行政復(fù)議中應(yīng)增加駁回復(fù)議請求決定方式.doc

行政復(fù)議中應(yīng)增加駁回復(fù)議請求決定方式李金剛行政復(fù)議與行政訴訟都是行政救濟(jì)的方式，都對原行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，因此，行政訴訟中的駁回訴訟請求這一判決方式在行政復(fù)議中應(yīng)有其適用的余地與必要。依據(jù)中華人民共和國行政復(fù)議法(以下簡稱行政復(fù)議法)第二十八條的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定有以下幾種方式：決定維持、決定履行、決定撤銷、變更或者確認(rèn)違法、決定撤銷、確認(rèn)違法時責(zé)令重作。與行政訴訟的判決方式相比，復(fù)議決定的方式主要缺少了駁回請求這一方式。行政復(fù)議與行政訴訟都是行政救濟(jì)的方式，都對原行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，因此，行政訴訟中的駁回訴訟請求這一判決方式在行政復(fù)議中應(yīng)有其適用的余地與必要。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋(以下簡稱若干解釋)第五十六條規(guī)定了判決駁回訴訟請求的四種情形：起訴被告不作為理由不成立的;被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的;被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的;其他應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請求的情形。從這四種情形來看，第四種屬于概括的兜底條款，不能直接確定適用的情形，第二種情形因行政復(fù)議對行政行為的合理性也進(jìn)行審查并有權(quán)變更而不宜適用外，其他兩種情形應(yīng)當(dāng)都可以適用于行政復(fù)議中。行政復(fù)議中缺少了駁回復(fù)議請求這種決定方式，在行政復(fù)議實踐中帶來了適用法律上的困難，同時與訴訟的銜接關(guān)系也不順。司法實踐中，主要體現(xiàn)在對行政不作為(指行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人申請的事項未予處理的情形，不帶有合法性評價。)提起行政復(fù)議的案件中。例如，公民王某向區(qū)公安分局報警，認(rèn)為其兄搶占其住房和家具等財產(chǎn)，要求公安機(jī)關(guān)對其予以保護(hù)。區(qū)公安分局經(jīng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)王某與其兄是住房糾紛，該房屋原定由其兄居住，現(xiàn)王某認(rèn)為該房屋歸自己所有，要求其兄搬出，其兄拒絕，遂致糾紛，而且報警時雙方正在進(jìn)行民事訴訟，區(qū)公安分局遂對王某的請求不予理睬。王某向市公安局申請行政復(fù)議，要求責(zé)令區(qū)公安分局履行法定職責(zé)。市公安局經(jīng)復(fù)議后，認(rèn)為王某與其兄的糾紛系民事糾紛，區(qū)公安分局無解決民事糾紛的法定職責(zé)，其行為不構(gòu)成行政不作為。經(jīng)向公安部請示后，以公安機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件程序規(guī)定第六十三條第一款第(二)項為依據(jù)，作出終止行政復(fù)議通知。王某以市公安局為被告訴至法院，要求撤銷終止行政復(fù)議通知。讓我們來分析一下在此情形下終止行政復(fù)議通知這種方式是否適當(dāng)。終止行政復(fù)議這種方式，行政復(fù)議法中規(guī)定適用于申請人撤回復(fù)議申請這一復(fù)議程序事項。對于其他的復(fù)議程序事項，行政復(fù)議法并未作出規(guī)定。由于行政復(fù)議法頒布實施后一直未有相應(yīng)的解釋或施行細(xì)則，實踐中又需要對程序事項作出處理，有些部委制定了相應(yīng)的規(guī)定。上述案例中作為依據(jù)的公安機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件程序規(guī)定是由公安部制定頒布的，其中第六十三條第一款是對終止行政復(fù)議情形的規(guī)定。該款規(guī)定了五種情形：被申請人撤銷其作出的具體行政行為，且申請人依法撤回行政復(fù)議申請的;受理行政復(fù)議申請后，發(fā)現(xiàn)該申請不符合行政復(fù)議法規(guī)定的;申請行政復(fù)議的公民死亡而且沒有近親屬，或者近親屬自愿放棄申請行政復(fù)議的;申請行政復(fù)議的法人或者其他組織終止后，沒有承繼其權(quán)利的法人或者其他組織，或者承繼其權(quán)利的法人或者其他組織放棄申請行政復(fù)議的;申請人因公安機(jī)關(guān)作出具體行政行為的同一違法事實被判處刑罰的。司法實踐中，申請人對終止復(fù)議通知提起行政訴訟的，主要是復(fù)議機(jī)關(guān)以受理復(fù)議申請后又發(fā)現(xiàn)復(fù)議申請不符合申請復(fù)議條件為由終止行政復(fù)議的情形，其中，又比較集中在對行政不作為申請行政復(fù)議這種情形。從前述案例來看，申請人王某具備申請人的資格，要求公安機(jī)關(guān)履行保護(hù)合法權(quán)益的職責(zé)這一請求本身也屬于復(fù)議范圍，嚴(yán)格來講，王某的行政復(fù)議申請符合行政復(fù)議的受理條件，只不過是其具體內(nèi)容不屬于公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，公安機(jī)關(guān)對其請求不予理睬并不構(gòu)成行政不作為，即其認(rèn)為的行政不作為不成立。這實際上屬于實體審查的范疇，應(yīng)當(dāng)采用復(fù)議決定這種實體處理方式。由于行政復(fù)議法針對復(fù)議行政不作為不成立這種情形沒有規(guī)定，導(dǎo)致了實踐中以處理復(fù)議程序問題的終止行政復(fù)議通知處理這一實體問題，作為權(quán)宜之計，于法理上不順。以終止行政復(fù)議通知處理復(fù)議實體問題，帶來的另一后果是與行政訴訟的銜接不順。以前述案例為例，終止行政復(fù)議通知意味著不符合復(fù)議受理條件，法律后果等同于行政復(fù)議不予受理，因此，對終止行政復(fù)議通知提起訴訟，只能以行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告。但在訴訟中審理的對象卻是被申請機(jī)關(guān)的行政不作為是否成立，而非復(fù)議機(jī)關(guān)作出終止行政復(fù)議通知的理由，即復(fù)議申請后不符合行政復(fù)議的受理條件是否正確。而被申請機(jī)關(guān)的行政不作為是否成立，被申請機(jī)關(guān)比作為被告的行政復(fù)議機(jī)關(guān)掌握更全面詳細(xì)的事實與證據(jù)。筆者在審理此類案件中，已經(jīng)遇到，法庭調(diào)查相關(guān)的細(xì)節(jié)時，作為被告的復(fù)議機(jī)關(guān)往往不能確定，需要庭后詢問被申請機(jī)關(guān)的情形。可見，以被申請機(jī)關(guān)作為被告，