PPP項目失敗案例集錦.doc

PPP項目失敗案例無論是建設(shè)文化小鎮(zhèn)還是綜合管廊，國家目前全力推行PPP模式，雖然例如河北固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項目，實施PPP14年，有力帶動縣財政收入增長近50倍，投資方的資產(chǎn)規(guī)模也增加了10多倍，但PPP在運用過程中也有失敗的教訓(xùn)，通過對國內(nèi)外9個典型失敗案例的分析，以避免今后犯類似的錯誤。國內(nèi)案例1案例1 杭州灣跨海大橋出于對預(yù)期效益的樂觀評估，杭州灣跨海大橋一度吸引了大量民間資本，17家民營企業(yè)以BOT形式參股杭州灣大橋發(fā)展有限公司，讓這一大型基礎(chǔ)工程成為國家級重大交通項目融資模板。然而現(xiàn)在投資入股的民企又紛紛轉(zhuǎn)讓股份，退出大橋項目，地方政府不得不通過國企回購贖回了項目80%的股份。通車五年后，項目資金仍然緊張，2013年全年資金缺口達到8.5億元。而作為唯一收入來源的大橋通行費收入全年僅為6.43億元。按照30年收費期限，可能無法回收本金。評價：第一，杭州灣跨海大橋工程可行性研究預(yù)測到2010年大橋的車流量有望達到1867萬輛，但2010年實際車流量僅有1112萬輛，比預(yù)期少了30%以上。嚴重的預(yù)期收益誤判導(dǎo)致民企決策錯誤。第二，大橋項目從規(guī)劃到建成的10年間多次追加投資，從規(guī)劃階段的64億元到2011年的136億元，投資累計追加1倍還多，參股的民企已先期投入，只能繼續(xù)追加，最終被“套牢”。第三，2013年嘉紹大橋通車對杭州灣大橋是“雪上加霜”，接下來，杭州灣第三跨海工程錢江通道2014年底也將通車，另外寧波杭州灣大橋、舟山-上海跨海高速、杭州灣鐵路大橋等項目也已納入地方或國家規(guī)劃，未來車流量將進一步分流，合同與規(guī)劃的嚴重沖突令項目前景更加黯淡。2案例2 匯津中國(長春)污水處理有限公司作為國內(nèi)首家合資公用事業(yè)項目，長春市排水公司于2000年初與香港匯津公司合資建立匯津(長春)污水處理有限公司(即匯津長春)，合同期限為20年。同年7月，市政府制定了長春匯津污水處理專營管理辦法。2000年底，項目投產(chǎn)并正常運行。然而從2002年開始，排水公司就拖欠匯津長春污水處理費，而從2003年3月起停止付費。為解決爭議，匯津公司邀請吉林省外經(jīng)貿(mào)廳出面調(diào)解，在調(diào)解會上匯津公司得知市政府已于2003年2月廢止了專營辦法。匯津公司認為專營辦法是政府為支持項目而做出的行政許可和行政授權(quán)，廢除專營辦法等于摧毀了項目運營基礎(chǔ)。在多次調(diào)解無果的情況下，匯津公司于2003年8月向長春市中院起訴長春市政府，而長春市政府認為匯津與市排水公司所簽訂的合作經(jīng)營合同書是一份不平等合約，廢止專營辦法是為了貫徹國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知，屬于依法行政。敗訴后匯津公司又上訴至吉林省高院，期間匯津長春停產(chǎn)，數(shù)百萬噸污水直接排入松花江，是為轟動一時的“匯津事件”。經(jīng)過近兩年的法律糾紛，最終長春市政府將匯津長春回購。評價：上世紀90年代初，我國城市化進程很快，而財政無力支付巨額基礎(chǔ)建設(shè)資金，紛紛引入境外投資者并承諾固定回報，原本低回報，以穩(wěn)定見長的水務(wù)在我國漸成暴利行業(yè)。為此，國務(wù)院于1998年下發(fā)了國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知，對此類問題作出了禁止性規(guī)定。然而在通知發(fā)出2年后，匯津長春項目還能獲得審批立項，說明地方政府可能在報批過程中打了“擦邊球”，有關(guān)部門也涉嫌監(jiān)管不力。3案例3 山東中華發(fā)電項目中華發(fā)電項目總投資168億元人民幣，裝機規(guī)模300萬千瓦，由山東電力、山東國際信托、香港中華電力以及法國電力共同發(fā)起的中華發(fā)電有限公司承擔，合作經(jīng)營期為20年，期滿后電廠資產(chǎn)全部歸中方所有。該項目是我國迄今為止裝機規(guī)模最大、貸款額最高的BOT電力項目，也被譽為1998年中國最佳PPP項目。為了促成合作，項目公司與山東電網(wǎng)簽署了運營購電協(xié)議，約定了每年的最低售電量。根據(jù)1998年原國家計委簽署的諒解備忘錄，已建成的石橫一期、二期電廠獲準0. 41元/度這一較高的上網(wǎng)電價，基本保障了項目收益。然而在2002年10月菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復(fù)的價格是0.32元/度，這一電價無法滿足項目的正常運營，更糟的是從2003年開始，山東省發(fā)改委將中華發(fā)電與山東電力間的最低購電量從5500小時減為5100小時。由于合同約束，山東電力仍須以計劃內(nèi)電價購買5500小時的電量，價差由山東電力自行填補，導(dǎo)致合作無法為繼，項目收益銳減。評價：中華發(fā)電項目案例說明決策者在引入項目時缺乏長遠考慮，“固定回報”承諾導(dǎo)致合作雙方現(xiàn)在進退兩難。1998年的中國計劃經(jīng)濟成分更多，競爭壓力較小。然而近年來伴隨國企改制，國家電力公司被拆分為大唐電力、山東國電、國電電力、中電國際、華能集團五大發(fā)電集團公司，競爭壓力倒逼發(fā)電企業(yè)“競價上網(wǎng)”，中華發(fā)電項目合作雙方之間的運營購電協(xié)議已失去繼續(xù)執(zhí)行的體制機制基礎(chǔ)，這一深刻的教訓(xùn)啟示今后的合作項目一定要充分預(yù)見風險，構(gòu)建科學(xué)分擔機制。4案例4 天津市雙港垃圾焚燒發(fā)電廠雙港垃圾焚燒發(fā)電廠系天津市政府與泰達股份有限公司合作的BOT項目，后者投資5.4億元人民幣，工程設(shè)計能力為年處理垃圾40萬噸，占天津年生活垃圾總量的25%，特許經(jīng)營期30年。但是目前項目運營并不樂觀，一是伴隨焚燒垃圾產(chǎn)生的二惡英氣體有致癌因素的傳播導(dǎo)致周邊居民恐慌，上訪投訴乃至群體事件不斷。二是合同規(guī)定由于約定原因?qū)е马椖渴找娌蛔?，政府提供財政補貼，但是對補貼數(shù)量沒有明確定義，導(dǎo)致項目公司承擔了收益不足的風險。如2012年財政補貼不足5800萬元，僅占公司主營業(yè)務(wù)收入的1.25%，現(xiàn)在是企業(yè)叫屈，公眾不買賬，項目進退維谷。評價：雙港垃圾焚燒發(fā)電項目案例反映了一些地方政府從早期的“越位”變成現(xiàn)在的不作為，而公眾不滿是因為以往地方政府監(jiān)管不力而引發(fā)信任危機，同時項目選址也缺乏必要的聽證程序，從而引發(fā)群體事件。5案例5 蘭州威立雅水務(wù)水污染事件不久前，蘭州市威立雅水務(wù)集團公司檢測顯示出廠水苯含量、自流溝苯含量遠超出國家限值的10微克/升，導(dǎo)致蘭州主城區(qū)的城關(guān)、七里河、安寧、西固四區(qū)居民生活用水停供4天，后經(jīng)查明系蘭州石化管道泄漏所致。評價：看似偶然，實則必然。一方面，蘭州威立雅每年的投入預(yù)算很低，幾乎無法維持供水系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)。技術(shù)設(shè)施疏于維護保養(yǎng)，才導(dǎo)致如此嚴重的水污染事件。另一方面，當初威立雅為獲得45%的股權(quán)已經(jīng)付出了極高的投標價，而蘭州水價4年來一直未漲，公司處于虧損狀態(tài)，無力也不愿出資維護更新設(shè)施，這些風險當初是否被合作雙方考慮到，反映在合同當中，并約定分擔解決機制，這不僅是威立雅的事，更需要蘭州市政府反思。國外案例1案例1 墨西哥國家電信公司1990年，卡洛斯埃魯收購了墨西哥國家電信公司 (Telmex)。Telmex控制全墨90%以上的電話業(yè)務(wù)，因而埃魯可以制定高于任何發(fā)達國家的收費標準，而用戶除了按其要求繳費別無他法。埃魯還通過吞并美洲移動“搶奪”了墨西哥72%的移動電話客戶和70%的互聯(lián)網(wǎng)用戶。如今Telmex市值3660億美元，埃魯也成為2013年世界首富，但更多的人指責埃魯通過壟斷暴富，阻礙國家經(jīng)濟正常發(fā)展，侵害消費者利益。評價：規(guī)模經(jīng)濟與壟斷具有天然聯(lián)系，壟斷排斥競爭，阻礙技術(shù)進步，這一點在網(wǎng)絡(luò)化行業(yè)（如電信、鐵路和電網(wǎng)等）表現(xiàn)尤為突出。墨西哥的教訓(xùn)就在于反壟斷法缺位，監(jiān)管不力直接導(dǎo)致埃魯具有單邊定價權(quán)。2案例2 土耳其公用設(shè)施的“泛市場化”2002年伊始，土耳其通過基礎(chǔ)設(shè)施與公共工程的私有化加速國家的市場化。到2009年，共有6個港口、8條收費高速公路、2座跨海大橋、數(shù)家大型電廠、多家公立醫(yī)院及國家電信陸續(xù)被賣給包括跨國公司在內(nèi)的私人部門。對私人部門的漲價沖動，政府通過向居民發(fā)放“生活直補”來解決。然而，缺乏監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施壟斷成風，“生活直補”跟不上收費漲價，財政被企業(yè)“牽著鼻子走”，加之壟斷帶來的尋租與貧富分化，民眾怨聲四起，終于釀成2011年的全國性騷亂。評價：在微觀領(lǐng)域，市場具有效率優(yōu)勢，但在宏觀層面，沒有政府的監(jiān)管與平衡，最終誰的利益都無法保障，指望通過單一補貼手段來解決市場“失靈”問題極易陷入“補貼泥潭”，實為“懶政”。3案例3 澳大利亞的“競價售電”澳大利亞的供電系統(tǒng)由私人運營，供電全國聯(lián)網(wǎng)，發(fā)電廠“競價上網(wǎng)”，隨行就市。高峰時段用電量超負荷，“競價上網(wǎng)”變成了發(fā)電企業(yè)競價售電。企業(yè)在賣更多的電給商業(yè)機構(gòu)的同時對居民用電實行限量，電價攀高也導(dǎo)致政府無力為公共設(shè)施支付賬單。2009年熱浪肆虐澳大利亞，導(dǎo)致許多老人和兒童喪生，一個很重要的原因就是熱浪發(fā)生時居民和公立醫(yī)院用電量反而被減少甚至停供。評價：逐利是資本的本性，但電力供應(yīng)帶有公共性質(zhì)，競價用電導(dǎo)致作為弱勢群體的居民，特別是低收入者切身利益受損。相比之下，羅馬尼亞對電商實行牌照特許、配額及峰值調(diào)節(jié)等手段，私人負責發(fā)電，國家電力公司作為非盈利機構(gòu)負責整合電能和電網(wǎng)系統(tǒng)運營，較好地避免了發(fā)電商的價格歧視。4案例4 哥倫比亞和墨西哥、葡萄牙哥倫比亞的擔?！鞍ぁ焙湍鞲?、葡萄牙的行政干預(yù)上世紀90年代，為鼓勵私人部門參與提供公共產(chǎn)品，哥倫比亞政府為多個機場和收費公路項目的收入提供擔保，并與獨立發(fā)電商簽訂長期購電協(xié)議，承諾公用事業(yè)付款。截止到2005年，由于項目收入低于預(yù)期，哥倫比亞政府已經(jīng)向私人部門支付了20億美元，許多項目的運營期限長達30-50年，令政府的“擔保之路”漫長，財政不堪重負。墨西哥政府為促成PPP項目，強迫國有商業(yè)銀行向收費公路項目提供融資，結(jié)果由于公路收益低于預(yù)期加上利率上升，政府不得不接管這