淺談我國公共財政的職能.doc

淺談我國公共財政的職能內(nèi)容摘要：公共財政的職能是財政基礎的核心內(nèi)容。本文結合我國社會主義社會的基本國情和市場經(jīng)濟體制，從公共財政的概念、公共財政的形式、特點、公共財政的職能等幾個方面分別進行闡述，正確把握公共財政的職能，分析存在的問題以及解決對策。關鍵詞：公共財政 財政職能一、公共財政的概念是指國家（政府）集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和服務，滿足社會公共需要的分配活動或經(jīng)濟行為。以滿足社會的公共需要為口徑界定財政職能范圍，并以此構建政府的財政收支體系。這種為滿足社會公共需要而構建的政府收支活動模式或財政運行機制模式，在理論上被稱為“公共財政”。公共財政的特點是: ( 1) 公共財政是一種彌補市場缺陷的財政體制，作為建立在市場經(jīng)濟運行機制基礎上并符合市場經(jīng)濟要求的公共財政模式，它是一種缺陷財政，政府在構建公共財政框架時，首先必須滿足“市場在資源配置中起基礎性作用”這一基本條件，否則就會出現(xiàn)“越位”和“缺位”; ( 2) 公共財政是一種服務財政，以提供公共產(chǎn)品、公共服務，滿足社會公共需要為目標在市場經(jīng)濟體制下，作為社會集中代表的國家，其活動和存在的根據(jù)就在于履行社會管理職責，滿足社會公共需要; ( 3) 公共財政是一種民主財政，是按社會公意公益來進行的一種社會集中性分配。他要求最大限度實行民主政策。在市場經(jīng)濟下，政府提供公共產(chǎn)品不通過公民的買賣來作出決定，而必須通過一定的政治程序即所謂的“政治投票”作出決策。公共選擇主要體現(xiàn)為通過代表民意的權力機關審批政府預算和決算。; ( 4) 公共財政是一種法制財政，市場經(jīng)濟是一個法治經(jīng)濟，對于政府來說，其活動和行為也應當置于法律的根本約束規(guī)范之下。財政作為政府直接進行的活動，在市場經(jīng)濟下無疑必須受到法律約束和規(guī)范，從而具有明顯的法治性特征。其表現(xiàn)在公共財政收入方面，無論是開征稅收、設立規(guī)費項目，還是發(fā)行國債，都必須按照一定的法律程序辦事，由財政稅務部門依法組織征收的收入必須全部納入政府預算。表現(xiàn)在公共財政支出方面，各項公共財政支出都要嚴格按照國家預算法及其他財政法規(guī)規(guī)定的程序和方法進行科學安排，預算審批必須公開透明，依法來進行。；（5）充分接受明主監(jiān)督，公共財政是一種受制財政。公共財政的形式，亦即公共財政的收入來源，絕大部分取決于稅收收入。當然還有一部分來自其債務收入、國有資產(chǎn)收益、政府費收入以及其他收入形式。常見的其他收入形式有罰沒收入和通貨膨脹稅等。二、公共財政的職能 在社會主義市場經(jīng)濟下，財政職能主要包括資源配置、收入分配、調(diào)控經(jīng)濟和監(jiān)督管理。這也是學者們普遍認可的四個職能。資源配置職能。是指將一部分社會資源集中起來，形成財政收入，然后通過財政支出活動，由政府提供公共物品或服務，引導社會資金流向，彌補市場缺陷，從而優(yōu)化全社會的資源配置。在市場經(jīng)濟中，財政不僅是一部分社會資源的直接分配者，也是全社會資源配置的調(diào)節(jié)者。這一特殊地位，決定了財政的資源配置職能既包括對用于滿足社會公共需要資源的直接分配，又包括對全社會資源的間接調(diào)節(jié)。收入分配職能。是指政府財政收支活動對各個社會成員收入在社會財富中所占份額施加影響，以公平收入分配。在政府對收入分配不加干預的情況下，一般會以個人財產(chǎn)多少和對生產(chǎn)所做貢獻大小等因素，將社會財富在社會各成員之間進行初次分配。這種分配往往是不公平的，而市場對此無能為力，只有依靠政府對這種不公平現(xiàn)象加以調(diào)節(jié)。財政的收入分配職能主要通過稅收調(diào)節(jié)、轉(zhuǎn)移性支出（如社會保障支出、救濟支出、補貼）等手段來實現(xiàn)。調(diào)控經(jīng)濟職能。是指通過實施特定的財政政策，促進較高的就業(yè)水平、物價穩(wěn)定和經(jīng)濟增長等目標的實現(xiàn)。政府根據(jù)宏觀經(jīng)濟運行的不同狀況，相機抉擇采取相應的財政政策措施。當總需求小于總供給時，采用擴張性財政政策，增加財政支出和減少政府稅收，擴大總需求，防止經(jīng)濟衰退；當總需求大于總供給時，采用緊縮性財政政策，減少財政支出和增加政府稅收，抑制總需求，防止通貨膨脹；在總供給和總需求基本平衡，但結構性矛盾比較突出時，實行趨于中性的財政政策。監(jiān)督管理職能。在財政的資源配置、收入分配和調(diào)控經(jīng)濟各項職能中，都隱含了監(jiān)督管理職能。在市場經(jīng)濟條件下，由于利益主體的多元化、經(jīng)濟決策的分散性、市場競爭的自發(fā)性和排他性，都需要財政的監(jiān)督和管理，以規(guī)范財經(jīng)秩序、促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展。我國是以公有制為基礎的社會主義國家，必須保證政令統(tǒng)一，維護國家和人民的根本利益，這就更需要強化財政的監(jiān)督管理職能。當然最近又有人認為公共財政具有反腐倡廉職能，可以簡稱為廉政職能。所謂公共財政的廉政職能，是由公共財政的公共性與公開性的本質(zhì)屬性所決定的，公共財政是公共資源，而腐敗的產(chǎn)生在于偷竊公共資源，不正當?shù)剡\用公共資源。公共財政還是陽光財政，而公開透明是廉政建設的本質(zhì)要求。三、我國財政職能存在的主要問題及對策建議1 .財政職能弱化 ，許多應該做的事無力去做 ，“缺位”的問題亟待解決。關鍵在于財政收入占國內(nèi)國民生產(chǎn)總值的比重不斷下滑 ，財政可供分配的資金總量不足 ，遠遠不能適應公共財政所應承擔的公共需求的要求 ，影響財政職能的充分發(fā)揮。在許多方面 ，職能作用仍不到位 ，具體表現(xiàn) ，一是屬于公共需要的基礎設施方面的資金投入嚴重不足 ，公路、鐵路、港口和城市公共設施等等方面的投資缺口很大 ，形成一些瓶頸 ，制約著國民經(jīng)濟的發(fā)展。為了解決這些問題 ，財政不得不采取大量舉債的方式來彌補這方面的資金不足 ，從而不斷地加重了財政的債務負擔。二是管理還比較薄弱 ，漏洞較多 ，財源和資金流失十分嚴重。目前我國有近四萬億的國有資產(chǎn) ，這么一大塊家底 ，應該創(chuàng)造出巨額財富 ，但實際上 ，這塊資本的運用效率是很低的 ，而且每年都在以不同的方式流失。我國的資源全部屬于國有 ，但長期以來 ，忽視從價值上進行有效的管理 ，到目前為止 ，對國有資源的家底也沒有搞清楚 ，資源性產(chǎn)品的價格體系也沒有完全建立起來 ，很多是無價和廉價開采使用 ，相當一部分價值流失了 ，國家財政從資源利用中獲得的收入是很有限的。三是大量的非稅收入依然游離于預算之外。分配關系扭曲 ，分配秩序混亂 ，愈來愈多的部門直接參與收入分配 ，各種基金、收費等預算外收入大幅度增長。四是稅收征管不力 ，稅收流失也相當驚人。我國每年的稅收流失都以成百上千億元的數(shù)字累積著。這里面有隨意減免稅的原因 ，有偷漏稅的原因 ，有征管手段落后的原因 ，有稅收人員素質(zhì)不高的原因等等。尤其值得注意的是法制化程度不高 ，稅法體系不健全、執(zhí)法不嚴 ，基層把稅收任務比稅法看得還重 ，超額完成稅收任務可以分成、得獎金 ，執(zhí)法不嚴卻無人追究 ，造成應收不能盡收的局面很難扭轉(zhuǎn)。一部分稅收收不上來 ，財政職能的弱化就可想而知了。因此 ，應強化財政的收入機制 ，強化稅收管理 ，嚴格堅持公平與效率原則 ，解決好稅收的征管體制問題 ，提高財政的兩個比重。財政有了錢 ，職能弱化的問題自然就解決了。2 .財政供給制分配方式尚未完全打破 ，國家財政仍包攬過多 ，通常說的“越位”問題仍然存在。這些年來 ，財政改革多半著眼于舊體制存在的統(tǒng)收問題 ，而政府大包大攬的傳統(tǒng)思想和財政統(tǒng)支的局面依然存在 ，財政職能范圍仍沒有進行相應的調(diào)整 ，在很大程度上仍受著計劃經(jīng)濟體制下供給制分配方式的影響 ，不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求 ，也不利于財政支出結構的調(diào)整和優(yōu)化。這里面突出的問題 ，一是財政補貼仍過于沉重。財政補貼主要包括價格補貼和企業(yè)虧損補貼兩大類 ，但長期以來 ，為了維護社會經(jīng)濟的穩(wěn)定 ，保持物價水平的平穩(wěn) ，使相當一部分國營企業(yè)的產(chǎn)品價格水平 ，雖然放開了 ，但仍與價值存在著嚴重背離的情況 ，企業(yè)虧損負擔沉重 ，財政承擔著價格補貼和企業(yè)虧損補貼不斷增加的雙重壓力。有關資料表明 ，2 0世紀 80年代以來 ，財政補貼快速增長 ，由 1 980年的 2 50 . 1 4億元增加到 1 990年959.6 8億元 ，年均增長 1 4.4% ，占同期財政支出的比重由 1 8%上升到 2 4.9% ，上升了 6 . 9個百分點。二是財政支出供給范圍仍然過寬 ，不僅包括了公共需要范圍里的開支 ，而且還承擔著大量競爭性經(jīng)營領域里的開支 ，如補充企業(yè)的資本金 ，安排重點企業(yè)生產(chǎn)建設性支出等等。三是在現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中對基數(shù)的確定 ，是根據(jù)“保存量” （即保證 1 993年地方政府的既得財力 ）的原則 ，利用基數(shù)法得到的。這樣一來 ，原體制中一切合理不合理的因素都囊括在內(nèi) ，等于承認計劃經(jīng)濟體制下的不合理所得。為此 ，主要應加快國有企業(yè)的改革步伐 ，盡快建立起現(xiàn)代企業(yè)管理制度 ，并與此同時盡快完善社會保障體系。3.預算管理粗放 ，約束力不強。政府財政預算應是規(guī)范財政收支活動的基本手段 ，是一項非常嚴肅、具有法律效力的制度 ，但我國在財政預算的執(zhí)行中的管理一直存在著嚴肅性和約束力不強的問題 ，往往有很大的隨意性 ，有時一些資金的使用往往是領導干部一句話、一個批條 ，幾十萬、幾百萬、幾千萬的資金就劃出去了。本來國家預算是經(jīng)過人大審議批準的具有法律效力的財政預算 ，但是具有長官意志的財政支出現(xiàn)象卻在各地區(qū)、各部門甚至中央財政支出中都有體現(xiàn)。這種權大于法的非規(guī)范化、非法律化的財政支出管理行為 ，不僅違反了財政預算執(zhí)行的嚴肅性 ，也造成了財政職能的弱化。具體問題表現(xiàn)在 ，一是預算編制方法粗放。我國財政支出管理方式基本上是粗放型的 ，預算編制方法落后。目前我國支出預算編制方法主要采用“基數(shù)法” ，即新年度的支出預算在上年支出基礎上考慮下年度新的增支因素后確定 ，這種方法不科學、不規(guī)范 ，也不符合公平原則。二是轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。三是預算支出效率低下。具體表現(xiàn)為 :重復購置、盲目購置、隨意購置的現(xiàn)象相當普遍 ,造成資源的嚴重浪費 ;預算資金不按預算目標使用 ,挪用、擠占現(xiàn)象嚴重 ,影響了國家預定的支出計劃的落實 ;采購資金使用缺乏透明度 ,產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。四是預算外財政資金的大量存在。預算外資金雖然也是財政性資金,在一定程度上彌補了財政預算內(nèi)資金的不足 ,但由于其管理上的條塊分割 ,國家財政特別是中央財政預算上難以控制。同時 ,大量合理與不合理收費的存在 ,一方面沖擊了正常的國家稅收 ,另一方面也挫傷了群眾的納稅積極性以及對政府的信任程度。所以 ,應加快腳步 ,建立保證財政職能發(fā)揮的法律體系。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟 ,“公共財政”職能的確立 ,更需要建立一套與之相適應的法制環(huán)境。而現(xiàn)實的情況則是 ,到目前為止 ,真正通過立法的 ,只有“預算法”和“會計法” ,在幾十個稅種當中 ,只有“個人所得稅”通過正式立法 ,其余還都停留在按國務院有關條例征稅的階段。大量法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件 ,有的是出于有利于地方經(jīng)濟發(fā)展 ,帶有明顯的地方保護色彩 ,有的是出于部門利