面，國務(wù)院對地方政府實行直接領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，中央政府的主管部門對地方政府的各工作部門也實行領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制之下，地方政府的獨立決策權(quán)力十分有限。改革開放以來，全國各級地方政府普遍擴(kuò)大了自己的管理權(quán)限。地方政府在貫徹執(zhí)行中央政府的政策時，要把中央的政策要求同本地區(qū)的情況相結(jié)合，制定指導(dǎo)本地區(qū)工作的具體政策。這種執(zhí)行性政策，在表現(xiàn)和反映地區(qū)特點方面為地方政府的政策制定活動留下很大的余地。九、西方國家政黨在公共決策中的作用現(xiàn)代國家的政治統(tǒng)治大都通過政黨政治的途徑來實現(xiàn)?？梢哉f，現(xiàn)代政黨特別是執(zhí)政黨在各個國家公共決策的過程中，都發(fā)揮了核心和主導(dǎo)作用。多數(shù)西方國家都實行多黨制，只有英、美等國家實行兩黨制。西方國家的政黨執(zhí)掌政權(quán)，是通過選舉爭奪議會多數(shù)席位和國家元首、政府首腦的方式來實現(xiàn)的。在選舉活動中，各政黨的競選綱領(lǐng)或黨的候選人發(fā)表的競選演說反映了黨的政策主張，表明了自己對各項社會重大問題的立場和態(tài)度，以迎合不同類型選民的要求，爭取他們的選票，謀取選舉的勝利。在執(zhí)掌政權(quán)之后，執(zhí)政黨一般不再單獨制定政策，而是通過它所重點掌握的政府政策來體現(xiàn)黨的意圖，實現(xiàn)黨所代表的社會利益。同時，在野的政黨雖然未能參加政府，但他們通過在議會中的各種活動，通過對政府施加壓力或制造障礙，使政府不得不或多或少地接受他們的主張，從而也在一定程度上左右了政府政策的制定活動。西方國家政黨活動的主要范圍是選舉和議會。黨的權(quán)力集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人和議會黨團(tuán)手中。黨的地方組織大多只參與組織選舉活動，沒有嚴(yán)密的組織體系和組織活動。經(jīng)過選舉上臺成為執(zhí)政黨之后，黨的領(lǐng)袖作為國家和政府的領(lǐng)導(dǎo)人，基本上不再以黨的名義活動。黨對議會黨團(tuán)成員一般都有一定的紀(jì)律約束，要求本黨全體議員一致保證黨的政策主張能在議會中通過，成為國家的政策和法律。執(zhí)政黨對政府政策制定的這種操縱現(xiàn)象，在日本表現(xiàn)得比較突出。十、我國政黨在公共決策中的作用在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在公共決策的權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于核心地位。中國共產(chǎn)黨在公共決策中的作用，首先體現(xiàn)在它對國家的政治領(lǐng)導(dǎo)上。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)包括政治原則、政治方向和重大政策的領(lǐng)導(dǎo)。凡是涉及有關(guān)國家和社會發(fā)展的根本原則、基本路線、重大方針和各個領(lǐng)域的重要決策，都是首先由黨制定和提出的。黨在提出各項方針政策之后，要由國家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)據(jù)此制定國家的法律和政策，使黨的意志通過法定程序變成為國家意志。為保證自己的路線、方針和政策能夠切實通過法定程序變成國家意志并得到貫徹執(zhí)行，黨還決定和影響了各級政權(quán)機(jī)關(guān)的人事任免，推舉共產(chǎn)黨員執(zhí)掌國家各級機(jī)關(guān)的重要權(quán)力，以實現(xiàn)組織上的領(lǐng)導(dǎo)。同時，黨還確立了自己的指導(dǎo)思想在國家意識形態(tài)中的主導(dǎo)地位，并通過宣傳、教育和思想政治工作，宣傳自己的路線、方針、政策，努力把黨的主張變成群眾的自覺行動。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)是互相聯(lián)系的。其中，思想領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)，組織領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)的保證，而政治領(lǐng)導(dǎo)是核心，是最重要的領(lǐng)導(dǎo)。這三者之間的關(guān)系反映了黨的政治決策以及制定和運用政策在黨的全部領(lǐng)導(dǎo)活動中的重要地位和作用。為了保證黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的實現(xiàn)，黨還自上而下地建立了統(tǒng)一、嚴(yán)密的組織體系。黨的組織體系包括中央、地方和基層三個層次。黨的地方各級組織是與各級地方國家機(jī)構(gòu)基本配套設(shè)置的，它們大致包括?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣的各級黨委。各級地方黨委是本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，它在地區(qū)性政策制定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于核心地位。黨的基層組織，對黨和國家各項方針政策在本單位的貫徹實施進(jìn)行保證和監(jiān)督。我國實行的是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。這個制度中，共產(chǎn)黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，八個民主黨派接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，同共產(chǎn)黨合作，共同參與國家政治生活的參政黨，它們以參與者的地位在政策制定過程中發(fā)揮了重要作用。中國人民政治協(xié)商會議是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派對國家大政方針、社會主義建設(shè)與統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部重大問題進(jìn)行充分協(xié)商、討論，進(jìn)行政治協(xié)商、民主監(jiān)督的有效政治機(jī)制。各民主黨派經(jīng)過政治協(xié)商、民主監(jiān)督形成的有關(guān)決策的各種意見和建議，按規(guī)定程序?qū)彾ê?，以正式文件的形式送達(dá)有關(guān)部門，從而對政府的政策制定和執(zhí)行活動產(chǎn)生重要作用和影響。十一、西方國家利益團(tuán)體對公共決策的影響1、通過對競選的政黨提供支持或撤銷支持等手段對其政策綱領(lǐng)施加影響。2、通過院外活動對議員施加壓力，使議會通過對其有利的政策法案，阻撓通過對其不利的法案。3、密切與政府重要行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系，影響政府有關(guān)社會福利、軍事、援外等方面的具體政策，為自己的經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)。4、通過資助等方式支持各種政策研究和咨詢機(jī)構(gòu)的工作，以影響政府的政策。十二、我國各種群眾組織和人民團(tuán)體對公共決策的影響結(jié)合中國的實際，可將公共決策的參與團(tuán)體劃分為：1、職業(yè)團(tuán)體；2、群眾團(tuán)體；3、工作團(tuán)體。我國的群眾團(tuán)體，除了要維護(hù)它們所代表的那部分群眾的具體利益以外，它們接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁、紐帶作用。因而，它們的這類活動也是我國人民群眾有組織地參與和影響我國政策制定活動的重要途徑和方式。黨和國家的政策必須充分反映人民群眾的意愿和要求，聽取他們的意見和呼聲，獲取他們的廣泛認(rèn)同和支持。黨和政府在制定有關(guān)的政策時，總要征求有關(guān)群眾組織的意見。工、青、婦群眾組織還通過建立自己的全國、地方和基層組織，把工作觸角深入到社會的各個基層單位中去，在不同的決策層次上參政議政，努力把普通群眾的利益和要求反映給黨和政府，同時又團(tuán)結(jié)和組織群眾貫徹落實黨和政府的各項方針政策。從一定意義上說，這些群眾組織的活動是黨和政府政策制定和執(zhí)行活動的某種延伸。由于傳統(tǒng)的全能政治的影響，中國社會組織的發(fā)育是不太成熟的。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善以及多元化利益格局的出現(xiàn)，各種利益團(tuán)體也將進(jìn)一步形成發(fā)展，成為一種重要的社會力量，并將對公共決策產(chǎn)生日益重要的影響。每個國家的公共決策活動都是在一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中運行的。政府、政黨是主要的公共政策主體，它們及其它一些政治組織在公共決策權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于不同的位置，發(fā)揮著不同的作用。第四章 公共政策過程中的決策一、確定公共決策問題1、什么是公共決策問題公共決策問題在現(xiàn)實的社會生活中是客觀存在的，但是這些問題要成為公共決策者處理的對象，要經(jīng)過一個認(rèn)識上的邏輯發(fā)展過程。（1）社會問題。所謂社會問題是指社會的實際狀態(tài)與社會期望之間的差距。人與環(huán)境之間和人與人之間關(guān)系的失調(diào)，在一定條件下就會引發(fā)社會問題。公共決策的目標(biāo)，就是要克服或消除這些偏差。（2）公共問題。任何社會都存在著很多引起人們關(guān)注的社會問題。其中，不少事情并不影響很多人，不會對他人產(chǎn)生直接效果，這類問題稱為私人問題。而那些有廣泛影響，包括受到交互過程的間接影響，以及所有這些影響都達(dá)到了必須認(rèn)真對待的程度問題，人們才稱為公共問題。社會問題轉(zhuǎn)化為公共問題，其標(biāo)志是出現(xiàn)公意性訴求。（3）公共決策問題。并不是所有的公共問題都能成為公共決策問題。一般來說，被政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實現(xiàn)或解決的公共問題才成為公共決策問題。2、界定問題界定問題就是對問題進(jìn)行具體的描述。第一，界定問題的性質(zhì)；第二，界定問題的時空范圍；第三，界定問題的層次。對問題做出界定后就須查清產(chǎn)生問題的原因。只有在界定問題之后進(jìn)一步探究產(chǎn)生問題的原因，才有可能設(shè)法解決問題。3、各種影響因素在確定公共決策問題時的作用（1）政治組織的作用決策問題的確定是一個復(fù)雜的政治過程。在這個過程中，單憑個人的力量將社會問題列入決策議程是很困難的。只有經(jīng)過代表群眾利益的政黨、政府等政治組織的匯聚和綜合，群眾的意愿和要求才能形成系統(tǒng)的、理智的、有代表性的要求和建議，才有可能成為公共決策問題。這些問題，也只有經(jīng)過政黨、政府等政治組織的具體運作，才能進(jìn)入決策議程。（2）國家民主制度的作用民主保障公民享有當(dāng)家作主的權(quán)利，包括自由發(fā)表意見和參與國家政權(quán)管理的權(quán)利，其根本目的是保障公民的利益能夠得到充分的表達(dá)和滿足。所以，國家民主制度的實行對于決策問題的確定具有重要的意義和作用。從形式上講，國家的民主制度主要體現(xiàn)在代表制度及選舉制度上。（3）大眾傳播媒介的作用縮短了公眾議程的時間；縮短了正式議程的時間；擴(kuò)大了決策問題提出的數(shù)量。4、對公共決策問題進(jìn)行分析（1）認(rèn)定問題。（2）說明偏差。（3）確定原因。（4）問題表述。二、確定公共決策目標(biāo)1、什么是決策目標(biāo)所謂決策目標(biāo)，是指一定環(huán)境和條件下決策者在解決問題的過程中所期望達(dá)到的結(jié)果。選擇好決策目標(biāo)是公共決策的主要內(nèi)容。2、確定決策目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)（1）目標(biāo)具體明確；（2）目標(biāo)有效協(xié)調(diào)；（3）目標(biāo)具有可操作性；（4）目標(biāo)與手段的統(tǒng)一。三、擬定決策備選方案1、擬定公共決策方案的原則（1）多方案原則；（2）排斥性原則；（3）多要素原則；（4）可操作性原則。2、方案設(shè)計者的主觀條件（1）對問題和目標(biāo)的一般了解和理解程度；（2）信息和經(jīng)驗；（3）知識水平；（4）思維敏捷；（5）考慮問題的周全性。四、決策方案的具體內(nèi)容1、方案執(zhí)行的必要說明；2、解決決策問題的基本措施；3、明確決策方案對應(yīng)的階段；4、決策方案性質(zhì)的界定；5、方案所需的各種條件的要求。五、決策方案評估的標(biāo)準(zhǔn)（1）效益標(biāo)準(zhǔn)；（2）方案協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)；（3）方案的適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)；（4）決策方案力度標(biāo)準(zhǔn)。六、選擇決策方案應(yīng)遵循的原則1、悲觀原則，或稱小中取大原則，由伍爾德提出。2、樂觀原則，或稱大中取大原則，由赫威茲提出。3、最小遺憾原則，或稱大中取小原則，由薩凡奇提出。七、決策方案選擇的方法決策方案選擇的方法，大體上可分為兩大類：一類是依靠民主評議、專家主觀打分的方法，來確定最優(yōu)方案；一類是運用量化手段，進(jìn)行方案的比較優(yōu)選。常見的優(yōu)選的方法主要有：1、直接比較法；2、綜合比較法；3、多重標(biāo)準(zhǔn)決策的方法。八、決策方案選擇中共識的形成決策者只有對最終選擇的方案形成一致的認(rèn)識，決策方案才能最終確定。決策過程中決策者形成共識的途徑通常有三種：交換、說服和強(qiáng)制。九、決策方案的合法化在對公共決策方案做出抉擇之后，必須將該方案合法化成為真正具有權(quán)威性的政策。也就是說，它需要按照一定法律程序予以審定，取得合法化的地位，才能使決策方案在全社會具有約束力。從字面上看，合法化意為“使具有合法性，給予法律力量，使具有權(quán)威性、核準(zhǔn)或批準(zhǔn)”。當(dāng)代中國公共決策合法化的形式眾多，正式和規(guī)范的合法化形式，往往要經(jīng)過中國共產(chǎn)黨、人大和政府的法定會議等批準(zhǔn)和頒布。十、決策方案的調(diào)整1、提出調(diào)整方案決策中調(diào)整方案是決策主體對原方案的修改原則、內(nèi)容、方法和步驟所做出的決定。調(diào)整方案的好壞，直接關(guān)系到?jīng)Q策調(diào)整的成功與否。因此，在提出調(diào)整方案的時候，為保證調(diào)整方案的質(zhì)量，應(yīng)把握的原則有：（1）反饋原則；（2）動態(tài)原則；（3）整體原則。十一、選擇調(diào)整方案決策調(diào)整方案也是從若干個可供選擇的方案中進(jìn)行比較分析，從而選擇出一個最佳方案。選擇方案的過程，實際上是做出決策的過程。這個過程也稱追蹤決策，它既包括對實施中反映原有決策方案失誤所做的調(diào)整、修正和跟蹤決策，還包括方案在實施過程中，因影響決策的各種主客觀條件發(fā)生重大變化，為保證方案目標(biāo)最優(yōu)的一致性，所進(jìn)行的各種調(diào)整、改良、優(yōu)化等補充決斷和對策措施。追蹤決策與一般決策相比，具有以下特征：1、回溯分析；2、非零起點；3、雙重優(yōu)化；4、心理效應(yīng)。由此可見，追蹤決策比一般決策更難以決斷。因此，在選擇決策調(diào)整方案時，要慎之又慎。選擇調(diào)整方案要把握：符合實際；及時果斷；可行性原則。第五章 公共政策過程中的執(zhí)行一、政策執(zhí)行的理論1、行動理論：認(rèn)為政策執(zhí)行是指對某一項公共政策所要采取的廣泛行動。2、組織理論：認(rèn)為政策執(zhí)行都需要組織，沒有組織就沒有執(zhí)行。在人們所建立的各種組織中，執(zhí)行組織是最嚴(yán)密的。3、因果理論：大致包括兩類內(nèi)容，即（1）把政策決定看成是一種假設(shè)，一張“指導(dǎo)人們從當(dāng)前情況導(dǎo)出設(shè)計目標(biāo)的地圖”。政策執(zhí)行是按地圖所指引的方向到達(dá)目的地；（2）把政策中的潛在因果假設(shè)分為兩個因素：貫徹影響力和技術(shù)能力。4、管理理論：認(rèn)為主要負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的行政機(jī)構(gòu)，不僅受其合法委任權(quán)的影響，而且還要受到與之相關(guān)的利益集團(tuán)的影響，政策系統(tǒng)中立法機(jī)關(guān)干預(yù)的影響，以及特定的政治環(huán)境中其它各種因素的影響。5、交易理論：認(rèn)為政策執(zhí)行是一個政治上討價還價的過程。這中間，政策執(zhí)行者與政策對象之間通過不同方式的交易，在各種力量的互動過程中，達(dá)成某種妥協(xié)、退讓或默契。6、系統(tǒng)理論：認(rèn)為政策執(zhí)行過程的分析，可以理解為外界環(huán)境對政策系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息的輸入，系統(tǒng)產(chǎn)生了政策輸出，由政策結(jié)果和反饋提供了政策的評價與再輸入過程。7、演化理論：認(rèn)為在提出政策問題、制定政策目標(biāo)、擬定政策方案過程中，都存在著許多不確定性和模糊性，多重目標(biāo)實際上會產(chǎn)生矛盾與沖突。因而在實際執(zhí)行中，會對原有目標(biāo)不斷地重新設(shè)計。政策制定是反復(fù)的形成、執(zhí)行、再形成的演化過程。二、政策執(zhí)行研究的基本模型1、浴盆模型事物的不斷發(fā)展變化，與政策相對穩(wěn)定性之間的矛盾，決定了每一項政策都有其失效過程。要保證政策執(zhí)行的可靠性，就要控制它的失效性。依據(jù)可靠性理論分析，在政策方案的執(zhí)行過程中，“失效”表現(xiàn)于三個階段：（1）早期失效；（2）偶然失效；（3）耗損失效。這種政策失效率的變化，類似于浴盆狀。人們把這種曲線也稱為“浴盆模型”。實踐證明，“浴盆模型”具有一定的指導(dǎo)意義。它提醒人們，在政策早期失效時，不要為早期失效率一時較大的現(xiàn)象所迷惑，而應(yīng)著重于失效的質(zhì)的分析。切忌輕易地修改政策，造成政策不穩(wěn)定。早期失效過程是難以避免的，除非分析結(jié)果確系政策本身錯誤，否則輕率改變政策必然引起振蕩。在偶然失效時，要不斷采取追蹤檢查，提出新措施，修正原方案，盡可能地使這一時期延長。而在耗損失效時，失效率反映政策老化的程度，要抓緊機(jī)會，做好政策創(chuàng)新，必須及時制定出新政策，取而代之。2、史密斯的政策執(zhí)行過程模型在眾多研究政策執(zhí)行過程的模型中，美國學(xué)者TB史密斯所提出的模型具有較大影響。史密斯認(rèn)為，理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素，為政策執(zhí)行過程中所牽涉到的重大因素。理想化的政策是政策制定者試圖追求的相互作用形式；目標(biāo)群體是受政策最直接影響的，必須對政策采取適當(dāng)反應(yīng)的符合政策要求的群體或個體；執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的組織；環(huán)境因素是那些影響政策執(zhí)行和受政策執(zhí)行影響的要素。史密斯模型與已往的政策執(zhí)行研究的不同之處，在于它不僅強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行中理想化的政策，而且也強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行中的其它三個因素。人們習(xí)慣于把更多的精力放在理想化政策的制定上，似乎政策執(zhí)行是簡單地照章辦事，不太注意目標(biāo)群體，更少考慮到執(zhí)行機(jī)構(gòu)與環(huán)境因素的影響。而實踐證明，執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素這三個方面對政策執(zhí)行有著非常重要的影響。三、公共政策執(zhí)行的組織、對象與環(huán)境的再分析1、政策執(zhí)行組織及其成員（1）政策實施研究的重點政策執(zhí)行與政策方案的制定，其中一個重要的不同點是政策制定基本是由許多決策主體共同作用的結(jié)果，但在政策執(zhí)行階段卻基本只有一個組織擔(dān)負(fù)政策執(zhí)行任務(wù)，這就是官僚組織?！肮倭拧痹诖耸侵行缘?，是指執(zhí)行公共政策的政府官員，“官僚機(jī)構(gòu)”是指執(zhí)行公共政策的政府組織。對政策實施的研究重點放在政策執(zhí)行組織及其成員身上，是對公共政策內(nèi)容執(zhí)行分析的關(guān)鍵。西方學(xué)者認(rèn)為，政策實施會涉及到多個組織和多層政府，但大致分為三類：初始的政策制定者（中心）；執(zhí)行層官員（外圍）；政策所指向的團(tuán)體與個人（目標(biāo)群體）。他們認(rèn)為，對政策執(zhí)行分析，應(yīng)該解決三個主要問題：執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策輸出和實施過程的最終影響，在多大程度上與政策設(shè)計的目標(biāo)相一致？是否存在其它政治上的顯著影響？政策目標(biāo)與基本戰(zhàn)略在執(zhí)行過程中在多大程度上被修改？影響政策目標(biāo)實現(xiàn)程度與基本戰(zhàn)略修改，以及導(dǎo)致其它政治上沖突的主要因素是什么？（2）對“你有政策 我有對策”的分析我國是社會主義國家，黨和政府的政策是黨的性質(zhì)和國家制度的具體體現(xiàn)，對我國各級政府的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員來說，首先必須堅定不移地執(zhí)行中央的各項方針政策。政策不僅有其原則性的一面，而且還具有靈活性的一面。執(zhí)行政策，必須有原則上的嚴(yán)肅性，但在實施政策的具體工作中，又必須有高度的靈活性。中央政策是從全國宏觀范圍內(nèi)的總體情況出發(fā)制定的，是帶有方向性、全局性的原則規(guī)定。對各級地方政府來說，需要依據(jù)中央政策，創(chuàng)造性地制定出適合本地區(qū)的各項具體政策。所以各級地方政府及其有關(guān)部門，他們既是中央政策的執(zhí)行者，又是本地區(qū)具體政策的制定者。然而在執(zhí)行中央政策的過程中，少數(shù)地方從局部利益出發(fā)，偏離中央的統(tǒng)一部署，使不少政策變了調(diào)，走了樣，失了效，進(jìn)入了誤區(qū)。政策成了某些地方政府手中的資源，被肆意踐踏；饑不擇食的政策大拍賣；“優(yōu)惠政策”大賽；非法對策的合理化；只求產(chǎn)值，不講政策，把二者對立起來。（3）我國政策執(zhí)行的歸類分析國內(nèi)學(xué)者針對我國政府機(jī)構(gòu)，對政策執(zhí)行所表現(xiàn)出的問題，進(jìn)行歸類分析。從政策執(zhí)行者對執(zhí)行政策的態(tài)度分析，政策執(zhí)行問題主要有：抵觸型；僵化型；滯后型；折扣型；結(jié)構(gòu)型。政策執(zhí)行者如何對待上級政策，實際中有三種態(tài)度：一是求神似，去形似，抓住政策的精神實質(zhì)，結(jié)合實際，創(chuàng)造性地執(zhí)行；二是不求神似，只求形似，機(jī)械地照搬照抄照轉(zhuǎn)，執(zhí)行中“上下一般粗”；三是既不求神似，也不求形似，而是自以為是，各行其是。（4）政策執(zhí)行者和政策對象的互動政策對象是直接的大范圍內(nèi)的政策利益得失者。公共政策對他們的作用，以及他們對公共政策的反作用同時存在。政策實施能否獲得預(yù)期效果，要看政策執(zhí)行者和政策對象互動作用關(guān)系而定。政策一出臺，人們的思想認(rèn)識不會一致。為此，必須先宣傳政策，為政策實施作輿論準(zhǔn)備，促使更多的政策對象對政策的認(rèn)同。對政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)來說，要宣傳政策的意義、目標(biāo)；宣傳實施政策的步驟、方法；宣傳政策實施后的效果等等。當(dāng)更大范圍的政策對象，通過政策宣傳，一般了解到政策內(nèi)容，尤其與自己利益有關(guān)的內(nèi)容時，他們會對政策表現(xiàn)出不同的態(tài)度。不同的政策對象對政策的認(rèn)同程度不會完全一樣，但大致分為接受政策者和不接受政策者兩類，前者又可分為完全接受和部分接受政策兩種。對于具有明確的導(dǎo)向功能，實現(xiàn)利益分配和社會調(diào)節(jié)手段的公共政策，不同的對象會依據(jù)自己所擁有的資源多少，反作用于政策。對于接受政策者，若資源雄厚，就會和政策執(zhí)行者合作，促使政策目標(biāo)實現(xiàn)；若資源不足，他們會支持或順從政府政策；對于不接受政策者，若資源強(qiáng)大，他們會采取反政策措施，抵制政府政策。若資源弱小，他們也會以不合作態(tài)度，對政策采取消極抵制的態(tài)度。（5）接受政策的三個層次人們把對政策接受的反應(yīng)，分為三個不同層次：服從、認(rèn)同與內(nèi)化。服從是接受政策的最低層次反應(yīng)。因政府政策具有法律規(guī)范性，凡拒不接受政策的人，都會受到不同程度的懲罰。認(rèn)同是接受政策反應(yīng)的中間層次。在通常情況下，政策對象對政府頒布的政策，總是認(rèn)可的，這是由于對社會公共權(quán)威的遵從習(xí)慣造成的。內(nèi)化是接受政策反應(yīng)的最高層次，它表現(xiàn)為對政策內(nèi)容及其意義準(zhǔn)確而深刻理解，并積極地自覺行動。要取得理想的政策效果，必須要以群眾的較高的政策心理承受能力為背景，但并非越高越好。政策實施的最好社會心理環(huán)境應(yīng)該是群眾有較高而且穩(wěn)定的心理承受能力。（6）接受政策的基本原因作為社會中的每一個成員，通過多年來的各種教育，已逐步形成一種政治行為模式，即對權(quán)威的尊重，包括對政府所作的各種決定的服從；自我利益的保護(hù)與發(fā)展，經(jīng)常是部分政策對象是服從政策的重要原因；人們遵守一項政策，主要是因為他們對政策合法性的認(rèn)同；不少人是因為害怕懲罰才服從政策；對任何一個政策對象來說，都有個對政策從不一般了解到一般了解，從一般了解不多到一般了解較多的過程。隨著時間的推移，人們會對政策的認(rèn)識逐步加深，執(zhí)行的自覺性也會不斷提高。（7）政策環(huán)境及其研究意義原則上說，狹義的政策環(huán)境是指政策制定系統(tǒng)外的一切與之相關(guān)的因素，它們是決定或影響政策制定與實施的自然條件和社會條件的總和。研究政策環(huán)境的意義，首先在于這是黨和政府所制定的內(nèi)外政策的客觀依據(jù)。只有從中國的國情，即從社會的性質(zhì)、政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、文化、教育、人口、資源等方面的基本情況，以及自然條件和國際環(huán)境的實際出發(fā)，才能實事求是地規(guī)定各項政策的內(nèi)容。政策系統(tǒng)和政策環(huán)境之間的關(guān)系，服從于任何一個系統(tǒng)與其所在環(huán)境的關(guān)系的普遍模式。這個模式表明，環(huán)境對政策系統(tǒng)的作用，不僅既表現(xiàn)在輸入方面，又表現(xiàn)在輸出方面，而且更重要的是，這種相互作用是一個動態(tài)過程。不研究政策環(huán)境，就不可能從發(fā)展變化中重點掌握政策系統(tǒng)的內(nèi)部規(guī)律。（8）政策環(huán)境因素社會因素；政治因素；經(jīng)濟(jì)因素；科學(xué)技術(shù)因素；文化因素；教育因素；人口因素；自然資源因素；生態(tài)因素；心理因素。（9）政策環(huán)境因素的基本特征多樣性；動態(tài)性；交叉性；突發(fā)性。三、利益矛盾的繼續(xù)與深化在西方國家，政策問題從提出，到形成及被采納，一直是處于多種矛盾的碰撞與沖突中。盡管在政策形成階段，各種力量都會利用各自擁有的資源去爭取理想結(jié)果，但最終仍是以某種平衡形成政策決定。各利益團(tuán)體都會尋求對決定的支持以達(dá)成協(xié)議。因此所形成的政策可能是個妥協(xié)的結(jié)果，各方只不過是同意通過一個模棱兩可的政策決定，而把大量更有效的工作從政策制定推到了執(zhí)行階段。那些在政策形成失利的一方，并不會善罷罷休，他們會繼續(xù)活動，或者拖延、阻止政策的實施；或者是借助于其它可利用的力量去修正政策；或者是寄希望于政治與經(jīng)濟(jì)的變化，導(dǎo)致重新制定政策。為了盡量減少矛盾沖突以及比較順利地解決矛盾，從國內(nèi)外所總結(jié)出的政策執(zhí)行的經(jīng)驗分析，有幾個問題需要注意：1、聯(lián)合行動的復(fù)雜性（1）政策執(zhí)行中的多環(huán)節(jié)與多元利益主體幾乎在任何一項政策的執(zhí)行中，都包含了多種可能的環(huán)節(jié)，以及眾多的且各自擁有一定權(quán)力的參與者，他們之間的合作與組織往往是十分困難的。特別是在某些行政機(jī)構(gòu)其行政效率不高、官僚主義嚴(yán)重的情況下，這就為政策執(zhí)行帶來了極大困難。解決聯(lián)合行動復(fù)雜性的有效途徑是協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)是指在政策實施中，采取適中方法調(diào)節(jié)各項活動，解決或消除各種矛盾與沖突，引導(dǎo)各行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部與各行政機(jī)構(gòu)之間，或者與政策對象之間的互相配合協(xié)作，和諧一致地實現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的一種行為。從實踐看，協(xié)調(diào)結(jié)果往往是以一方或代表性的一方的意見為主導(dǎo)，其它各方居于服從地位；或者彼此妥協(xié)、退讓、各得其所，實現(xiàn)各方都能接受的權(quán)力和利益的再分配；或者彼此溝通意見，達(dá)到思想上的融合，綜合形成新方案；或者各方堅持己見，最后由上級用行政命令硬性裁定。（2）政策協(xié)調(diào)政策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)，最基本的是要解決利益沖突。從利益關(guān)系上看，改革與發(fā)展就是要改變原有利益格局，調(diào)整利益關(guān)系。2、政策執(zhí)行過程中的資源（1）政策執(zhí)行也是動態(tài)過程政策制定是一個動態(tài)過程，政策內(nèi)容進(jìn)入實質(zhì)階段也是一個動態(tài)過程。這中間要隨時注意收集信息，并及時反饋。為獲得足夠信息資源，要確保信息渠道暢通無阻。如果實施中發(fā)現(xiàn)政策目標(biāo)與方案需要大調(diào)整，這就要進(jìn)行追蹤決策。（2）政策資源的沖突政策制定中要消耗資源。政策實施中，把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際行動更要消耗資源。在政策執(zhí)行中，資源的消耗是較大的，甚至出現(xiàn)一項好政策，誰都認(rèn)為應(yīng)該實施，但誰都不愿意為此獻(xiàn)出資源，而把那些極寶貴的資源浪費在無休止的磨擦中的現(xiàn)象。政策執(zhí)行中所需要的資源主要包括人、財、物、信息和權(quán)威等資源。第六章 公共政策評價一、公共政策評價的內(nèi)涵及作用1、一個完整的公共政策過程，除了科學(xué)合理的政策和有效的執(zhí)行外，還需要對政策實施以后的效果進(jìn)行判斷，以確定政策的價值，并及時反饋。這種活動就是公共政策評價。它由四個方面的基本內(nèi)容所組成：（1）規(guī)范，即確定公共政策評價得以進(jìn)行的標(biāo)準(zhǔn)；（2）信息，即收集有關(guān)評價對象的各種信息；（3）分析，即評價者運用所收集到的各種信息和定性、定量分析方法，對政策的價值做出判斷，得出結(jié)論。分析是公共政策評價最基本的活動；（4）建議，即對未來的公共政策實踐提出建議，以決定現(xiàn)有的公共政策是否繼續(xù)實行、修改或是終結(jié)，是否要采取新的公共政策。關(guān)于公共政策評價的含義，基本上有三種觀點：公共政策評價主要是對公共政策方案的評價；對公共政策全過程的評價；對公共政策效果的評價。我們認(rèn)為，公共政策評價的著眼點應(yīng)是政策效果，即“政策評價就是對政策的效果進(jìn)行的研究”。由此，可以把公共政策評價定義為：依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對公共政策的效益、效率、效果及價值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)。2、公共政策評價在公共政策運行中發(fā)揮著不容忽視的重要作用：（1）公共政策評價可以檢驗公共政策實施的效果、效率和效益；（2）公共政策評價有利于政策的科學(xué)化和民主化水平；（3）公共政策評價監(jiān)督著政策資源的有效配置；（4）公共政策評價能夠在公共部門內(nèi)部形成濃厚的競爭意識，提高公共部門的服務(wù)質(zhì)量和工作效率；（5）公共政策評價結(jié)論決定公共政策的生命周期。二、公共政策評價的產(chǎn)生與發(fā)展人類有史以來就一直在進(jìn)行著評價的活動，有記錄的政策評價活動產(chǎn)生于文字出現(xiàn)以后。我國現(xiàn)在保留下來的歷史文獻(xiàn)中, 也包含著極其豐富的關(guān)于評價的思想和實踐活動?，F(xiàn)代意義上的公共政策評價興起于20世紀(jì)60-70年代的美國。概括起來，它的產(chǎn)生與發(fā)展可以歸結(jié)于四個方面的因素：1、學(xué)科與研究群體的推動；2、政府外部動力；3、政府內(nèi)部動力；4、技術(shù)手段的完備。近二十年來，公共政策評價的新特點主要有：1、公共政策評價走向職業(yè)化和學(xué)科化；2、公共政策評價的范圍日益拓寬；3、公共政策評價的研究角度和研究方法突破了早期模式，評價標(biāo)準(zhǔn)由對經(jīng)濟(jì)和效率的關(guān)注逐漸轉(zhuǎn)向了對效益和“顧客滿意”的關(guān)注。三、公共政策評價的類型1、正式評價和非正式評價非正式評價指對評價者、評價形式、評價內(nèi)容沒有嚴(yán)格規(guī)定，對評價的最后結(jié)論也不作嚴(yán)格要求，人們根據(jù)自己重點掌握的情況對公共政策做出評價。平時大量進(jìn)行的評價都屬于此類。正式評價指事先制定完整的評價方案，并嚴(yán)格按規(guī)定的程序和內(nèi)容執(zhí)行，并由確定的評價者進(jìn)行的評價。它在公共政策評價中占據(jù)主導(dǎo)地位，其結(jié)論是政府部門考察公共政策的主要依據(jù)。2、內(nèi)部評價和外部評價內(nèi)部評價是由政策機(jī)構(gòu)內(nèi)部的評價者所完成的評價。它可分為由操作人員自己實施的評價和由專職評價人員實施的評價。外部評價是由政策機(jī)構(gòu)外的評價者所完成的評價。它可以是由政策機(jī)構(gòu)委托營利性或非營利性的研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體，專業(yè)性的咨詢公司，乃至大專院校的專家學(xué)者進(jìn)行的，也可以是由投資或立法機(jī)構(gòu)組織的，或由報紙、電視、民間團(tuán)體等其它各種外部評價者自己組織的。此外，由公共政策目標(biāo)群體進(jìn)行的評價也屬于外部評價。3、事前評價、執(zhí)行評價和事后評價事前評價是在公共政策實施之前進(jìn)行的一種帶有預(yù)測性質(zhì)的評價。事前評價的內(nèi)容大致包含三個方面：（1）對公共政策實施對象發(fā)展趨勢的預(yù)測；（2）對公共政策可行性的評價；（3）對公共政策效果進(jìn)行預(yù)評價。執(zhí)行評價就是對執(zhí)行過程中的公共政策實施情況的評價。某種意義上說，公共政策執(zhí)行評價和公共政策執(zhí)行是同步的。事后評價是公共政策執(zhí)行完成后對公共政策效果的評價，也叫效果評價，這是對一項政策的最終評價。它在公共政策執(zhí)行完成以后發(fā)生，是最主要的一種評價方式。其實，在實踐中，事前評價與事后評價常常被結(jié)合起來使用，這就產(chǎn)生了另一種評價類型整合的公共政策評價。它將實踐者對事前信息的產(chǎn)生和轉(zhuǎn)變的關(guān)心，與對事后信息的產(chǎn)生和轉(zhuǎn)變的關(guān)心結(jié)合起來。四、公共政策效果評價公共政策評價作為公共政策過程的一個不可或缺的環(huán)節(jié)，與一般的評價活動有著重要的區(qū)別：首先，公共政策是政府有選擇的管理行為。公共政策的主體由于其特殊的職能和地位，使得它比一般政策具有更大的作用范圍和更深遠(yuǎn)的目的，因而要從公眾的、宏觀的、系統(tǒng)的高度來進(jìn)行評價。其次，由于公共政策對利益的分配，是一個動態(tài)過程，那么公共政策的實踐也必然是一個動態(tài)的過程，會因為時間的推移因勢而動。因此，對公共政策的評價也應(yīng)放到一個比較長的時代和社會背景下進(jìn)行。再次，公共政策是對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實的過程，對其進(jìn)行評價時要考慮到社會公共利益是否得到了科學(xué)有效地分配和落實。公共政策及其評價是一個系統(tǒng)的過程，從公共政策一開始就有評價活動的進(jìn)行，但是只在公共政策實施后的評價才能得出公共政策的整體結(jié)論。因此，公共政策評價最重要的是對公共政策效果的評價。公共政策評價中公共政策效果的概念必須包含的內(nèi)容有：公共政策預(yù)定目標(biāo)的完成程度；公共政策的非預(yù)期影響；與政府行為相關(guān)的條件環(huán)境的變化；投入公共政策的直接成本和間接成本；公共政策所取得的收益與投入成本之間的比率。公共政策效果的類型有：1、直接效果：公共政策實施對主體所要解決的公共政策問題及相關(guān)人員所產(chǎn)生的作用。2、附帶效果：由于公共政策的獨特地位和作用方式，它不可避免地要直接或間接影響到全社會的成員。公共政策實施過程可能對并非作用對象的環(huán)境、團(tuán)體、個人產(chǎn)生效能，這種效能超乎公共政策制定者原來的目標(biāo)和期望，成為一項公共政策的副產(chǎn)品，這類作用被稱為外在的或附帶的作用。3、潛在效果：由于公共政策的實行有其延續(xù)性，一個現(xiàn)行公共政策不僅對目前環(huán)境發(fā)生作用，在長時間看來，它還將對未來不確定的新情況發(fā)生潛在的影響。有時一項公共政策的實施可能在表面上成效甚微，但是它的投入會沉淀到另一項公共政策的運行過程中，在另一種情境下發(fā)生作用。4、象征性效果：有些公共政策的內(nèi)容是象征性的，它可能具有的有形效果是微不足道的，其初始的用意也不過是讓有的人群得到印象，以為他們要求的問題已經(jīng)解決或正在解決之中，從而減輕對政府的壓力或者為了激發(fā)起某種精神。公共政策所產(chǎn)生的直接效果、附帶效果、潛在效果和象征性效果中，既有積極的一面也有消極的一面。對正反兩方面效果的全面評價，有利于優(yōu)化以后的公共政策制定和執(zhí)行，避免或最大可能地減少公共政策的消極后果。五、公共政策評價的標(biāo)準(zhǔn)對公共政策的全面評價不僅會對公共政策做出準(zhǔn)確、恰如其分的評判，為調(diào)整公共政策提供依據(jù)，而且可以依此去統(tǒng)一人們的認(rèn)識。公共政策評價指的是根據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn),對公共政策進(jìn)行衡量、檢查、評價和估計，以利于判斷其優(yōu)劣的活動。但評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定十分困難。具體原因主要有：第一，公共政策目標(biāo)的影響；第二，法規(guī)制度的限制；第三，因為公共政策效果有預(yù)期和非預(yù)期、正面與負(fù)面功能之分，因此在設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的同時要兼顧不同方面的要求是困難的；第四，評價標(biāo)準(zhǔn)本身應(yīng)力求數(shù)量化、具體化、客觀化，但公共政策效果和影響的后果有些往往是認(rèn)知、態(tài)度、心理等主觀層面的問題，而對這些問題的評價是非常不易量化和客觀評價的。公共政策的評價從本質(zhì)上看是一種價值判斷，要堅持價值與事實有機(jī)結(jié)合，堅持客觀、公正、全面的評價標(biāo)準(zhǔn)。綜合國內(nèi)外學(xué)者的看法，公共政策評價標(biāo)準(zhǔn)大致有：1、投入工作量。在公共政策執(zhí)行過程中所投入的各項資源的質(zhì)與量以及分配狀況。2、績效。依據(jù)具體明確的目標(biāo)，分析公共政策對客觀事物與公共政策環(huán)境所造成的實際影響?？冃Ъ劝ü舱咄苿拥慕Y(jié)果，又含有民眾心目中認(rèn)定的滿意程度。3、效率。是投入工作量與績效之間的一種比例關(guān)系，通常表現(xiàn)為政策投入與政策效果的比率。4、充分性。滿足人們需要、價值或機(jī)會的有效程度,反映了績效的高低。5、公平性。公共政策所投入的工作量，以及產(chǎn)生的績效在社會不同群體間公平分配的程度。公共政策的類型不一樣，所反映的公平性的角度與觀點也不一樣。6、適當(dāng)性。公共政策目標(biāo)和所表現(xiàn)出的價值偏好，以及所依據(jù)的假設(shè)是否合適。具體地說，公共政策追求的目標(biāo)是否是社會期望的，公共政策的成本與利益分配是否公平、公正。7、執(zhí)行力。探求影響公共政策成敗的原因，進(jìn)而導(dǎo)致因果模型的構(gòu)建。8、社會發(fā)展總指標(biāo)。對社會狀態(tài)與發(fā)展的數(shù)量進(jìn)行描述與分析，既反映過去的動向，又可作為社會現(xiàn)狀的說明，其特征是以描述性指針為主。六、公共政策評價所面臨的障礙1、公共政策目標(biāo)的不確定性；2、公共政策效果的多樣性和影響的廣泛性；3、政策行動與環(huán)境之間因果關(guān)系的不確定性；4、有關(guān)人員的抵制；5、公共政策信息系統(tǒng)不完備，獲取數(shù)據(jù)困難；6、公共政策評價的經(jīng)費不易取得。七、我國公共政策評價目前存在的問題1、以研究取代服務(wù)；2、以好惡取代科學(xué)；3、以評價為沽名釣譽的手段；4、以形式取代實質(zhì)；5、人為制造信息障礙；6、人才、經(jīng)費的缺乏。八、推進(jìn)中國公共政策評價的途徑1、提高對評價工作意義的認(rèn)識；2、公共政策評價制度化；3、建立獨立的評價組織；4、明確公共政策目標(biāo)、精選評價對象；5、建立公共政策評價信息系統(tǒng)。第七章 公共決策的思維方法一、公共決策思維方法的特點公共決策是一種特殊的決策類型，公共決策中的思維方法同樣具有其特殊性。這種特殊性就在于它具有“決策” 和“公共性”的雙重特征。公共決策的基本屬性要求決策者在決策過程中必須具有“公事公辦”的思維方式，努力塑造公共決策的職業(yè)意識和職業(yè)道德觀念。二、一般思維類型1、直覺思維通常認(rèn)為，直覺往往是不自覺地發(fā)生的，它對對象意義的把握也常常是朦朧的。直覺思維具有的特征有：（1）反應(yīng)的快速性；（2）認(rèn)識的直接性；（3）完成的隨機(jī)性。直覺思維的基本形式表現(xiàn)為直覺想象和直覺判斷，后者有經(jīng)驗直覺和理性直覺兩種類型。在直覺思維中，思維主要依賴于知識和經(jīng)驗在大腦中的長期積累，而使頭腦形成一種一旦接受外部信息就很快做出直覺判斷的能力。在決策的過程中，相信直覺是一種十分重要的思維方法，因為許多突發(fā)性事件的決策是沒有詳盡的資料和充足的時間可供詳細(xì)分析和仔細(xì)推敲，決策者必須迅速做出決策回應(yīng)而不可以優(yōu)柔寡斷。但這種直觀的判斷也并不等于“拍腦瓜”的武斷選擇，而是基于豐富的決策經(jīng)驗和行業(yè)知識的“急中生智”。2、形象思維形象思維是借助于形象來反映客體的思維方法。它大致有三個方式：（1）通過觀察進(jìn)行描述；（2）聯(lián)想；（3）直覺猜測。一般而言，形象思維具有具體可感性、形象概括性、表達(dá)情感性和推演性等特征。當(dāng)決策者在決策中進(jìn)退維谷、舉棋不定時，決策者可以通過形象化的逼真模擬，而成為該項決策的第一個概念中的受益者或受害者。這樣的形象化思維方式可以讓決策者從一種更為直觀的角度，來審查決策是否具有漏洞和偏誤，從而改進(jìn)決策方式。3、靈感思維靈感思維是在某些認(rèn)識媒介的誘導(dǎo)、啟迪下，突然豁然開朗的思維過程。靈感思維也是一種特殊的心理狀態(tài)。它的特征包括：（1）突發(fā)性；（2）偶然性；（3）獨創(chuàng)性。靈感的誘發(fā)，大致有以下五道程序：一是境域。二是啟迪。三是躍遷。四是頓悟。五是驗證。靈感思維是一種符合科學(xué)規(guī)范的思維方式，它是在平時思維的積淀上，通過偶然的動因激發(fā)的一種特殊思維方式，在公共決策中，靈感是可以誘發(fā)的；而靈感的誘發(fā)需要條件，決策者可以通過創(chuàng)造條件來給予激發(fā)靈感更大的概率。4、立體思維在四維時空中，在綜合處于動態(tài)過程中的決策對象的各個層次、各個方面、各種因素、各種規(guī)定的基礎(chǔ)上，再現(xiàn)決策對象在一定時空的內(nèi)在或外在結(jié)構(gòu)、位置、網(wǎng)絡(luò)，以及這種結(jié)構(gòu)、位置、網(wǎng)絡(luò)運動變化的立體形態(tài)或全息軌跡的開放思維形式，就叫做立體思維，或叫整體思維、空間思維。立體思維的特征可以分為內(nèi)在特征和外在特征兩類。立體思維是一種高層次的系統(tǒng)思維和具有本質(zhì)特征的形象思維。它可以幫助決策者在思維中構(gòu)建一種完整的決策景象，不但形成平面的決策設(shè)計，而且加入時間維度，在三維乃至四維的概念體系中構(gòu)建公共政策?，F(xiàn)代國家管理、政府管理日益具有立體性特征，政策就更需要強(qiáng)調(diào)立體思維的重要性。三、公共決策思維類型1、完全理性思維完全理性思維中存在一個基本的假定，即人類的行動是或者應(yīng)當(dāng)是合乎理性的，或者能夠從實用主義的觀點把人類的行動解釋為合乎理性的。擁有完全理性思維特征的公共決策者追求完美主義類型的決策。他們認(rèn)為，決策者可以搜集完備所有的決策因素，并且決策系統(tǒng)有足夠的能力處理分析這些信息，因此可以選擇一個最佳的決策方案。完全理性思維中的決策普遍具有收斂性，即可以通過求極值的方法來獲得一項公共政策的最大值或最小值，而且這種最大值和最小值可以在現(xiàn)實社會中得到驗證與實踐。完全理性思維的優(yōu)點是，在這種思維類型的推動下，決策者具有很大的壓力和動力。完全理性思維的缺點是，任何尋找公共事務(wù)極值的努力都是相當(dāng)艱辛而成本高昂的。2、經(jīng)濟(jì)合理性思維公共決策中經(jīng)濟(jì)合理性思維的最大特點就是，基于上述完全理性思維的缺點和不足，而加入了對于經(jīng)濟(jì)成本的考慮。同時它還具有強(qiáng)烈地傾向于使用定量決策方法，使用系統(tǒng)分析方法的特點。經(jīng)濟(jì)合理性思維是對完全理性思維方式的一種改進(jìn)或具體化，并且是現(xiàn)實公共決策中經(jīng)常使用的思維方式。這一思維方式將決策者的注意力集中到經(jīng)濟(jì)可行性這個核心問題上，用經(jīng)濟(jì)的數(shù)量規(guī)則來限定無限的理性追求，將對于完全理性政策的美好愿望限制在預(yù)算約束之內(nèi)。經(jīng)濟(jì)合理性的最大優(yōu)點是，可以保證決策的可行性大大提高，而且可以控制決策成本和執(zhí)行成本，而且經(jīng)濟(jì)合理性思維指導(dǎo)下的公共決策一般來說具有更高的政策認(rèn)同感和政策說服力，但極端的經(jīng)濟(jì)合理性思維方式必然導(dǎo)致公共性的缺失和決策的偏誤。3、漸進(jìn)思維漸進(jìn)思維指導(dǎo)下的公共決策者通常認(rèn)為，政策制定和貫徹是而且應(yīng)當(dāng)是通過緩慢地進(jìn)展和小心的改變實現(xiàn)的；目標(biāo)應(yīng)當(dāng)用可行的手段去衡量和加以調(diào)整；他們認(rèn)為所謂最優(yōu)化純粹是烏托邦，能夠較為滿意就已經(jīng)不錯了；他們懷疑人類是否有能力來劇烈地改造未來，主張走一步看一步。漸進(jìn)思維是對完全理性思維的又一種修正。人們普遍認(rèn)為，在漸進(jìn)思維指導(dǎo)下進(jìn)行公共決策，是當(dāng)今絕大多數(shù)公共組織最常用的思維方式，因為它較為符合客觀限定性條件。漸進(jìn)思維指導(dǎo)下的公共決策一般來說具有較高的可行性和經(jīng)濟(jì)合理性，并且對社會的沖擊（或破壞性）較小、政策慣性小，決策設(shè)計中容易實現(xiàn)政策中止機(jī)制的構(gòu)建。盡管漸進(jìn)思維有種種優(yōu)點，但決策者進(jìn)行公共決策時要注意，（1）漸進(jìn)思維不等于優(yōu)柔寡斷。（2）漸進(jìn)思維同樣具有條件性。（3）漸進(jìn)思維并不等于單純地懷疑人類自身的決策能力和認(rèn)識能力。4、順序決策思維順序決策思維主要用于當(dāng)知識和意見的一致性尚不充分的時候。在第一階段，決策者往往同時較多地選擇一些處理方法或決策，在取得新的認(rèn)識和更為一致的意見后再過渡到下一階段；然后選擇比較可行的決策。這種思維有利于在十分不確定的情況和無所適從的條件下進(jìn)行公共決策。這種決策思維方法可以幫助決策者跳出由于缺乏決策信息或環(huán)境不確定而帶來的決策困境。其最大的特點就是利用順序思維的特征，將初級決策的結(jié)果作為較高級決策的原因，以此類推，逐步得出最終的決策結(jié)果。順序決策思維是漸進(jìn)思維的一種類型，但它們提出的角度不同：漸進(jìn)思維是就整個決策過程的變革幅度而言的，與漸進(jìn)思維相對的是革命性思維或劇烈變革思維；順序決策思維是就決策過程的步驟安排或決策流程而言的。5、劇烈變革思維劇烈變革思維主要運用于重新設(shè)計，或者是終止和替換現(xiàn)有系統(tǒng)的決策類型。劇烈變革思維強(qiáng)調(diào)決策的迅速和徹底性，要求在較早的時間內(nèi)和較大規(guī)模下改變系統(tǒng)的運行情況。當(dāng)系統(tǒng)的問題很多而且積重難返，關(guān)系盤根錯節(jié)時，就可以運用這種思維方式進(jìn)行決策，制定劇烈變革性的決策方案，迅速解決問題。劇烈變革可以在短時間內(nèi)解決許多系統(tǒng)積攢許久的問題，但卻同時會留下許多后遺癥；系統(tǒng)劇烈變革后還要耗費相當(dāng)大的成本來解決系統(tǒng)重構(gòu)問題。另外，劇烈變革思維的運用和培養(yǎng)，需要決策勇氣的發(fā)揮和執(zhí)行力度的加強(qiáng)。6、無為思維所謂無為思維指的是政府采取不行動的決策方式，即政府在決策中采取一種擱置或靜觀其變的做法。公共政策中一個十分著名的定義就是政府的作為與不作為，老子就專門論述了作為與不作為之間的關(guān)系，而且認(rèn)為無為就是一種有為。無為思想是公共決策中一種必不可少的思維方式，原因就在于許多公共事務(wù)并不一定必須政府出面解決才行，更多的時候要“止，而后能行”。許多社會可以自身完成而且可能比公共組織完成得更好的事務(wù)，公共決策就不應(yīng)當(dāng)積極介入；許多需要待以時日才可見分曉，需要長期觀察才可以作定論的事情就不應(yīng)當(dāng)匆忙地下結(jié)論、作決策在這些情況之下，公共決策者必須注重?zé)o為思維的運用。但無為思維是一把雙刃劍：它一方面可以通過界定公共決策的范圍和邊界，更好地促使決策的科學(xué)化；同時也是公共決策者為低效決策和決策匱乏開脫罪名的最好借口。這里所說的“無為”，其實恰恰是政府的一種“有為”，是必須經(jīng)過和有為一樣的斟酌和考慮之后的一種決策方式。四、公共決策思維方法舉要1、頭腦風(fēng)暴法策案例本身并不一定要完全的信息搜集，只要搜集到關(guān)鍵信息，就不會影響案例的價值；（2）公共政策案例分析研究機(jī)構(gòu)與公共部門相互開展合作可以互利。頭腦風(fēng)暴法是一種專家會議法，可用來產(chǎn)生有助于查明問題和使之概念化的思想、目標(biāo)和策略。它是1948年由創(chuàng)造性思維專家奧斯本首先提出的一種加強(qiáng)創(chuàng)造性思維的手段。它可以用來產(chǎn)生大量關(guān)于解決問題的潛在辦法的建議。它通過召集一定數(shù)量的專家（通常在1015人之間）一道開會研究，共同對某一問題做出集體判斷。頭腦風(fēng)暴法的類型有：（1）直接的頭腦風(fēng)暴法；（2）質(zhì)疑的頭腦風(fēng)暴法；（3）有控制的產(chǎn)生設(shè)想的方法；（4）鼓勵觀察的方法；（5）對策創(chuàng)造方法。2、德爾菲法德爾菲方法是一種直覺預(yù)測技術(shù)。它是1948年由蘭德公司的研究人員首先發(fā)明的，以古希臘神話中的神諭之地、可預(yù)卜未來的阿波羅神廟原址“德爾菲”命名。這種技術(shù)最初是為軍事策略問題的預(yù)測而設(shè)計的，后來逐步為政府部門和工商業(yè)所采用，并擴(kuò)展到教育、科技、運輸、開發(fā)研究、太空探測、住宅、預(yù)算和生活品質(zhì)等領(lǐng)域。傳統(tǒng)的德爾菲方法強(qiáng)調(diào)的基本原則有：（1）匿名原則；（2）循環(huán)往復(fù)原則；（3）控制反饋原則；（4）團(tuán)體回答統(tǒng)計原則；（5）專家共識原則。20世紀(jì)60年代之后，一些政策分析者在傳統(tǒng)德爾菲技術(shù)的基礎(chǔ)上加入價值分析等因素，發(fā)展出決策德爾菲法，它突破傳統(tǒng)德爾菲法的局限，以便分析更復(fù)雜的政策問題。3、巴拉姆驢子思維法“巴拉姆的驢子”，這只虛構(gòu)的驢子剛好被置于距兩堆完全相等的干草垛同樣遠(yuǎn)近的中心點。這頭驢子終于餓死了，因為它始終無法決定何去何從，兩垛干草的絕對平衡使這頭驢子進(jìn)退兩難。從決策思維的角度來說，這頭健全的驢子在草垛前餓死的現(xiàn)象是個重要的問題。這種狀況的難處就在于需要讓決策者放棄一個有吸引力的選擇。“巴拉姆的驢子法”直接抓住了這個問題的本質(zhì)。決策者逐項地對每一個選擇方案極盡挑剔之能事，使它失去原有的吸引力。如果他成功了，那么放棄它們就不再成為痛苦的事，于是最好的決定就產(chǎn)生出來了。4、理想方案思維法按照這種方法，公共決策者首先將所有可供選擇的方案都列出來，然后把它們擱置在一旁。反過來，針對這一問題制定一個理想解決的原則。決策者應(yīng)該著眼于這個理想解決的總原則，而不應(yīng)當(dāng)糾纏細(xì)節(jié)，要注意其特有的性質(zhì)。然后再把列出的可能性拿到桌面上來審查，看看它們之中哪一條最接近這個“理想的方案”。換句話說，決策者不再是根據(jù)它們本身的優(yōu)劣，而是根據(jù)它們與這個“理想”接近的程度來審查這些可能的方案。5、簡單矩陣思維法在使用簡單矩陣法時，決策者要做的是挑揀出那些無論哪一種選擇都需要滿足的幾個至關(guān)重要的性能。沒有這些性能，這個決策將會失去意義，它實際上是一種將完全不適用的選擇方案篩選出來的方法。第八章 公共政策與系統(tǒng)分析一、系統(tǒng)的概念系統(tǒng)指由兩個以上要素組成的，具有一定結(jié)構(gòu)和功能，與外部環(huán)境發(fā)生聯(lián)系的有機(jī)整體。系統(tǒng)的基本屬性可以歸納為：1、整體性；2、相關(guān)性；3、目的性；4、動態(tài)性；5、層次性；6、環(huán)境適應(yīng)性。二、系統(tǒng)方法及其特點所謂系統(tǒng)方法，就是按照事物本身的系統(tǒng)性把對象放在系統(tǒng)的形式中加以考察的一種方法，即從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，始終著重從整體與部分（要素）之間，從整體與外部環(huán)境的相互聯(lián)系、相互作用和相互制約的關(guān)系中，綜合而精確地考察對象以達(dá)到最優(yōu)地處理問題的一種方法。系統(tǒng)方法用于公共政策分析所應(yīng)遵循的原則主要有：1、整體性；2、綜合性；3、最優(yōu)化；4、可行性。綜上所述，系統(tǒng)方法是一種立足整體、統(tǒng)籌全局，使整體與部分統(tǒng)一起來的科學(xué)方法。它將分析與綜合有機(jī)地結(jié)合起來，并努力運用最新的科學(xué)技術(shù)，特別是運用數(shù)學(xué)工具，定量、精確地描述對象的運動狀態(tài)與規(guī)律，為解決復(fù)雜的政策系統(tǒng)問題，提供研究的新途徑。三、系統(tǒng)分析與公共政策1、人類社會的一切事物都存在著相互依賴關(guān)系，組成了多層次的復(fù)雜系統(tǒng)。公共政策不僅本身可以看成一個系統(tǒng)，而且它不可能孤立存在，總是與其他政策相聯(lián)系，處于一個政策體系之中。同時公共政策系統(tǒng)是動態(tài)的。在公共政策過程中，通過系統(tǒng)分析應(yīng)明確問題和目標(biāo)，并提出解決問題和實現(xiàn)目標(biāo)的各種可行方案，再由政策主體通過政策分析選用一個滿意的或最佳的方案。對于一個國家來說，可以在以下五個層次的公共政策中應(yīng)用系統(tǒng)分析：（1）宏觀的國家整體系統(tǒng)分析；（2）部門系統(tǒng)分析；（3）地區(qū)系統(tǒng)分析；（4）企業(yè)的系統(tǒng)分析；（5）一項工程的系統(tǒng)分析。2、系統(tǒng)分析的特點和作用（1）系統(tǒng)分析首先把所研究的事物、現(xiàn)象和過程看作是一個整體系統(tǒng)，確定給定系統(tǒng)的邊界范圍，把它從周圍的系統(tǒng)中劃分出來；同時，鑒定該系統(tǒng)的組成部分，必要時逐級劃分，確定各子系統(tǒng)。（2）系統(tǒng)分析重視給定系統(tǒng)的外部聯(lián)系和內(nèi)部聯(lián)系。（3）系統(tǒng)分析積極大膽地將現(xiàn)代應(yīng)用數(shù)學(xué)引入公共政策分析領(lǐng)域。（4）系統(tǒng)分析絕不忽視非計量因素，反而往往把它作為“難點”而認(rèn)真對待。（5）系統(tǒng)分析在給定系統(tǒng)的設(shè)想與現(xiàn)實、計劃與實施之間建立一種“中介”環(huán)節(jié)，使人們通過系統(tǒng)周密的調(diào)查研究，在認(rèn)識上逐步接近給定系統(tǒng)的實際，并采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧?，使它按照人們?guī)定的目標(biāo)和利益運行。四、系統(tǒng)分析在公共政策研究中的具體運用1、系統(tǒng)分析的基本要求系統(tǒng)分析應(yīng)用于公共政策，即是對公共政策問題，從社會、政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的觀點予以綜合考察，全面權(quán)衡利弊得失，從而為公共決策選擇最優(yōu)方案提供科學(xué)的依據(jù)。當(dāng)公共政策問題為單目標(biāo)時，其分析工作比較容易進(jìn)行。但是公共政策問題往往是多目標(biāo)（或指標(biāo)）的。對于復(fù)雜的公共政策問題，一方面要把它分解為若干個子系統(tǒng)，分別建立模型，然后應(yīng)用系統(tǒng)分析方法求得各個指標(biāo)的最優(yōu)解；另一方面還要把這些工作綜合起來，對一個完整的公共政策問題做出正確的分析，對于不同的可行方案做出誰優(yōu)誰劣的比較，而且要用定量的結(jié)果來說明。為了搞好系統(tǒng)評價，要解決的問題和遵守基本原則是：將各項指標(biāo)數(shù)量化；將所有指標(biāo)歸一化；保證分析的客觀性；保證方案的可比性；分析指標(biāo)的系統(tǒng)性和政策性。系統(tǒng)分析的復(fù)雜性主要是分析指標(biāo)體系的建立。系統(tǒng)分析指標(biāo)體系是由若干個單項分析指標(biāo)組成的整體，它應(yīng)反映出所要解決問題的各項目標(biāo)要求。指標(biāo)體系要實際、完整、合理、科學(xué)，并基本上能為有關(guān)人員和部門所接受。系統(tǒng)分析的基本要素有：目的、備選方案、模型、費用、效果和評價標(biāo)準(zhǔn)。系統(tǒng)分析從明確實現(xiàn)目的開始，通過模型預(yù)測各種備選方案的效果和費用，然后依據(jù)評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價，最后確定各方案的優(yōu)劣順序。系統(tǒng)分析指標(biāo)體系通常包括的大類指標(biāo)有：（1）政策性指標(biāo)。（2）技術(shù)性指標(biāo)。（3）經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。（4）社會性指標(biāo)。（5）資源性指標(biāo)。（6）時間性指標(biāo)。2、系統(tǒng)分析流程（1）系統(tǒng)研究；（2）系統(tǒng)設(shè)計；（3）系統(tǒng)屬性量化；（4）系統(tǒng)評價。3、系統(tǒng)分析的步驟（1）明確要研究的對象；（2）選擇可行方案；（3）選擇計算準(zhǔn)則；（4）應(yīng)用模型技術(shù)；（5）生成輸入數(shù)據(jù)；（6）模型運行和操作；（7）結(jié)果分析。簡言之，系統(tǒng)分析的主要作業(yè)包括系統(tǒng)模型化、最優(yōu)化分析和綜合評價。系統(tǒng)模型化即建立分析模型，進(jìn)行方案選擇；最優(yōu)化分析即依據(jù)模型求解，得出最優(yōu)解；綜合評價即利用模型和各種資料，用技術(shù)經(jīng)濟(jì)的觀點對比各種可行方案，考慮成本與效益間的關(guān)系，權(quán)衡各方案的利弊得失，從整體性出發(fā)，綜合分析問題，選擇可行的優(yōu)化方案。五、決策支持系統(tǒng)1、決策支持系統(tǒng)是指輔助決策工作的一種計算機(jī)系統(tǒng)，由美國麻省理工學(xué)院的米切爾S斯科特和彼德GW基恩于20世紀(jì)70年代首次提出。它一經(jīng)提出便迅速成為公共決策及系統(tǒng)工程的研究熱點，并在實踐中得到廣泛的重視和應(yīng)用。決策支持系統(tǒng)是以管理科學(xué)、運籌學(xué)、控制論和行為科學(xué)為基礎(chǔ)，以計算機(jī)技術(shù)、模擬技術(shù)和信息技術(shù)為手段，面對半結(jié)構(gòu)化的決策問題，支持決策活動的具有智能作用的人機(jī)計算機(jī)系統(tǒng)。2、決策支持系統(tǒng)的特點（1）對準(zhǔn)政策主體經(jīng)常面臨結(jié)構(gòu)化程度不高、說明不夠充分的問題。（2）把模型或分析技術(shù)與傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)存取技術(shù)及檢索技術(shù)結(jié)合起來。（3）提供易于為非計算機(jī)專業(yè)人員使用的交互會話方式。（4）強(qiáng)調(diào)對環(huán)境及用戶決策方法改變的靈活性及適應(yīng)性。（5）支持但不是代替高層政策主體制定政策。六、系統(tǒng)分析應(yīng)注意的問題1、在系統(tǒng)分析活動進(jìn)行的過程中，應(yīng)注意的問題（1）從系統(tǒng)的環(huán)境、目標(biāo)及其結(jié)構(gòu)的角度來觀察系統(tǒng)的狀態(tài)。（2）要重視系統(tǒng)的信息。（3）要重視人在系統(tǒng)中的作用。（4）要一般了解系統(tǒng)的變化狀況，即現(xiàn)在系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥硐到y(tǒng)的相互對應(yīng)關(guān)系。（5）一般了解系統(tǒng)的研究層次關(guān)系。（6）對一個系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)分析，其結(jié)果既應(yīng)滿足該系統(tǒng)的所有目標(biāo)，還應(yīng)使該系統(tǒng)具有適應(yīng)環(huán)境變化和對資源有效利用的功能。2、僅僅用簡單合理的系統(tǒng)分析模型和工具不能解決問題的情況（1）帶有極強(qiáng)政治色彩的問題；（2）具有深刻社會含義的問題；（3）在決策中，起主要作用的因素是超理性因素的問題；（4）做出不同選擇時，必須在觀念（偏好）和實際價值（效用、價格）之間加以權(quán)衡的問題；（5）解決問題時所希望的戰(zhàn)略不是考慮系統(tǒng)各部分之間的平衡，而是要對現(xiàn)存系統(tǒng)進(jìn)行劇烈的改變；（6）當(dāng)不能經(jīng)過現(xiàn)存組織，而必須通過新的機(jī)構(gòu)去貫徹執(zhí)行其政策時。第九章 知識經(jīng)濟(jì)時代的公共政策一、知識經(jīng)濟(jì)的涵義關(guān)于“知識經(jīng)濟(jì)”的涵義，最有代表性的是1996年OECD在以知識為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)報告中的解釋：知識經(jīng)濟(jì)是建立在知識和信息的生產(chǎn)、分配和使用之上的經(jīng)濟(jì)。知識經(jīng)濟(jì)是與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)相對應(yīng)的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是以知識資源為基礎(chǔ)的一種新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是以信息的生產(chǎn)和利用為核心，以人力資本為動力，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為支柱，以強(qiáng)大的系統(tǒng)化和高新化、高效化的科研體系為后盾，以追求知識價值的不斷更新為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)。需要強(qiáng)調(diào)的是，在知識經(jīng)濟(jì)時代，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要取決于智力資源的占有和配置。二、知識經(jīng)濟(jì)時代的特征1、社會主體知識化；2、社會組織扁平化；3、政策信息公開化；4、民主參與大眾化。三、知識經(jīng)濟(jì)與公共政策的關(guān)系1、知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求各國政府實現(xiàn)政策創(chuàng)新知識經(jīng)濟(jì)的興起與發(fā)展要求各國政府實現(xiàn)公共政策創(chuàng)新，通過公共政策理念、公共政策體制、公共政策過程和公共政策內(nèi)容的變革與調(diào)整，促進(jìn)知識經(jīng)濟(jì)的快速、持續(xù)、健康發(fā)展。知識經(jīng)濟(jì)的興起在很大程度上決定了各國公共政策的核心內(nèi)容。（1）知識經(jīng)濟(jì)是以不斷創(chuàng)新的知識為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，知識成為再生產(chǎn)過程中最重要的生產(chǎn)要素。這決定了各國政府的公共政策都必須把加速知識開發(fā)、知識傳播和科技發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要任務(wù)。（2）知識經(jīng)濟(jì)是可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)?？沙掷m(xù)發(fā)展的基本要求是人的全面發(fā)展。這要求各國政府必須改革、完善本國的教育政策，把加速發(fā)展教育事業(yè)、大幅度提高勞動者素質(zhì)作為重要的政策內(nèi)容。（3）知識經(jīng)濟(jì)是一種可持續(xù)型的經(jīng)濟(jì)。這要求各國政府的公共政策必須積極推動本國經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，從依賴稀缺自然資源的工業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長模式轉(zhuǎn)變到主要依賴知識資本的知識經(jīng)濟(jì)增長模式，堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路。知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅影響了公共政策的制定，而且影響了公共政策的執(zhí)行。2、政府的公共政策影響知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有賴于政府公共政策的扶植和推動。各國政策創(chuàng)新的實踐說明，政府的公共政策對知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要影響。因此，政府決策不但要順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，而且要適應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)這個新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，按照知識經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行科學(xué)的政府決策。四、知識經(jīng)濟(jì)時代公共政策的新特點1、知識化與信息化；2、民主化；3、科學(xué)化；4、高效化。五、知識經(jīng)濟(jì)與發(fā)展型政策理念知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使公共政策的理念從理性型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。公共政策理念是公共政策主體在公共政策過程中所持有的思想觀念和價值判斷。作為觀念形態(tài)的公共政策理念，是由社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定的。知識經(jīng)濟(jì)的崛起，導(dǎo)致生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的重大變革，必然引起公共政策主體政策理念的變革。知識經(jīng)濟(jì)時代強(qiáng)調(diào)人與人、人與組織和自然的共同發(fā)展，競爭與和諧的統(tǒng)一。因此知識經(jīng)濟(jì)時代的公共政策主體必須樹立發(fā)展型的政策理念。具體內(nèi)容包括：1、人本觀念；2、公平優(yōu)位觀念；3、科學(xué)化觀念；4、民主化觀念；5、法制化觀念；6、創(chuàng)新超前觀念。六、知識經(jīng)濟(jì)與公共政策體制創(chuàng)新所謂公共政策體制，不僅指公共政策權(quán)力在政策主體之間進(jìn)行分配所形成的權(quán)力格局，而且指政策主體在政策過程中的活動程序。知識經(jīng)濟(jì)時代的到來，不僅影響到了公共政策主體的政策理念，而且在很大程度上改變了傳統(tǒng)的公共政策體制。這主要表現(xiàn)為：1、知識經(jīng)濟(jì)時代要求建立網(wǎng)絡(luò)化的公共政策體制知識經(jīng)濟(jì)時代扁平的學(xué)習(xí)型組織的建立和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，必將使傳統(tǒng)的集權(quán)決策模式向網(wǎng)絡(luò)化政策模式轉(zhuǎn)變。（1）知識經(jīng)濟(jì)時代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用為公共政策敞開了通道；（2）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有利于公眾廣泛參與公共政策，真正地參政議政；（3）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不僅能提高公共政策的透明度，而且能對政策的執(zhí)行形成有效的監(jiān)督。2、知識經(jīng)濟(jì)時代要求建立參與型公共政策體制在知識經(jīng)濟(jì)時代，社會公眾的知識素養(yǎng)普遍得到提高，知識階層成為社會的主體，社會公眾自身的公民意識、參政意識空前高漲，知識經(jīng)濟(jì)時代成為政治參與大眾化的時代。這為建立參與型公共政策體制準(zhǔn)備了主觀條件。參與型公共政策機(jī)制的實質(zhì)是公共決策權(quán)力從少數(shù)政策主體向普通社會公民的回歸。3、知識經(jīng)濟(jì)時代要求建立多者博弈的公共政策體制 在知識經(jīng)濟(jì)時代，公共政策權(quán)力分權(quán)化和公共政策主體多元化的傾向?qū)⒏用黠@。就公共政策主體而言，安德森認(rèn)為有官方的和非官方的兩類政策制定者：官方的政策制定者是指那些具有合法權(quán)威去制定公共政策的立法者、行政官員、常任文官和司法人員；非官方的政策決定者包括利益團(tuán)體、政黨和公民個人等。多者博弈的公共政策機(jī)制要求政策主體在政策過程中充分發(fā)揚民主，最大限度地讓各級領(lǐng)導(dǎo)者和管理者、各方面的專家學(xué)者、甚至是普通社會公眾真正參與決策，使他們能夠通過各種有效的信息渠道，充分表達(dá)對各種未定方案的意見。在知識經(jīng)濟(jì)時代，要提高公共政策能力，其關(guān)鍵是形成專家輔助決策、公民參與決策、社會團(tuán)體監(jiān)督?jīng)Q策、主要公共管理部門和領(lǐng)導(dǎo)者有效決策的多元政策機(jī)制。多元博弈的公共政策機(jī)制，其實質(zhì)是公共決策權(quán)力的分散化和多元化。七、知識經(jīng)濟(jì)對公共政策過程的影響1、知識經(jīng)濟(jì)對政策問題確認(rèn)的影響；2、知識經(jīng)濟(jì)影響到政策方案的擬定；3、知識經(jīng)濟(jì)對政策方案的效果評價也產(chǎn)生影響。八、公共政策對發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)的影響知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開政府公共政策的扶持和推動。作為一個發(fā)展中國家，我們絕對不能忽視政府關(guān)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和戰(zhàn)略的公共政策對知識經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響。我們必須通過公共政策調(diào)整與創(chuàng)新，為知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，從而實現(xiàn)我國的“趕超戰(zhàn)略”。1、教育政策創(chuàng)新；2、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；3、財政政策變革；4、優(yōu)化稅收政策；5、加大金融政策傾斜力度；6、加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控；7、營造良好輿論環(huán)境。第十章 公共政策案例及其分析一、公共政策案例的特點和類型1、公共政策案例的含義公共政策案例就是公共管理領(lǐng)域內(nèi)某個管理問題或政策問題的描述和記錄。2、公共政策案例的特點（1）公共性；（2）管理性。3、公共政策案例的類型（1）完全公共政策案例。即記錄了某個公共問題政策全過程的案例。（2）實時公共政策案例。即描述記錄正在進(jìn)行著的公共政策的案例。（3）未來公共政策案例。即公共政策過程即將開始，案例是對目前正在進(jìn)行政策的可行性與可操作性的論證與情報工作的記錄。二、公共政策案例分析的涵義及意義1、公共政策案例分析的涵義公共政策案例分析，是案例分析方法的一種。它是指運用定性或定量的方法，對公共政策案例進(jìn)行辨析，發(fā)現(xiàn)和解決公共政策問題，以促進(jìn)對公共政策認(rèn)識和研究的深化，改進(jìn)公共政策實踐的一種研究方法。與其它案例分析方法相比，公共政策案例分析的內(nèi)容以公共政策實踐為重點，其目的是促進(jìn)公共政策理論與實踐的提高和進(jìn)步，具有較強(qiáng)的公共性。2、公共政策學(xué)中引入案例分析的意義（1）凸顯以案論理的理論價值，有利于推動公共政策理論的發(fā)展與深化；（2）有利于促進(jìn)公共政策實踐的科學(xué)化、民主化和法制化；（3）有助于促進(jìn)公共政策學(xué)特別是MPA教育質(zhì)量的提高。三、公共政策案例學(xué)在中國的發(fā)展1、公共政策案例研究現(xiàn)狀（1）典型案例缺乏，案例分析理論研究不足；（2）相關(guān)資料搜集與實際案例分析存在一定困難。2、公共政策案例分析的獨特優(yōu)勢（1）公共政四、公共政策案例分析的要素1、弄清公共政策案例分析的目的（1）公共政策案例分析的目的在于，進(jìn)一步改善和提高政策本身的水平和質(zhì)量，解決公共問題，有效地增進(jìn)或公平分配公共利益；改善公共政策質(zhì)量、提高公共政策服務(wù)效率。這是公共政策案例分析的核心價值與目標(biāo)。（2）公共政策案例分析經(jīng)常要分析公共決策的結(jié)果公共政策。這也可以認(rèn)為是政策評估的過程。2、選準(zhǔn)公共政策案例分析的角度公共政策研究本身已構(gòu)成一個系統(tǒng)，需要研究或深入的地方確實很多，而且一個案例通常能夠反映的公共政策問題也很多，選擇好角度往往成為案例分析是否成功的關(guān)鍵。公共管理是一個連續(xù)公共決策的過程，進(jìn)行公共政策案例分析時要把這個獨特的方面體現(xiàn)出來，這也是案例本身的價值所在。選擇一個很小的角度進(jìn)行公共政策案例分析，可以有效地將問題引向深入，這樣能有效地集中精力說明一些問題，避免在案例分析時泛泛而言、重點不突出。例如, 就本章燃油稅：消極等待還是積極實施？這個案例而言，我們可以從政府征稅政策的前因這個角度來分析其出臺的必要性；也可以從公共服務(wù)提供這個方面來論述。此外，我們還可以從政府征收燃油稅的后果與影響來預(yù)測與分析公共政策的效果與影響等等。在選擇案例時，可以從總體上綜合性地對某個案例進(jìn)行考察，但更多時候，為了有效地說明特定的政策或政策問題，則必須選擇分析的切入點。3、確定公共政策案例分析的立足點即公共政策的案例分析者在心理上，把自己放在了公共政策實踐的哪一個環(huán)節(jié)。通常，公共政策案例分析的出發(fā)點是從公共政策者的角度來進(jìn)行分析，特別是MPA教育培訓(xùn)中的公共政策案例分析，其目的是訓(xùn)練學(xué)員決策思維、提高決策能力，因而通常都會從公共政策主體的角度來分析。（1）公共政策主體角度。通常是指從以政府為代表的公共部門等政策主體的立場出發(fā)來分析案例。從公共政策主體角度來看公共政策，通常強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)、政策方法以及政策優(yōu)化等內(nèi)容，注重政策方案的合法性和可行性。（2）公共政策客體角度。公共決策的結(jié)果往往是以政策或法律等形式出現(xiàn)，都與社會公眾公共利益的增進(jìn)與公平分配問題有關(guān)。（3）中立研究者。出于對學(xué)術(shù)價值的尊重與秉持，對科學(xué)、正義與公平的追求，公共政策的研究者，在很大程度上充當(dāng)了一個中立者的角色。五、公共政策案例分析的框架1、確定案例所處的政策環(huán)節(jié)，明確案例分析的目標(biāo) 公共政策案例分析，是對已經(jīng)做出的公共政策、正在進(jìn)行中的公共政策以及未來的公共政策進(jìn)行問題分析、政策咨詢與結(jié)果預(yù)