上海 李萌 淺析德國城市更新中的公眾參與.doc

淺析德國城市更新中的公眾參與本文來自中國58期刊網(wǎng)（）如需轉(zhuǎn)載請聲明來源以德國萊比錫東區(qū)城市更新為例同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 李萌摘要：在“社會城市（soziale stadt）”計劃的支持下，德國萊比錫東區(qū)的城市更新將地方管理、私人投資者、協(xié)會、志愿組織和居民組織在一起，共同投入到城市改造中，是公眾有效參與城市更新的典型范例。本文主要介紹了該城市更新過程中公眾參與的內(nèi)容和范圍、參與前期的籌備工作以及參與過程中的組織與管理。關(guān)鍵詞：城市更新，公眾參與，德國1. 萊比錫東區(qū)城市更新背景東區(qū)位于萊比錫市區(qū)中心以東，面積為340公頃，19世紀(jì)末以出版和印刷業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)而被稱為“圖形區(qū)”（grafisches viertel），迅速發(fā)展成為一個高密度的產(chǎn)業(yè)和居住功能混合的社區(qū)。與其他的東德工業(yè)城市一樣，從20世紀(jì)90年代開始東區(qū)就陷入了“城市萎縮”的困境并持續(xù)惡化，表現(xiàn)為經(jīng)濟急劇衰退，大量人口流失，住房高度空置。同時東區(qū)重建的動力也不斷減弱，一方面由于地區(qū)公共財政的緊縮，另一方面受到郊區(qū)獨立住宅的競爭，居民對內(nèi)城翻新住宅的需求逐漸下降，到2000年，東區(qū)的發(fā)展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于萊比錫的其他地區(qū)。為了應(yīng)對城市萎縮衍生的種種問題，1996年德國聯(lián)邦政府啟動了“社會城市”（soziale stadt）計劃，旨在為城市更新政策引入一種創(chuàng)新方法，鼓勵所有機構(gòu)和利益相關(guān)群體開展合作，并動員鄰里中的居民共同參與。萊比錫東區(qū)在1999年底申請得到“社會城市”基金并開始第一輪為期4年的城市更新。在基金資助有限的情況下，政府更多的是期望社區(qū)的自營和自救，減少對公共財政的依賴，更新項目的實施盡可能多的利用各種資源，將管理層、地區(qū)的私人投資參與者、協(xié)會、機構(gòu)、積極分子和居民組織在一起，提高地區(qū)發(fā)展?jié)摿Γ膭钊藗兂袚?dān)責(zé)任，找到社區(qū)發(fā)展的新視角，同時培養(yǎng)居民自助合作，參與城市建設(shè)的能力。2公眾參與城市更新的內(nèi)容和范圍公眾持續(xù)性的參與到城市更新的全過程中，無論是前期宏觀決策階段，還是后期項目實施階段，都涉及到公眾參與的內(nèi)容。在宏觀決策階段，公眾由于是東區(qū)的主要使用者，對地區(qū)的認(rèn)識和了解遠(yuǎn)比外來的設(shè)計者更加深入和詳盡，因此他們被作為一種設(shè)計資源納入決策中。同時，公眾對現(xiàn)有狀況的滿意程度和對未來的改造意愿也是決策制定的重要依據(jù)，尤其是優(yōu)先行動計劃需要和公眾共同制定，優(yōu)先發(fā)展什么項目要得到公眾的認(rèn)可，為后期的項目實施提供一個達成共識的基礎(chǔ)，避免產(chǎn)生有關(guān)原則性問題的沖突和矛盾。推進到項目實施階段，公眾不僅參與到方案初選、方案修改、草案制定以及公共咨詢等一系列決策過程中，還參與到方案實施的控制和監(jiān)督之中。3 公眾參與城市更新的前期籌備3.1多層次的公眾參與組織結(jié)構(gòu)公眾參與的組織結(jié)構(gòu)依托于東區(qū)更新“地區(qū)管理萊比錫東區(qū)論壇社區(qū)管理”三級管理體系，其中主要負(fù)責(zé)公眾參與的機構(gòu)一個是“萊比錫東區(qū)論壇（forum leipziger osten）”，另一個是社區(qū)管理處（quartiersmanagement）?！叭R比錫東區(qū)論壇”是一個開放給所有社會組織團體和個人直接面向政府的平臺，公眾可以直接在論壇上與政府代表面對面交流，所有與城市更新相關(guān)的問題都可以在論壇上公開討論。萊比錫東區(qū)論壇每個季度召開一次，貫穿于整個城市更新過程中。在宏觀決策階段，論壇用于收集、討論以及反饋公眾意見，雖然沒有決策權(quán)，但討論所得意見將會提交給地區(qū)管理機構(gòu)，作為最終決策的主要依據(jù)；在項目實施階段，論壇用于討論項目實施進度、階段成果以及實施效果反饋等，保證每個項目執(zhí)行的公開透明性。作為承上啟下的中間層次，“萊比錫東區(qū)論壇”是政府和公眾之間的溝通橋梁，一方面自下而上的將社區(qū)層面的公眾意見和建議反饋給地區(qū)管理，另一方面自上而下的向居民宣傳、解釋城市更新的相關(guān)政策和信息。社區(qū)管理處負(fù)責(zé)更新項目實施中的公眾參與，是地方居民參與的重要載體。社區(qū)管理處主要承擔(dān)三個方面的工作，一是激活當(dāng)?shù)鼐用裰械睦嫦嚓P(guān)者并組織居民參與；二是支持公民協(xié)會、志愿組織的倡議活動和項目；三是培育新的協(xié)會、志愿組織。社區(qū)管理處能充分發(fā)揮自身的地區(qū)服務(wù)和組織能力，有效的將非組織化的居民納入到城市更新過程中。社區(qū)管理處雖然承擔(dān)了一定的管理工作，但在利益上獨立于政府部門之外，代表著居民利益。它作為分擔(dān)政府管理職能又不依附于政府的社會公共機構(gòu)，是社區(qū)公眾認(rèn)可的利益表達維護中心。3.2 公共宣傳和公眾參與激活政府一開始就全面啟動了公共宣傳和公共關(guān)系的運作，通過持續(xù)性的媒介宣傳保證更新過程的公開性和透明性。公眾獲得信息的重要途徑包括萊比錫東區(qū)雜志和官方網(wǎng)站，另外一些重大的公眾參與活動和改造項目都會通過傳單、海報、新聞媒體在不同的目標(biāo)群體中進行宣傳。此外，東區(qū)還建立了“ic-e信息中心”作為公眾咨詢的固定場所，公眾可以在那里查閱并咨詢有關(guān)各個項目的公開信息。 除了公共宣傳，前期籌備中另一個重要任務(wù)就是激活參與公眾，與公眾建立起良好的公共關(guān)系。例如參與前期的地區(qū)標(biāo)語和形象設(shè)計競賽，其目的是一方面激發(fā)地方居民對于城市更新的參與性，另一方面也期望通過為期2個月的競賽能夠促使居民更加關(guān)注身邊的環(huán)境，去發(fā)現(xiàn)東區(qū)標(biāo)志性的形象特征并且挖掘東區(qū)未來發(fā)展的潛力。地區(qū)標(biāo)志和標(biāo)語設(shè)計競賽作為一項公民深入?yún)⑴c的激活手段，積極加強了東區(qū)城市更新的公共關(guān)系。4 公眾參與過程中的組織與管理4.1基于利益相關(guān)性界定相關(guān)公眾 根據(jù)主體利益相關(guān)性不同，宏觀決策階段和項目實施階段中公眾參與的主體不同，前者宏觀層面的決策涉及到東區(qū)所有居民的利益，每一位居民都享有均等的利益相關(guān)性，因此這個階段的參與主體面向全體東區(qū)居民。為了保證參與公眾的廣泛性、代表性，公眾多以組織的形式參與進來，例如在萊比錫東區(qū)論壇中，主要以企業(yè)、專家和組織社團代表參與為主，個人參與也有，但比較少。推進到具體的項目實施階段，項目目標(biāo)可以轉(zhuǎn)化為具體的微觀決策問題，不同的決策問題會有比較明確的利益主體指向性，涉及到的公眾根據(jù)利益相關(guān)程度得以分化。例如在rabet公園擴大及改造項目中，直接參與主體為與公園改造利益相關(guān)性最大的兒童和青少年群體，主要表現(xiàn)為個體參與。4.2公眾早期參與并分享一定的決策權(quán)利無論是在宏觀決策階段還是項目實施階段中，相關(guān)公眾都在決策前就被納入，并享有一定的決策權(quán)利，對決策結(jié)果產(chǎn)生了一定的影響。例如宏觀決策階段中優(yōu)先行動計劃的制定，不同的參與公眾對于東區(qū)的發(fā)展都有著不同的關(guān)注層面和發(fā)展期望，最終決策是各方參與主體通過充分的溝通協(xié)商達成多方共識的結(jié)果，所確定的優(yōu)先發(fā)展項目反映了大部分參與公眾的意愿，從而保證了后期具體更新項目的順利運行。再如項目實施階段中的rabet公園擴大及改造項目，政府在方案初選環(huán)節(jié)廣泛征詢了兒童和青少年的意見，如“rabet審查（check the rabet）”座談會，專家在充分考慮兒童和青少年意見的前提下進行了方案選擇。確定了初步方案之后，政府還將兒童和青少年分為不同的年齡小組，分兩個階段對初選方案進行更為深入的討論和協(xié)商，形成一致意見并對方案進行修改，形成最終草案。4.3多樣化的參與方式和技術(shù)為了滿足城市更新在各個階段中不同的公眾參與需要，實現(xiàn)不同的參與目的，東區(qū)選用了多種參與方式和技術(shù)。例如在決策前期政府廣泛征求公眾意見時，采用公民調(diào)查、關(guān)鍵公眾接觸、開放空間、市民論壇等方式，這類參與方式一般適用于決策前期政府一開始不能確定公眾的觀點和意愿時，需要得到更多公眾認(rèn)可的視角和信息。這類參與方式能激發(fā)創(chuàng)意點子，參與結(jié)果產(chǎn)生的不是決策，而是更多的新點子和倡議。又如在決策過程中針對一些有沖突性的問題，采用圓桌會議、公眾對話、座談會等參與方式，通過調(diào)解協(xié)商來解決沖突，使得各方達成一致意見形成決策，這類參與方式公眾參與程度較高，往往是一個漫長的相互說服