改善城管執(zhí)法體制的方法研究[文檔資料]

改善城管執(zhí)法體制的方法研究 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 城市管理綜合執(zhí)法制度的形成源于 1996 年行政處罰法第十六條 “ 國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán) ” 之規(guī)定，通常稱作 “ 相對(duì)集中行政處罰權(quán) ” 規(guī)定。相對(duì)集中城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)的辦法，精簡(jiǎn)了執(zhí)法隊(duì)伍，集中了執(zhí)法力量，提高了執(zhí)法水平，提升了行政效率，增強(qiáng)了執(zhí)法力度。同時(shí)，現(xiàn)行城管執(zhí)法體制依然存在一些問題，需要改進(jìn)。 一、現(xiàn)行城管執(zhí)法體制存在的問題 （一）法律法規(guī)不健全，執(zhí)法程序不規(guī)范 城管執(zhí)法領(lǐng)域至今缺少統(tǒng)一明確的法律規(guī)范，行政處罰法僅僅設(shè)計(jì)了一個(gè)理想化的程序制度，對(duì)實(shí)體法范圍具體如何操作和應(yīng)用并未做出詳細(xì)規(guī)定。目前，城管執(zhí)法的實(shí)體依據(jù)主要是各部門單行法律法規(guī)、部門規(guī)章的相關(guān)剝離職能，這些執(zhí)法依據(jù)過(guò)于分散，需要重新組合匯集使用。由于沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，各城市政府往往將法律法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定重新匯集為新的規(guī)范性文件，以作為執(zhí)法依據(jù)使用，如九江市城市管理行政執(zhí)法暫行規(guī)定就是將所涉及到 8 個(gè)部 門的部分法律法規(guī)條款匯編成文，而有的小城市甚至連這一步也難以做到，直接使用其他部門的法律依據(jù)，為此，執(zhí)法的合法性和權(quán)威性常常受到質(zhì)疑。 對(duì)于城管執(zhí)法的工作程序，也沒有相應(yīng)的適合這一執(zhí)法領(lǐng)域特色的具體操作辦法規(guī)定，只能按照行政處罰法的原則性規(guī)定粗放式操作。 （二）管轄職能不統(tǒng)一，管理標(biāo)準(zhǔn)較隨意 依照相對(duì)集中處罰權(quán)制度，相關(guān)單位將全部或部分執(zhí)法權(quán)移交給城管部門，當(dāng)然移交的大多是本部門管不好、不愿管的職能，這些管理包袱往往 “ 費(fèi)精力、無(wú)利益 ” 。如何劃分城管與各職能部門的職能范圍，并 未經(jīng)過(guò)高層嚴(yán)格論證，大都由地方政府自行決定，如江西九江市的執(zhí)法職能為 8類 115 項(xiàng)，而北京的執(zhí)法職能高達(dá) 14 類 380 余項(xiàng)。有的城市甚至在授權(quán)時(shí)未考慮責(zé)權(quán)一致原則，竟然將某項(xiàng)具體的執(zhí)法職能予以分解，如江西省瑞昌市就將違法建設(shè)的處罰分解為兩部分，對(duì)難度極大的居民私搭亂建的拆除由城管處理，而對(duì)商業(yè)開發(fā)建設(shè)中的罰款則由規(guī)劃局保留。 城管執(zhí)法顯著的地方性特色直接導(dǎo)致各城市的管理標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，受地方官員執(zhí)政理念的影響，相同的城市在不同時(shí)期的管理理念也不盡相同。如九江市在 2005 年開展暴風(fēng)驟雨式的市容整治，進(jìn)行嚴(yán) 管重罰，而到 2007 年又開始推出“ 社區(qū)限時(shí)蔬菜早市 ” 、 “ 陽(yáng)光早餐 ” 及 “ 季節(jié)性瓜果攤點(diǎn) ” 等措施，允許存在一些路邊攤點(diǎn)，只在創(chuàng)文明城、衛(wèi)生城等評(píng)比時(shí)通知攤販休息。調(diào)查顯示，有 96%的執(zhí)法人員覺得市容管理標(biāo)準(zhǔn)不好把握，工作期間只是按照上級(jí)命令和帶隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)意思執(zhí)行；有 60%的執(zhí)法人員認(rèn)為創(chuàng)衛(wèi)生城等短期突擊式檢查評(píng)比意義不大，是一種功利化的形式主義，平時(shí)怎樣管，檢查時(shí)就該怎樣，不應(yīng)該搞雙重標(biāo)準(zhǔn)的 “ 面子工程 ” 。 （三）部門銜接不協(xié)調(diào)，執(zhí)法措施手段少 相對(duì)集中處罰權(quán)的另一個(gè)功能是審批管理與行政處罰職能分 離，城管執(zhí)法部門在行使處罰權(quán)時(shí)，大都需要相關(guān)部門的支持配合，如查處違法建設(shè)行為，需要規(guī)劃部門認(rèn)定違法行為的性質(zhì)及嚴(yán)重程度；查處破壞綠化案件，需要綠化行政主管部門對(duì)標(biāo)的物品種、價(jià)值等予以鑒定?？稍谌粘９ぷ鬟^(guò)程中，這些技術(shù)上的需求往往難以得到順利銜接，造成執(zhí)法上的被動(dòng)，影響行政效能，如查處環(huán)境污染違法行為時(shí)，需要環(huán)保部門出具污染超標(biāo)的鑒定意見，但環(huán)保部門要求先交納檢測(cè)費(fèi)；在違法建設(shè)查處過(guò)程中，規(guī)劃部門有時(shí)會(huì)反復(fù)更改認(rèn)定意見，令違建行為的查處無(wú)所適從。城管執(zhí)法的措施手段較少，當(dāng)工作中教育勸說(shuō)無(wú)效時(shí)，一般都是采取 “ 扣押物品 ” 的強(qiáng)制措施，而在強(qiáng)制扣押過(guò)程中最容易產(chǎn)生對(duì)抗、引發(fā)沖突，甚至導(dǎo)致矛盾升級(jí)。 （四）隊(duì)伍建設(shè)不規(guī)范，成員身份較混亂 城管執(zhí)法近年來(lái)屢屢被推向輿論的風(fēng)口浪尖，其所遭遇的公信力危機(jī)，與隊(duì)伍建設(shè)不盡規(guī)范有著重要關(guān)系。少部分人員言行舉止失態(tài)和執(zhí)法不當(dāng)總會(huì)引發(fā)負(fù)面事件，且極易被媒體、公眾放大而影響整個(gè)行業(yè)的聲譽(yù)。不少極端事件中似乎總有協(xié)管或臨時(shí)人員的身影。執(zhí)法隊(duì)伍力量不足、混編混員共同上崗、整體素質(zhì)參差不齊是城管機(jī)構(gòu)普遍存在的現(xiàn)象。調(diào)查得知，在隊(duì)伍建設(shè)、人員管理、編制身份、經(jīng)費(fèi)保障等問題上 ，地方政府大都不夠重視，為彌補(bǔ)人員不足，如九江市區(qū)城管隊(duì)伍有市局、轄區(qū)政府、街道辦事處分別聘請(qǐng)的三類協(xié)管人員參與執(zhí)法，市民一般很難區(qū)別，而在縣區(qū)級(jí)城管隊(duì)伍中，更是有行政、事業(yè)、工人、以工代干、合同制、協(xié)管等混合上崗的情況。聘用人員過(guò)多，還導(dǎo)致工作經(jīng)費(fèi)和工資福利的缺口，產(chǎn)生以罰代管、以罰養(yǎng)隊(duì)的現(xiàn)象，最終產(chǎn)生執(zhí)法動(dòng)機(jī)不純、執(zhí)法不文明等現(xiàn)象，從而影響執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性，也影響隊(duì)伍的穩(wěn)定性。 二、現(xiàn)階段改進(jìn)城管執(zhí)法體制的方法 （一）健全法律保障體系，確定職能內(nèi)容主體 在國(guó)家層面制定統(tǒng)一的 城管綜合執(zhí)法相關(guān)法律或法規(guī)，勢(shì)在必行。但我國(guó)城市數(shù)量眾多，有共性也有差異，在制定法律法規(guī)時(shí)，必須考慮到城市功能、特色等因素，從而確定立法的總體思路?，F(xiàn)階段的城管立法，可以制定一些通則性、程序性的規(guī)定，如執(zhí)法主體性質(zhì)、職能范圍、協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法措施、執(zhí)法程序、執(zhí)法保障、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法責(zé)任等，起到明確城管執(zhí)法的法律地位、指導(dǎo)隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)的基本作用。 健全城管執(zhí)法的法律保障體系，還需加強(qiáng)地方立法，各地可以根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的授權(quán)，結(jié)合本地的具體情況和實(shí)際需要，制定地方性法規(guī)、規(guī)章或相關(guān)實(shí)施細(xì)則。地方立法要 考慮本地城市功能特色和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，詳細(xì)規(guī)定本區(qū)域城管執(zhí)法工作中的具體做法和管理標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)加強(qiáng)國(guó)家和地方的立法，實(shí)現(xiàn)大原則和小靈活的完美結(jié)合。 （二）嚴(yán)格執(zhí)法溫情服務(wù)，堵疏結(jié)合寬嚴(yán)相濟(jì) 從現(xiàn)行體制來(lái)看，城管執(zhí)法的職能眾多，而難度最大且最容易引發(fā)矛盾的是對(duì)無(wú)證攤販的管理，正確處理好嚴(yán)格管理與文明執(zhí)法的關(guān)系尤為必要。對(duì)待市政交通、環(huán)保綠化等方面違法行為的處理，應(yīng)該以 “ 堵 ” 為主，嚴(yán)肅處理依法辦事；對(duì)待無(wú)證攤販，應(yīng)該以 “ 疏 ” 為主，正確引導(dǎo)，寬嚴(yán)相濟(jì)。販夫走卒、引車賣漿之職業(yè)古已有之，盡管 “ 馬路經(jīng)濟(jì) ” 與 “ 跳蚤市場(chǎng) ” 已不是當(dāng)今推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的主要形式，但仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的補(bǔ)充，其緩解社會(huì)就業(yè)壓力的作用更是不容忽視。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有 90%的執(zhí)法人員認(rèn)為，可以在合適的時(shí)間、合適的地段允許合適的占道經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目存在。85%的市民表示，馬路攤販的貨物和服務(wù)方便便宜，可以接受快捷早餐、便民修配、時(shí)令果蔬等商品服務(wù)占用一定公共資源。 目前廣東省人大正在積極探索地?cái)偨?jīng)濟(jì)合法化模式，廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例（草案）正面向社會(huì)各界公開征求意見，走在了堵疏結(jié)合管理的前列。按照疏導(dǎo)管理模式，城管工作 主要是引導(dǎo)攤販辦理經(jīng)營(yíng)手續(xù)、告知按照規(guī)定時(shí)間地點(diǎn)經(jīng)營(yíng)即可，城管執(zhí)法只要實(shí)現(xiàn)了由管制型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，便有望走出 “ 暴力執(zhí)法 ”的怪圈，告別 “ 下跪執(zhí)法 ” 的無(wú)奈。 （三）改善城市硬件設(shè)施，勤于疏導(dǎo)尊重民意 確定了堵疏結(jié)合的管理理念，就為保障社會(huì)民生就業(yè)、實(shí)現(xiàn)政府有序管理、提高市民生活便利、實(shí)現(xiàn)多方共贏互利打下了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，能有效解決好 “ 市容與繁榮 ” 、 “ 面子與肚子 ” 等問題。但合理放開部分城市公共空間，需要高標(biāo)準(zhǔn)的城市配套基礎(chǔ)設(shè)施作保障，為此，老城區(qū)要不斷改善城市公共設(shè)施，新城區(qū)要制定良好城市規(guī) 劃。如九江市老城區(qū)姚家洼路段常住人口約 2 萬(wàn)人，原只有一個(gè)小型農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，在交易高峰時(shí)段，機(jī)動(dòng)車道上涌出不少攤點(diǎn)，有時(shí)救護(hù)車都無(wú)法通過(guò)，為此政府出資將市場(chǎng)旁的倉(cāng)庫(kù)進(jìn)行改造，市場(chǎng)面積擴(kuò)容 2 倍，有效緩解了供需矛盾。在新城區(qū)建設(shè)時(shí)也要因地制宜，依據(jù)方便群眾生活和不影響道路交通的原則，規(guī)劃出一定的區(qū)域地段，作為臨時(shí)性經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。如九江開發(fā)區(qū)柴桑美食一條街就是按照門店加店外經(jīng)營(yíng)模式規(guī)劃設(shè)計(jì)，現(xiàn)已發(fā)展成為民眾的飲食文化聚集地、宵夜經(jīng)濟(jì)示范點(diǎn)。在新區(qū)建設(shè)過(guò)程中，還規(guī)劃了不少泊車點(diǎn)，方便經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者和居民停車，有效避免了交通管 理上的矛盾。 勤于疏導(dǎo)的寬容管理政策，帶來(lái)的 “ 食品安全、環(huán)境污染、道路交通 ” 等負(fù)面問題也不容忽視， “ 馬路經(jīng)濟(jì) ” 開放的區(qū)域、時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)等寬嚴(yán)程度誰(shuí)說(shuō)了算？各階層意見顯然難以達(dá)成一致，不同群體會(huì)因利益分歧而產(chǎn)生 “ 眾口難調(diào) ” 局面。政府大多會(huì)認(rèn)為，改善了市容面貌就提升了投資環(huán)境，增強(qiáng)了城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力；市民會(huì)認(rèn)為只要不妨礙到自己就可以接受，如果受到影響可能又會(huì)立即投訴要求取締；而門店商家會(huì)認(rèn)為不付店租、不交稅的 “ 馬路經(jīng)濟(jì) ” 不僅影響城市環(huán)境，而且影響經(jīng)營(yíng)的公平性。因此，政府在規(guī)劃和制定疏導(dǎo)政策前，應(yīng)積極聽取各 方面的意見，既要考慮秩序也要考慮民生，必要時(shí)還可以召開市民聽證會(huì)等，充分尊重民意，要根據(jù)市民意見劃定禁止經(jīng)營(yíng)區(qū)、限制經(jīng)營(yíng)區(qū)、疏導(dǎo)經(jīng)營(yíng)區(qū)等范圍進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，要立足于符合城市發(fā)展步伐的總體需求。 （四）提高人員隊(duì)伍素質(zhì)，定編定責(zé)明確上級(jí) 城管執(zhí)法承擔(dān)了城市管理中最為難管的部分，加之城管工作大都在街頭巷尾，處于開放性的環(huán)境之中，民眾的多種情緒很容易集中宣泄在城管隊(duì)員身上，使其陷入 “ 相對(duì)人抵觸，過(guò)路人指責(zé)，圍觀者起哄，好事者圍攻 ” 的窘境之中。為此，加強(qiáng)隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)，提高人員整體素質(zhì)刻不容緩，聘 用的協(xié)管人員和臨時(shí)人員，大都缺少在復(fù)雜環(huán)境下執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)變的能力，顯然不能勝任嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膱?zhí)法工作。國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定要求執(zhí)法人員必須按照公務(wù)員考試考核等辦法擇優(yōu)錄用，這一規(guī)定理應(yīng)得到嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)新任執(zhí)法人員還要加強(qiáng)上崗前培訓(xùn)，工作注重以老帶新，規(guī)范人員舉止言行。 地方政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)核定城管隊(duì)伍的合理編制數(shù)量，避免行政、事業(yè)、工人、臨時(shí)人員等混編混崗執(zhí)法，并根據(jù)編制核撥行政執(zhí)法專用經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和執(zhí)法人員主體資格認(rèn)證制度，杜絕 “ 亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派 ” 等以罰代管 、以罰養(yǎng)隊(duì)的執(zhí)法擾民現(xiàn)象，確立規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法的基本前提。在提高城管執(zhí)法保障水平的同時(shí)，還要常抓隊(duì)伍建設(shè)，明確執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)格執(zhí)法程序，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化責(zé)任追究，通過(guò)執(zhí)法保障和嚴(yán)明紀(jì)律兩手共抓，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法能力、提高服務(wù)水平。 現(xiàn)行執(zhí)法體制把城管定位為隸屬于地方政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在省級(jí)和中央政府都沒有明確單獨(dú)的上級(jí)主管部門和歸口管理部門，合理的訴求往往難以上傳，國(guó)家部委或上級(jí)政府在制定政策與具體決策時(shí)，就可能將該部門的需求遺漏忽略，如城管的服裝、執(zhí)法標(biāo)識(shí)等至今沒有得到中央批準(zhǔn)和統(tǒng)一 ，地方特色很濃，效果差別較大。為此，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)亟需明確上級(jí)主管部門，同時(shí)也便于及時(shí)總結(jié)各地工作經(jīng)驗(yàn)，鞏固管理成效，按目前狀況，歸口于國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門或國(guó)家法制部門管理比較合適。 （五）引入科技司法手段，避免沖突柔性管理 法律法規(guī)賦予城管執(zhí)法的方法措施不多，采用扣押手段又時(shí)常引發(fā)矛盾沖突，所以引入新的管理方法很有必要。目前九江市即將投用的數(shù)字化城管監(jiān)管模式就很有意義，這是一項(xiàng)利用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)科技及無(wú)線通信技術(shù)打造的科學(xué)管理模式，它能夠強(qiáng)化源頭管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違章行為以便及時(shí)教育勸 說(shuō)制止，還能夠有效收集和固定違法行為證據(jù)，為規(guī)范化執(zhí)法辦案提供幫助。 強(qiáng)化行政案件規(guī)范辦理也是一種值得推廣的管理手段，對(duì)于有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的行為人、有固定住址具備履行能力的相對(duì)人都可采取這種柔性執(zhí)法方式。對(duì)初次違法者，可責(zé)令改正；教育無(wú)效者，固定違法行為證據(jù)后依法作出處罰決定，如不按時(shí)履行處罰義務(wù)的，申請(qǐng)司法部門強(qiáng)制執(zhí)行，讓違法行為最終罰過(guò)相當(dāng)。按照這種規(guī)范的方法管理，像延安城管 “ 跳踩式執(zhí)法 ” 沖突完全可以避免。 城管行政處罰案件數(shù)量較多，引入司法手段還得提高效率，加大對(duì)非訴訟行政處罰案件的 審查和強(qiáng)制執(zhí)行力度，為此司法機(jī)關(guān)支持配合的常態(tài)化尤為必要。西安市蓮湖區(qū)法院為此成立了城管巡回法庭，專門受理城管執(zhí)法的案件審查和執(zhí)行工作，具有很強(qiáng)的威懾力，違法行為人如拒不執(zhí)行法院裁定，還將面臨司法拘留乃至承擔(dān)刑事責(zé)任，這種充分發(fā)揮法院作用維護(hù)行政執(zhí)法嚴(yán)肅性的方法，行之有效，值得推廣。 （六）部門聯(lián)動(dòng)相互協(xié)作，公眾參與凝成合力