國(guó)外兒童福利模式及孤兒、棄嬰救助經(jīng)驗(yàn)評(píng)介[權(quán)威資料]_第1頁(yè)
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國(guó)外兒童福利模式及孤兒、棄嬰救助經(jīng)驗(yàn)評(píng)介 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 國(guó)外兒童福利模式及孤兒、棄嬰救助經(jīng)驗(yàn)評(píng)介宣飛霞 1,王 2( 1.中國(guó)青年政治學(xué)院辦公室, 北京, 100089; 2.韓國(guó)明知大學(xué)青少年指導(dǎo)學(xué)科, 韓國(guó) 首爾, 449728)摘要: 國(guó)外兒童福利制度比較完備,雖有相似之處但在價(jià)值理念和制度安排上各具特色。文章對(duì)國(guó)外兒童福利模式及其兒童福利理念、孤兒和棄嬰救助經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了評(píng)介,并指出合適的兒童福利理念的選擇、完備的法律體系的 建立、完整的行政體制的建設(shè)、國(guó)家資金的投入、優(yōu)秀的項(xiàng)目設(shè)計(jì)和運(yùn)作流程以及專業(yè)化的隊(duì)伍和社會(huì)組織的有效參與等因素是建立有效的孤兒、棄嬰救助機(jī)制的重要因素。 關(guān)鍵詞: 國(guó)外;兒童福利模式;兒童福利理念;孤兒救助;棄嬰救助 C 916A1671623X( 2013) 02003807 “1 4” 河南蘭考火災(zāi)事故讓公眾和媒體在為那些年輕的生命扼腕,為袁媽媽不平的同時(shí),也對(duì)當(dāng)?shù)卣墓聝骸墜氲木戎ぷ魈岢隽速|(zhì)疑,甚至一些學(xué)者對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的兒童福利制度提出了拷問(wèn),有的學(xué)者認(rèn)為這一事件反映了我 國(guó)兒童福利制度的缺失,而非簡(jiǎn)單的收養(yǎng)制度問(wèn)題。 1孤兒、棄嬰的救助是兒童福利制度的重要組成部分,世界各國(guó)在處理孤兒、棄嬰問(wèn)題上有哪些完善的制度,有哪些成功的經(jīng)驗(yàn)?本文試圖對(duì)各國(guó)的救助經(jīng)驗(yàn)和制度進(jìn)行評(píng)介,以期對(duì)完善我國(guó)的兒童福利制度,建構(gòu)成熟的孤兒、棄嬰救助制度有所裨益。 一、兒童福利與孤兒、棄嬰救助 兒童福利是社會(huì)福利的重要組成部分,是社會(huì)福利在特殊群體 兒童中的體現(xiàn)。兒童福利的概念包括廣義的和狹義的兩種。廣義的兒童福利是指政府或社會(huì)針對(duì)全體兒童的普遍需求,為促進(jìn)兒童生理、心理及社會(huì) 潛能的最佳發(fā)展而提供的各種服務(wù)。如聯(lián)合國(guó)的兒童權(quán)利宣言指出:“ 凡是以促進(jìn)兒童身心健全發(fā)展與正常生活為目的的各種努力、事業(yè)及制度等均稱之為兒童福利。 ”2 美國(guó)社會(huì)工作年鑒則指出: “ 兒童福利旨在謀求兒童愉快生活、健全發(fā)展,并有效地發(fā)掘其潛能,它包括了對(duì)兒童提供直接福利服務(wù),以及促進(jìn)兒童健全發(fā)展有關(guān)的家庭和社區(qū)的福利服務(wù)。 ”2 廣義的兒童福利是積極的、以預(yù)防和發(fā)展為取向的兒童福利,是全社會(huì)兒童都能夠受益的福利服務(wù),包括直接和間接的福利服務(wù)。直接的兒童福利服務(wù)是指政府和社會(huì)直接為兒童提供和營(yíng)辦的福利服務(wù) ,如教育、衛(wèi)生保健、兒童福利設(shè)施和司法保護(hù);間接的兒童福利服務(wù)是指政府和社會(huì)提供的各種以促進(jìn)兒童健康發(fā)展為目的的家庭和社區(qū)福利服務(wù)。換言之,廣義的兒童福利包括了政府和社會(huì)所有旨在為了使兒童得到全面發(fā)展、能夠在社會(huì)上有效地發(fā)揮其作用所做的一切努力。狹義的兒童福利是指政府和社會(huì)為有特殊需要的兒童及其家庭提供的各種支持、保護(hù)和補(bǔ)償性服務(wù)。因此,狹義的兒童福利服務(wù)對(duì)象多為遭遇各種不幸情境的兒童或其家庭,是針對(duì)在家庭中未能滿足其需求的兒童提供的社會(huì)福利服務(wù)。其中包括孤兒、棄嬰的救助、國(guó)家收養(yǎng)制度、殘障兒童教育和幫扶等 ??梢?jiàn),狹義的兒童福利概念具有殘補(bǔ)性取向,是一種消極性兒童福利,而現(xiàn)今社會(huì)條件下,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)人道主義觀念的發(fā)展,人們已開(kāi)始更多地認(rèn)同廣義的兒童福利,這種面向所有的家庭和兒童的兒童福利具有發(fā)展取向,是一種制度性的兒童福利。 2孤兒、棄嬰的救助正是殘補(bǔ)型的兒童福利。 二、不同兒童福利理念下的 國(guó)外兒童福利模式與孤兒、棄嬰救助目前我國(guó)各類福利院收養(yǎng)的棄嬰,殘疾或患病兒童比例很高,相當(dāng)多的孩子因?yàn)榧彝ヘ毟F、病患無(wú)錢治療、殘疾得不到特別支持等原因遭到遺棄。而在歐洲國(guó)家,棄嬰發(fā)生率很 低,這源于這些國(guó)家相對(duì)完善的兒童福利制度。在國(guó)家和家庭共擔(dān)兒童福利責(zé)任的價(jià)值理念指導(dǎo)下建立的兒童福利制度直接影響著其孤兒、棄嬰救助制度,并在最大程度上避免了孤兒、棄嬰現(xiàn)象的產(chǎn)生。 埃斯平 安德森的福利資本主義的三個(gè)世界中將西方國(guó)家的福利體制劃分為 “ 自由主義 ” 福利體制(盎格魯 -撒克遜福利體制)、 “ 保守主義 ” 福利體制(歐洲大陸的合作主義福利模式)和 “ 社會(huì)民主主義 ” 福利體制(斯堪的納維亞福利體制)。 3 自由主義福利體制中居支配地位的是不同程度地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)查和家計(jì)調(diào)查式的社會(huì)救助,輔以少 量的 “ 普救式 ”轉(zhuǎn)移支付或作用有限的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。這種源于 “ 濟(jì)貧法 ”傳統(tǒng)的制度所給付的對(duì)象主要是那些收入較低、依靠國(guó)家救助的工人階層。因此,這種體制的非商品化效應(yīng)最低,社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)張受到有力地抑制,建立的社會(huì)秩序?qū)儆诜謱踊念愋汀?44345 自由主義福利體制下,一切都由市場(chǎng)支配,市場(chǎng)對(duì)福利的分配起到主導(dǎo)作用,只有在市場(chǎng)失去效用時(shí),才由國(guó)家提供殘補(bǔ)式福利。以美國(guó)為例,美國(guó)的社會(huì)文化強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由與放任主義,這種文化根基導(dǎo)致了美國(guó)的社會(huì)保障是強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任的自由主義福利體制。 5因此,美國(guó)的兒童福利從建立之初就被 定義為公共援助項(xiàng)目,這種性質(zhì)上的定義表明美國(guó)兒童福利的政策將嚴(yán)格遵循自由主義福利體制的傳統(tǒng)模式,將兒童福利通過(guò)家庭福利來(lái)解決,對(duì)于兒童福利的國(guó)家補(bǔ)助也是通過(guò)補(bǔ)助給家庭的方式進(jìn)行,再配合教育券等輔助措施,可以在市場(chǎng)之外滿足兒童的絕大部分生存發(fā)展需要。早在羅斯福年代,美國(guó)就制定了歷史上第一部社會(huì)保障法。經(jīng)過(guò)幾十年的補(bǔ)充,社會(huì)保障制度日趨完善,形成了全方位覆蓋的社會(huì)救助制度。其中與兒童有關(guān)的就有對(duì)有子女困難家庭的資助,政府以現(xiàn)金資助單親有子女家庭,或父母失業(yè)和喪失勞動(dòng)能力的家庭;免費(fèi)醫(yī)療,資金由聯(lián)邦和州政府分擔(dān), 對(duì)于低收入個(gè)人來(lái)說(shuō),免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)的范圍從住院到門診,從檢查到手術(shù)治療;食品券補(bǔ)助,食品券是政府發(fā)行的專供購(gòu)買食品的有價(jià)證券,以解決貧困階層的基本生活;兒童營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助,主要是為哺乳期的母親、嬰兒、 5 歲以下兒童而設(shè)立的,每年都有數(shù)千名婦孺享受這種補(bǔ)助。 6公立幼兒園是美國(guó)最大的政府資助項(xiàng)目,除了公立幼兒園還有專門針對(duì)貧困家庭兒童的幼兒園,專門學(xué)習(xí)基本的生存技巧。 保守主義福利體制國(guó)家又稱 “ 盎格魯 -撒克遜 ” 國(guó)家,以德國(guó)與法國(guó)為典型代表。保守主義福利體制類型的特點(diǎn)是社會(huì)權(quán)利的資格以工作業(yè)績(jī)?yōu)橛?jì)算基礎(chǔ),以參 與勞動(dòng)市場(chǎng)和社保繳費(fèi)記錄為前提條件,帶有保險(xiǎn)的精算性質(zhì)。 480 這類制度最初發(fā)生在德國(guó)并得到長(zhǎng)期發(fā)展,而后擴(kuò)展到整個(gè)歐洲大陸,法國(guó)、德國(guó)和意大利等許多國(guó)家都屬于這類國(guó)家。保守主義福利體制國(guó)家實(shí)行的是蒂特馬斯范式中的 “ 工作成就 ” 模式,社會(huì)保障獲取是以參加工作為主要獲取資格,同時(shí)工作的績(jī)效可以影響保障獲取的水平。由于保守主義福利體制國(guó)家的國(guó)民需要自己繳納一部分的福利相關(guān)費(fèi)用,且在保守主義國(guó)家中,認(rèn)為母親照顧孩子是家庭的天職,因此,許多采取保守主義福利體制的國(guó)家設(shè)有父母休假期。法國(guó)、德國(guó)等老牌資本主義國(guó)家,為了 安撫工人,也制定了設(shè)計(jì)范圍較為廣闊的兒童福利政策,法國(guó)在國(guó)家提供兒童福利之外,特別針對(duì)選擇私人市場(chǎng)的父母提供資金支持,對(duì)于貧困家庭兒童提供免費(fèi)的高質(zhì)量服務(wù)。 社會(huì)民主主義福利體制國(guó)家的兒童福利模式集中在北歐。北歐社會(huì)民主主義福利體制緣于貝弗里奇的普遍公民權(quán)原則,資格的確認(rèn)幾乎與個(gè)人需求程度或工作表現(xiàn)無(wú)關(guān),而主要取決于公民資格或長(zhǎng)期居住資格。由于普救主義原則和非商品化的社會(huì)權(quán)利擴(kuò)展到了新中產(chǎn)階級(jí),定額式的給付原則是其福利津貼給付的一個(gè)基本原則,所以這種福利制度還被稱為 “ 人民福利 ” 模式。 4113115 北歐社會(huì)民主主義體制下國(guó)家的福利特點(diǎn)主要包括:第一,政府代替教會(huì)濟(jì)貧承擔(dān)了全面的福利責(zé)任,這些國(guó)家都設(shè)立了社會(huì)事務(wù)部;第二,社會(huì)福利項(xiàng)目帶著明顯的社會(huì)援助特征,社會(huì)保障則由面向工薪收入者轉(zhuǎn)為面向全體居民。 7瑞典、挪威等斯堪的納維亞國(guó)家福利模式是公認(rèn)的福利國(guó)家模式典范,充分體現(xiàn)出了此福利體制下兒童福利政策的特點(diǎn)。瑞典從 1974 年起就建立了父母休假制度,無(wú)論是時(shí)間還是相關(guān)的津貼給付都比保守型國(guó)家慷慨。丹麥的兒童福利制度也十分慷慨,八成以上的適齡兒童都可以免費(fèi)就讀幼兒園。挪威的兒童福利活動(dòng)貫穿著多項(xiàng)指導(dǎo)原則, 通過(guò)這些原則保障兒童福利的連續(xù)性與穩(wěn)定性。社會(huì)民主主義國(guó)家的兒童福利并不是作為一種可有可無(wú)的福利制度,也不是作為一種偏向于社會(huì)救助的福利內(nèi)容,而是基于將兒童作為個(gè)體,作為國(guó)家的公民的前提,由國(guó)家提供給這種特殊的公民群體的一種盡量迎合其生存發(fā)展要求的福利。社會(huì)民主主義福利體制國(guó)家兒童政策運(yùn)行模式的精髓在于對(duì)符合條件的所有兒童提供福利使其切實(shí)受益,而國(guó)籍或者是長(zhǎng)久居住資格則是獲取福利的條件,這就將兒童福利的實(shí)施范圍擴(kuò)大到最大化。在運(yùn)作模式上,社會(huì)民主主義福利體制國(guó)家的兒童福利管理機(jī)構(gòu)也有所不同。比如丹麥在中央建 立了專門的管理機(jī)構(gòu),但諸如兒童的牙科服務(wù),保育照顧等福利內(nèi)容都是由地方政府負(fù)責(zé)提供,國(guó)家通過(guò)立法、財(cái)政、稅收等方式對(duì)自主度極高的地方政府進(jìn)行監(jiān)督管制。 在這三種福利體制框架下,兒童福利政策也受到相應(yīng)的福利價(jià)值理念和制度設(shè)計(jì)影響而各具特色,但發(fā)達(dá)國(guó)家大都不同程度地將兒童福利視為國(guó)家和家庭共擔(dān)的責(zé)任,并在這一價(jià)值理念的指導(dǎo)下建立起了完善的兒童福利制度。這一福利理念指導(dǎo)下的兒童福利制度也深刻影響著其國(guó)家孤兒、棄嬰救助制度的設(shè)置,并從根本上減少了失依孤兒的產(chǎn)生。 由上可見(jiàn),孤獨(dú)、棄嬰救助是殘補(bǔ)型 的兒童福利制度,是兒童福利中層次較低的部分,無(wú)論哪種兒童福利模式,大都建立有完善的制度和運(yùn)行機(jī)制,即便是在自由主義福利體制的美國(guó),也對(duì)國(guó)家和政府的責(zé)任有所強(qiáng)調(diào)。當(dāng)然,由于福利理念的不同,這三種福利模式下兒童福利照顧也表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。自由主義福利體制強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)為第一機(jī)制。因此,國(guó)家的角色主要是補(bǔ)救性的,其對(duì)貧困兒童的救助更為突出,而發(fā)展性不足。比如,在自由主義體制下,美國(guó)的生育假期相對(duì)于法國(guó)等國(guó)家比較保守,一般只有無(wú)薪酬的 12 周假期。再比如,美國(guó)對(duì)于選擇家庭日托的孩子則因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)能力可以支付而沒(méi)有相關(guān)的補(bǔ) 貼,美國(guó)也沒(méi)有針對(duì)有兒童家庭的專門津貼。而保守主義福利體制更強(qiáng)調(diào)家庭和傳統(tǒng)社會(huì)組織(包括宗教組織)的作用,因此,兒童的照顧更多是通過(guò)家庭和其他社會(huì)組織。總體說(shuō)來(lái),保守主義福利體制國(guó)家的兒童政策也偏向于保守,國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任較少,兒童照顧的重?fù)?dān)主要依靠家庭;社會(huì)民主主義福利體制中政府的機(jī)構(gòu)作用最為強(qiáng)大,從 “ 搖籃到墳?zāi)?” 的福利惠及所有人的完整的生命過(guò)程。 三、國(guó)外孤兒、棄嬰救助經(jīng)驗(yàn)及其啟示(一)兒童福利理念的發(fā)展與兒童福利模式的變化,是孤兒、棄嬰救助制度不斷完善的根本動(dòng)力兒童福利模式的發(fā)展變化,是一個(gè)從消極福利到積極福利,由自由放任到尊重兒童權(quán)利與自由,由剩余性向制度性、殘補(bǔ)型到普惠型的變化過(guò)程,呈現(xiàn)了同一國(guó)家的不同階段的現(xiàn)象或同一階段的不同國(guó)家情況,是一個(gè)脈絡(luò)十分清晰的發(fā)展過(guò)程。隨著兒童權(quán)利觀念的發(fā)展和普及,隨著社會(huì)自身的建設(shè)與發(fā)展,兒童福利正朝著普惠取向的參與發(fā)展型福利模式的方向發(fā)展,越來(lái)越多的兒童福利開(kāi)始面向所有兒童的健康發(fā)展,以兒童需求為根本;以政府為主導(dǎo),以家庭、社會(huì)為依托,以社會(huì)廣泛參與為基本途徑。 近年來(lái),在孤兒救助制度的寄養(yǎng)問(wèn)題上,關(guān)于傳統(tǒng)的院舍內(nèi)集中供養(yǎng)模式和后來(lái)發(fā)展出的家庭養(yǎng) 育模式的爭(zhēng)論,實(shí)際上爭(zhēng)論的中心還是怎樣保證兒童的最大利益,從根本上反映了兒童福利理念的變化。作為一種團(tuán)體式的養(yǎng)護(hù),院舍內(nèi)集中供養(yǎng)模式在院舍內(nèi)配有醫(yī)生、護(hù)士、護(hù)理員、教師、娛樂(lè)員、社會(huì)工作者等較多的親職角色,對(duì)兒童進(jìn)行 24 小時(shí)的護(hù)理、監(jiān)控和照顧;有經(jīng)過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的工作人員和特殊的專業(yè)設(shè)備,可以滿足特殊兒童的特殊要求。在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),孤兒院內(nèi)對(duì)兒童提供集中養(yǎng)護(hù)被認(rèn)為是最佳的替代性養(yǎng)護(hù)方式。隨后,依賴?yán)碚摵蛶?kù)利首屬群體理論對(duì)西方社會(huì)兒童養(yǎng)護(hù)模式的改革發(fā)生了重大影響。英國(guó)精神病學(xué)家鮑爾貝( John Bowlby)于 1951 年提出了 “ 兒童依戀理論 ” 以后,西方社會(huì)形成了一股 “ 反院舍式養(yǎng)護(hù) ” 的潮流,歐洲各國(guó)的一些學(xué)者、家庭、政府及關(guān)心兒童福利發(fā)展的人士,認(rèn)為機(jī)構(gòu)教養(yǎng)使兒童失去了母愛(ài),紛紛主張兒童移出福利機(jī)構(gòu),走向家庭寄養(yǎng),從而導(dǎo)致了院舍養(yǎng)護(hù)的新變化,家庭寄養(yǎng)作為一種替代性的兒童福利服務(wù),得到了重視。人們認(rèn)為,家庭寄養(yǎng)這種模式在很多方面體現(xiàn)了優(yōu)勢(shì),家庭寄養(yǎng)實(shí)際上就是建立一種替代性的親子關(guān)系,使得被寄養(yǎng)兒童的發(fā)展對(duì)寄養(yǎng)父母產(chǎn)生依戀,雙方形成正常的依戀關(guān)系,并通過(guò)雙方的互動(dòng)作用,促進(jìn)被寄養(yǎng)兒童的情感、認(rèn)知和社會(huì)化等全面發(fā)展,使其 能盡早回歸主流社會(huì)。隨后,還出現(xiàn)了結(jié)合二者優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)的 “ 院內(nèi)家庭養(yǎng)護(hù)模式 ” ??v觀國(guó)外在這兩種救助模式間的討論,我國(guó)目前應(yīng)采取什么救助思路,最根本的還是取決于選擇什么樣的兒童福利觀。只有把兒童為本、兒童優(yōu)先、兒童發(fā)展放在政策考量的第一位,才能在不同的兒童寄養(yǎng)模式和孤兒、棄嬰救助模式中做出最優(yōu)的選擇。(二)完備而嚴(yán)密的法律體系是孤兒、棄嬰救助的法律和制度保障縱觀各國(guó)經(jīng)驗(yàn),為確保社會(huì)救助工作的順利進(jìn)行,各國(guó)普遍通過(guò)國(guó)家立法,把兒童的社會(huì)救助納入其社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制之內(nèi),使之具有制度上的合法性。越是發(fā)達(dá)國(guó)家,關(guān)于兒童社會(huì)救助的法律制度就越健全、完善,有關(guān)規(guī)定也越具體。早在1601 年,英國(guó)女王伊麗莎白就頒布了世界上第一部濟(jì)貧法, 1908 年,又先后出臺(tái)了兒童法等;法國(guó)有家庭及社會(huì)救助法典、日本有救護(hù)法,都明確了包括兒童在內(nèi)的社會(huì)救助工作的內(nèi)容、形式等,韓國(guó)、阿根廷、印度尼西亞等發(fā)展中國(guó)家也頒布實(shí)施了專門的社會(huì)救助的法規(guī)。8而針對(duì)流浪兒童的救助,早在 1993 年,俄羅斯政府就頒布了俄羅斯流浪兒童預(yù)防性原則綱領(lǐng),預(yù)防流浪兒童的產(chǎn)生。 1999 年,俄政府又頒布了預(yù)防流浪兒童和未成年人犯罪法。 2002 年 10 月,俄 政府頒布了俄羅斯兒童整體綱要( 2003 2006 年),預(yù)防流浪兒童產(chǎn)生的舉措操作性更強(qiáng)。如該綱要中的 “ 預(yù)防流浪兒童的違法 ” 規(guī)定:( 1)匯總流浪兒童的信息;( 2)建立流浪兒童的電子信息系統(tǒng)并計(jì)算出需要實(shí)施幫助的人數(shù);( 3)支持俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于建立統(tǒng)一的救助制度和家庭的措施( 2006 年之前);( 4)鞏固 300 多家預(yù)防流浪兒童違法機(jī)構(gòu)的物質(zhì)基礎(chǔ);( 5)將接受救助的兒童的數(shù)量提高三分之一;( 6)擴(kuò)大和提高為流浪兒童服務(wù)的質(zhì)量。這些法規(guī)不僅促進(jìn)了社會(huì)救助流浪兒童措施的完善,更重要的是從源頭上預(yù)防了流浪兒童違法問(wèn)題的產(chǎn)生 。 9 我國(guó)目前還沒(méi)有兒童福利法,各地關(guān)于孤兒、棄嬰救助的政策也不甚健全。只有建立完備的法律法規(guī)和政策體系,才能使孤兒、棄嬰救助工作有法可依,也才能真正有效地避免蘭考悲劇的重演。(三)完善的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是孤兒、棄嬰救助的機(jī)構(gòu)保障兒童福利較為完善的發(fā)達(dá)國(guó)家大都通過(guò)法律和行政體制的設(shè)置形成一張政府、私人機(jī)構(gòu)和社會(huì)個(gè)體密切協(xié)作、各有分工的兒童救助網(wǎng)絡(luò)。以芬蘭為例,中央政府負(fù)責(zé)兒童福利的主要是社會(huì)衛(wèi)生部,但社會(huì)衛(wèi)生部沒(méi)有自己的執(zhí)行部門,其下屬的全國(guó)福利衛(wèi)生監(jiān)督署和地區(qū)行政署負(fù)責(zé)對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督。各地方政府 的兒童福利部門,聘用一批社會(huì)工作者,對(duì)需要援助的兒童進(jìn)行干預(yù)。相關(guān)法律盡可能詳盡地規(guī)定社會(huì)各界在兒童救助方面應(yīng)負(fù)有的義務(wù),確保了對(duì)于兒童的救助服務(wù)落到實(shí)處。芬蘭兒童福利工作的主要法理依據(jù)是兒童福利法。這部 2007 年通過(guò)的法案,此后進(jìn)行過(guò)數(shù)次修訂。它對(duì)舉報(bào)人、社會(huì)工作者、撫養(yǎng)者、出資人等各方的義務(wù)和權(quán)利進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,從立法層面就做到盡可能細(xì)致,消除了很多后續(xù)隱患。一是明確舉報(bào)人職責(zé),清除社會(huì)死角。需要救助的兒童分散在社會(huì)各個(gè)角落,只有在第一時(shí)間得到情報(bào),才能提供及時(shí)的救助。該法第 25 節(jié)規(guī)定,所有在社會(huì)衛(wèi) 生、教育、學(xué)生服務(wù)、青年服務(wù)、警察、刑事制裁、消防、應(yīng)急中心等系統(tǒng)供職的人,只要發(fā)現(xiàn)兒童成長(zhǎng)環(huán)境險(xiǎn)惡,必須在第一時(shí)間向政府社會(huì)服務(wù)部門報(bào)告,不得耽擱。二是對(duì)撫養(yǎng)者資質(zhì)做出規(guī)定,防患于未然。一戶寄養(yǎng)家庭最多只能收養(yǎng) 5 個(gè)孩子,前提是這戶家庭必須有足夠的房間。撫養(yǎng)者必須具有一定的文化素質(zhì),且接受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)。三是劃清責(zé)任領(lǐng)地,防止出現(xiàn) “ 扯皮 ” 現(xiàn)象。兒童福利法還對(duì)受援助兒童原籍所在地、居住地、暫居地及其父母居住地等地方政府的職責(zé)做了詳細(xì)厘清,從而確保私人組織和寄養(yǎng)家庭在為兒童提供服務(wù)時(shí),總能找到 “ 埋單 ”人。這部法 律的英譯本有 38 頁(yè)之多,包含 17 章 95 節(jié),對(duì)兒童保護(hù)工作者在實(shí)際操作中可能遇到的各類情況進(jìn)行了詳細(xì)分述。例如,對(duì)兒童面臨的困境做了多種設(shè)想,包括父母離異、服刑、酗酒、患精神疾病,或是家境貧寒、居住條件過(guò)于簡(jiǎn)陋等;并提供了多種服務(wù)選項(xiàng),如上門服務(wù)、家長(zhǎng)指導(dǎo)、困難補(bǔ)助、異地幫扶、教育改造、指定新監(jiān)護(hù)人等;還規(guī)定了社會(huì)工作者在做情況評(píng)估以及制定幫扶方案時(shí)所應(yīng)遵循的原則。 10 而蘭考事件恰恰反映出我國(guó)在孤兒、棄嬰救助上的責(zé)任主體和機(jī)構(gòu)責(zé)任、權(quán)限不明確等問(wèn)題,從而使一些地方政府的不作為和責(zé)任推諉得以大行 其道。(四)國(guó)家福利資金的投入是孤兒、棄嬰救助的經(jīng)濟(jì)保障對(duì)于孤兒和棄嬰的救助,政府不僅是責(zé)任主體,而且也是資金投入的主體。 芬蘭的法律規(guī)定,各地方政府必須起草兒童福利計(jì)劃,每 4 年至少更新一次,并且納入政府預(yù)算和財(cái)政計(jì)劃。匈牙利在兒童救助投資方面,建立了完善的管理框架,在中央和地方權(quán)責(zé)劃分方面,匈牙利中央政府制定統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn),地方政府可在中央確定的基本標(biāo)準(zhǔn)之上根據(jù)自身財(cái)力狀況提高補(bǔ)助水平,但不得降低;在資金投入方面,中央財(cái)政和地方財(cái)政共同分擔(dān),但以中央財(cái)政投入為主。為加強(qiáng)協(xié)調(diào),確保各項(xiàng)救助政策的落 實(shí),匈牙利政府于 2010 年在公平和司法部下設(shè)立公平事務(wù)辦公室,專門負(fù)責(zé)相關(guān)救助政策協(xié)調(diào)。 11救助資金主要來(lái)源是政府財(cái)政承擔(dān),輔之以必要的社會(huì)捐助,并明確規(guī)定救助資金使用的無(wú)償性是各國(guó)兒童救助制度的共同特點(diǎn)。 而法國(guó),更是建立了完善的家庭收入補(bǔ)助制度。這一補(bǔ)助制度主要覆蓋多子女家庭,目的是幫助其解決撫養(yǎng)孩子的成本。主要包括:嬰幼兒支持項(xiàng)目,給予低收入懷孕婦女出生獎(jiǎng)勵(lì),嬰兒出生后再按月給付,直到孩子滿 3 周歲;兒童撫養(yǎng)補(bǔ)助,此補(bǔ)助與家庭收入沒(méi)有關(guān)系,而主要考慮孩子數(shù)量,法國(guó)勃艮弟大區(qū)金秋縣的數(shù)據(jù)顯示 ,養(yǎng)育 18 歲以下的兩個(gè)孩子,每月可領(lǐng)取兒童撫養(yǎng)補(bǔ)助 125 歐元, 3 個(gè)孩子則可以領(lǐng)取 180 歐元,孩子越多領(lǐng)取的補(bǔ)助越多;單親家庭補(bǔ)助,主要發(fā)放給單親家庭,保證其維持最低收入水平, 2009年 7 月之后與就業(yè)團(tuán)結(jié)收入制度合并;其他特殊補(bǔ)助,比如殘疾兒童補(bǔ)助等, 2009 年法國(guó)家庭收入補(bǔ)助制度共支出 340億歐元,覆蓋了 30%的法國(guó)人口。 11這些制度從源頭保障了兒童的基本生活,滿足了他們包括營(yíng)養(yǎng)、醫(yī)療在內(nèi)的多種需求,因貧窮等問(wèn)題失去父母或他人的撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)的可能性大大減低。這就建構(gòu)了避免孤兒、棄嬰產(chǎn)生的基礎(chǔ),也對(duì)兒童實(shí)施了 根本意義上的保障。 目前,我國(guó)在孤兒、棄嬰救助上的資金投入嚴(yán)重不足,更談不上普惠制的兒童經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。自從計(jì)劃生育政策推行以來(lái),獨(dú)生子女費(fèi)作為一種獎(jiǎng)勵(lì)政策也已經(jīng)多年未修改標(biāo)準(zhǔn),每人每月幾元錢的標(biāo)準(zhǔn)早已喪失了保障和獎(jiǎng)勵(lì)意義。上海市也是在 2011 年 6 月才公布了修訂后的上海市計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助若干規(guī)定,該規(guī)定將 2006 年 3 月 31 日市政府印發(fā)的上海市計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助若干規(guī)定(滬府發(fā) 2006 13 號(hào))同時(shí)廢止。 12這一政策提高了獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定持有獨(dú)生子女父母光榮證的本市戶籍公民, 在其子女年滿 16 周歲以前,領(lǐng)取的獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)由每人每月 2.5 元提高到每人每月 30 元。 13而 30 元在 2011 年的上??峙庐?dāng)日連一天一袋牛奶都買不到??梢哉f(shuō),目前,我國(guó)城市兒童的醫(yī)療、撫養(yǎng)等基本上以家庭為主要責(zé)任主體和經(jīng)濟(jì)來(lái)源,農(nóng)村兒童可以獲得的兒童福利更是少之又少。(五)成功福利項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和運(yùn)作是孤兒、棄嬰救助的運(yùn)行保障國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明,通過(guò)完善的工作流程和具體細(xì)致的福利項(xiàng)目,對(duì)于實(shí)現(xiàn)兒童救助福利制度的全面供給十分重要。政府的兒童救助設(shè)計(jì)全面實(shí)施,除了法律法規(guī)和規(guī)章制度的建設(shè)、行政體制的完善以外,還需要 細(xì)致的工作流程和有效的項(xiàng)目設(shè)計(jì)。以各國(guó)的 “ 安全棄嬰 ” 機(jī)制設(shè)置為例,為了減少人工流產(chǎn)以及保護(hù)新生嬰孩被殺害或棄置于危險(xiǎn)之中,歐洲許多國(guó)家都設(shè)有一種叫做 “ 棄嬰保護(hù)艙 ” 的裝置,讓無(wú)力或不愿撫養(yǎng)嬰孩的家長(zhǎng)匿名地將嬰孩置于其中。這種保護(hù)艙通常設(shè)置在醫(yī)院或者社會(huì)服務(wù)中心,一般是帶有小門的保溫箱子,里面鋪有柔軟的床墊。床墊上裝有感應(yīng)器,一旦有嬰孩被放入,保護(hù)艙就會(huì)自動(dòng)通知負(fù)責(zé)管理的人士前來(lái)取走及照顧被遺棄的嬰孩。從 1996 年開(kāi)始,以匈牙利為首,德國(guó)、比利時(shí)、瑞士、荷蘭、捷克、奧地利、意大利等歐洲多個(gè)國(guó)家陸續(xù)設(shè)置了總數(shù)過(guò)百 的棄嬰保護(hù)艙。同時(shí),在印度、巴基斯坦、菲律賓、日本、南非等歐洲以外的國(guó)家,這種形式的棄嬰裝置也逐漸被采用。 14 再比如,澳大利亞在對(duì)棄嬰的暫時(shí)和長(zhǎng)期處置上就有一套完善的流程。如果棄嬰在被醫(yī)院等機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)后,嬰孩家長(zhǎng)沒(méi)有出來(lái)認(rèn)領(lǐng),那么棄嬰將被送往寄養(yǎng)中心臨時(shí)寄養(yǎng)。以新南威爾士州為例,該州伍倫貢市一家醫(yī)院在 2010 年 4 月接收了一名被遺棄的男嬰。在施以必要治療以及尋索父母未果的前提下,這名男嬰一周后被送往了寄養(yǎng)中心臨時(shí)寄養(yǎng)。在寄養(yǎng)一段時(shí)間后,如果棄嬰父母仍不出現(xiàn),棄嬰將正式轉(zhuǎn)入寄養(yǎng)中心并向社會(huì)開(kāi)放領(lǐng)養(yǎng)。和 許多國(guó)家一樣,澳大利亞政府對(duì)于領(lǐng)養(yǎng)人有嚴(yán)格的規(guī)定。 15 而我國(guó)目前正是缺乏優(yōu)秀的項(xiàng)目設(shè)計(jì)和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn),在孤兒、棄嬰救助中具體用什么樣的流程來(lái)解決問(wèn)題更是缺乏理想的模式。這也正是促成袁厲害收養(yǎng)行為產(chǎn)生的體制原因之一。(六)專業(yè)隊(duì)伍和社會(huì)組織的介入是孤兒、棄嬰救助的隊(duì)伍保障國(guó)外很多國(guó)家在依法嚴(yán)格管理的基礎(chǔ)上,會(huì)發(fā)揮民間組織在兒童救助上的積極作用。尤其是社會(huì)民主主義福利體制國(guó)家往往有比較完善的社會(huì)志愿團(tuán)體,社會(huì)團(tuán)體協(xié)助政府成為兒童看護(hù)服務(wù)行為的主要提供者,政府通過(guò)津貼為社會(huì)團(tuán)體提供相應(yīng)的補(bǔ)助,體現(xiàn)了政 府對(duì)于社會(huì)參與社會(huì)福利建設(shè)的支持。而我國(guó)目前專業(yè)救助隊(duì)伍和專業(yè)的社會(huì)組織還十分匱乏。 建立高效的信息化系統(tǒng),強(qiáng)調(diào)對(duì)兒童的綜合性專業(yè)服務(wù)等等也都是國(guó)外在兒童救助工作中普遍采取的措施和政策,相信這些對(duì)我們都會(huì)有一定的借鑒意義。 孤兒、棄嬰等所有弱勢(shì)兒童的救助,主體是政府,但具體運(yùn)行卻涉及社會(huì)的方方面面。如果我們的兒童福利政策能夠覆蓋所有需要的兒童;如果政府對(duì)于孤兒、棄嬰的救助政策健全;如果社會(huì)組織發(fā)育健康,政府監(jiān)管有力;如果我們的社會(huì)管理真正有序,袁厲害的悲劇也許不會(huì)發(fā)生。河南蘭考事件的發(fā)生 ,充分暴露了我國(guó)現(xiàn)在兒童福利制度的問(wèn)題所在。 隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)的發(fā)展,在構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求下,黨和政府對(duì)兒童各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)給予了足夠的重視,不斷加大各方面的資源投入,也頒布了一系列政策法規(guī)。但是,對(duì)比其他國(guó)家的兒童福利狀況,結(jié)合我國(guó)實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀,我國(guó)兒童社會(huì)福利還存在種種的問(wèn)題或不足,總體上,我國(guó)兒童福利制度還存在著很多問(wèn)題,如以兒童為本的核心福利理念尚未得到全面普及;相對(duì)于其他國(guó)家的兒童法律體系,我國(guó)有關(guān)兒童福利的法律體系還顯缺失;兒童福利支出比例份額過(guò)低、項(xiàng)目不完整、總體水平不高;無(wú) 論是保障對(duì)象,還是保障手段,或是保障責(zé)任主體、資金管理和服務(wù)傳遞,兒童福利制度還處于殘缺狀態(tài),等等。作為發(fā)展中國(guó)家,我國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性變遷過(guò)程中,我國(guó)的兒童福利制度的建立與完善不可能完全模仿和重復(fù)歐美國(guó)家兒童福利發(fā)展過(guò)程,更不能一味照搬國(guó)外模式,結(jié)合我國(guó)國(guó)情和傳統(tǒng)來(lái)選擇具有中國(guó)特色的兒童福利政策模式,特別是對(duì)于兒童中最弱勢(shì)的孤兒、棄嬰的救助模式,是我們事業(yè)發(fā)展的需要,更是落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的直接體現(xiàn)。 1姚建莉,湯耐爾 . 袁厲害收養(yǎng)棄嬰超 100 個(gè) 兒童福利制度存缺失 EB/OL.20130108. http:/.21/HTML/2013-1-8/4NNjUxXzU5ODM4Ng.html. 2陸士楨, 常晶晶 . 簡(jiǎn)論兒童福利和兒童福利政策J. 中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào), 2003( 1): 22. 3埃斯平 安德森 . 福利資本主義的三個(gè)世界 M. 苗正民,滕玉英,譯 .北京:商務(wù)印書(shū)館, 2010: 16. 4林閩鋼 . 社會(huì)保障國(guó)際比較 M. 北京: 科學(xué)出版社, 2007: 4345. 5張曉霞 . 美法兩國(guó)兒童 福利制度的差異比較 J. 社會(huì), 2003( 6): 46. 6武漢圖書(shū)館 .國(guó)外的社會(huì)救助的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示 EB/OL.20091021.http:/./html/2009/1021/10929128.shtml 7張?zhí)N齡 . 北歐社會(huì)福利

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