我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀的法律思考.doc

我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀的法律思考 橫山縣人民政府法制辦公室 云維亮 摘要由于開發(fā)區(qū)全國性法律的缺失、政府社會服務職能缺位導致我國開發(fā)區(qū)管委會管理職能權限模糊，開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展乏力。因此，只有以法律明確開發(fā)區(qū)管委會的行政主體地位，方可明晰管委會的職責權限，從而促進開發(fā)區(qū)建設的健康順利推進。 一、我國開發(fā)區(qū)建設的發(fā)展歷程 開發(fā)區(qū)在國際上已經(jīng)存在了上百年的歷史，我國搞開發(fā)區(qū)就是借鑒國外的經(jīng)驗。最早的是特區(qū)，鄧小平同志南巡時對特區(qū)的發(fā)展給予了高度的肯定。1984年春天，他在視察深圳時，總結(jié)經(jīng)濟特區(qū)的經(jīng)驗，提出進一步開放沿海港口城市。當年年底，我國開發(fā)區(qū)在這些城市應運而生，拉開了建設開發(fā)區(qū)的序幕。即由國務院批準建立了第一批國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（大連經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)）。經(jīng)過20多年的探索式發(fā)展，建立了事權一致、機構(gòu)精簡、辦事高效的行政管理運行機制，樹立了全新的“服務型政府”的管理理念，以“小政府、大社會”的管理模式創(chuàng)新了管理職能，經(jīng)歷了由小到大,由弱到強,由試辦到全面開花,對中國經(jīng)濟發(fā)展起了火車頭的作用,成為全國經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟、城市經(jīng)濟的重要支柱。可以說,中國經(jīng)濟的持續(xù)高增長,經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)功不可沒，開發(fā)區(qū)建設取得了巨大成就。 設立開發(fā)區(qū)，就是在一個城市不可能全面建設基礎設施的時候，劃定一塊較小的區(qū)域，集中力量建設完善的基礎設施，創(chuàng)建符合國際水準的投資環(huán)境。通過吸收利用外資，形成以高新技術產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代工業(yè)結(jié)構(gòu)，成為所在城市及周圍地區(qū)發(fā)展對外經(jīng)濟貿(mào)易的重點區(qū)域。也就是說讓這塊地方盡快發(fā)展起來，一方面打開渠道，一方面積累經(jīng)驗。所以，我國開發(fā)區(qū)建設從一開始就承擔著一個改革開放的任務。 二、我國開發(fā)區(qū)建設的基本類型 從我國開發(fā)區(qū)建設的歷程中我們總結(jié)出我國開發(fā)區(qū)建設的基本類型有8種，包括經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、保稅港區(qū)和省級開發(fā)區(qū)。經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。自1984年至今，我國共設立了54個國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，分別分布在中國的省會和中心城市。國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)設立以來，堅持“三為主，一致力”的發(fā)展方針，取得了顯著成效。2004年，由商務部、國土資源部、建設部聯(lián)合召開的國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)工作會議，為國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)確立了“三為主，二致力，一促進”的新發(fā)展方針。高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。1988年，根據(jù)國際上科技產(chǎn)業(yè)的興起和我們國家發(fā)展的實際需求，創(chuàng)辦了高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。這些開發(fā)區(qū)多數(shù)布局在沿海和中西部大城市，依托科研機構(gòu)和高等院校比較密集的優(yōu)勢，支持高新技術產(chǎn)品的研發(fā)，促進科技成果轉(zhuǎn)化為先進的生產(chǎn)力。自1988年至今，我國共批準設立了53個高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，為我國高新技術產(chǎn)業(yè)化發(fā)展做出了杰出的貢獻。綜合保稅區(qū)。這是經(jīng)國務院批準的開展國際貿(mào)易和保稅業(yè)務的區(qū)域，類似于國際上的自由貿(mào)易區(qū)，區(qū)內(nèi)允許外商投資經(jīng)營國際貿(mào)易，發(fā)展保稅倉儲、加工出口等業(yè)務。自1990年至今，我國政府共批準成立了15個保稅區(qū)，目前已全部啟動運營，成為中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟融合的新型連接點，在我省西安市新建設的西安國際港務區(qū)基本具備了設立綜合保稅區(qū)的條件，正在積極爭取國家批準。綜合保稅區(qū)的設立，將有利于新一輪中央西部大開發(fā)的實質(zhì)推進，有利于新亞歐大陸橋沿線城市的開放和開發(fā)，有利于有效承接國際和我國東部地方的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造陜西省乃至西部地區(qū)發(fā)展外向型經(jīng)濟的重要平臺，也有利于探索在內(nèi)陸地區(qū)設立綜合保稅區(qū)的新途徑。邊境經(jīng)濟合作區(qū)。設立在我國內(nèi)陸邊境的一些城市，是中國沿邊開放城市發(fā)展邊境貿(mào)易和加工出口的區(qū)域。國家鼓勵這些區(qū)域引進國內(nèi)外資金，發(fā)展產(chǎn)品加工、進出口貿(mào)易和旅游事業(yè)。自1992年以來，經(jīng)國務院批準的邊境經(jīng)濟合作區(qū)14個，對發(fā)展我國與周邊國家(地區(qū))的經(jīng)濟貿(mào)易和睦鄰友好關系、繁榮少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)揮了積極作用。出口加工區(qū)。為促進加工貿(mào)易發(fā)展，規(guī)范加工貿(mào)易管理，將加工貿(mào)易從分散型向相對集中型管理轉(zhuǎn)變，給企業(yè)提供更寬松的經(jīng)營環(huán)境，鼓勵擴大外貿(mào)出口。2000年4月27日，國務院正式批準設立由海關監(jiān)管的出口加工區(qū)。為有利于運作，國家將出口加工區(qū)設在已建成的開發(fā)區(qū)內(nèi)，并選擇若干地區(qū)進行試點。這些區(qū)域具有保稅功能，由海關提供快速通關的條件，為企業(yè)創(chuàng)造便利的經(jīng)營環(huán)境，有利于增強加工貿(mào)易企業(yè)的競爭能力。自2000年至今，我國共批準設立了58個出口加工區(qū)。省級開發(fā)區(qū)。自2003年7月國務院辦公廳關于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知(國辦發(fā)電200330號)發(fā)布以來，國務院有關部門根據(jù)清理整頓開發(fā)區(qū)的有關法規(guī)和政策性文件，對全國各類開發(fā)區(qū)進行了清理整頓和設立審核。日前，經(jīng)國務院同意，國家發(fā)展改革委、國土資源部、建設部以公告的方式對通過國家審核的開發(fā)區(qū)進行了公告，其中省級開發(fā)區(qū)1364個。其中我省通過審核的開發(fā)區(qū)共22個，其中由國務院批準設立的5個，由省政府批準設立的17個。我省由國務院批準設立的各類開發(fā)區(qū)分別是西安經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、西安高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、寶雞高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、楊凌農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和陜西西安出口加工區(qū)。由省政府批準設立的有西安韋曲高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)、西安郭杜工業(yè)園區(qū)、西安河經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、西安閻良高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)、西安灞橋工業(yè)園區(qū)、西安未央工業(yè)園區(qū)、陜西高陵涇河工業(yè)園區(qū)、陜西藍田工業(yè)園區(qū)、陜西戶縣灃京工業(yè)園區(qū)、陜西岐山蔡家坡經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、陜西咸陽高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)、陜西銅川經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、陜西渭南高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)、陜西漢中經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、陜西安康工業(yè)園區(qū)、陜西榆林經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和陜西榆林神府經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。2001年，經(jīng)陜西省編委批準了我市榆橫工業(yè)園區(qū)管委會和榆神工業(yè)園區(qū)管委會，實際上也成立了兩個市級開發(fā)區(qū)。 三、我國開發(fā)區(qū)的管理體制的演變過程及基本模式 我國開發(fā)區(qū)管理體制的形成及其演變過程與開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程同步進行。其管理體制的演變進程大致可分三個時期： 1984-1994年是中國開發(fā)區(qū)建設的起步期。這期間是開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建和探索階段，因此稱為前開發(fā)區(qū)期或第一次創(chuàng)業(yè)期。期間大批開發(fā)區(qū)相繼成立并在探索中起步發(fā)展。由于初創(chuàng)，所以這時并未形成統(tǒng)一的管理體制，屬于管理體制的未定型期。 1994-1996年是中國開發(fā)區(qū)建設的穩(wěn)定發(fā)展期。許多地方把一些管理職能下放給開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)。很多開發(fā)區(qū)實行“小政府，大社會”的管理體制。開發(fā)區(qū)人員精簡、辦事速效的特點凸顯，能為企業(yè)快速辦理各種證件和手續(xù)，故該管理體制可稱為“辦證”體制。由于這一階段管理體制較為統(tǒng)一，因此也稱為管理體制的“相對一致期”。 1996年以來是中國開發(fā)區(qū)建設的分化期。隨著國家對開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策和管理權限的調(diào)整，行政權力逐漸集中到上級主管部門，開發(fā)區(qū)便失去單獨辦理相關業(yè)務的權力。在此期間尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的管理體制。 目前，全國經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的管理模式大致有三種類型：一是準政府的管委會體制。管委會作為政府的派出機構(gòu)，其主要職能是經(jīng)濟開發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務，還擁有一定的行政審批權，因此，其機構(gòu)和人員編制比行政區(qū)管理體制要精簡得多。實行單一管委會型管理體制的國家級開發(fā)區(qū)，在承擔較少的社會事務情況下，能夠集中力量抓經(jīng)濟建設，有力推動了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，但隨著第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會事務管理的需求增加，現(xiàn)有管理職能出現(xiàn)缺位。因此這種管理體制主要適用于人口較少的相對獨立的新開區(qū)，大部分開發(fā)區(qū)在建設初期采取這種模式。二是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點是開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的管理職能合一，或者是兩塊牌子一套人馬，內(nèi)設機構(gòu)基本保持行政區(qū)管理機構(gòu)的編制和職能。這種模式主要適用于整個行政區(qū)域作為開發(fā)區(qū)，或者開發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分。從理論上講，這種管理模式是國家級開發(fā)區(qū)今后探索發(fā)展的方向。三是以企業(yè)為主體的開發(fā)體制。在這種模式中，開發(fā)主體不是一級行政組織或政府派出機構(gòu)，而是由開發(fā)商來規(guī)劃、投資開發(fā)和管理一個開發(fā)區(qū)。開發(fā)公司不僅要開發(fā)工業(yè)用地，還要進行大量的公共基礎設施投資，但不能像大部分行政管理機構(gòu)那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補償，公共基礎設施成本靠工業(yè)和商業(yè)用地開發(fā)收入來補償。 四、我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀 經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國開發(fā)區(qū)取得了巨大成就，這無疑是開發(fā)區(qū)管理體制不斷創(chuàng)新的結(jié)果。但開發(fā)區(qū)管委會法律定位與職能權限不明確，不利于開發(fā)區(qū)的進一步發(fā)展。甚至制約著開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾個方面： （一）開發(fā)區(qū)管委會的法律定位不明確 就全國看，開發(fā)區(qū)管委會的定位一直缺乏權威和明確的法律規(guī)定。我國的開發(fā)區(qū)管理體制主要是行政主導型，通過政府的派出機構(gòu)管委會的形式來進行運作。但目前管委會的地位缺乏法律依據(jù)，盡管人們習慣于把管委會看作是一級“政府”，但實際上我國行政機構(gòu)設置序列中并沒有開發(fā)區(qū)，在法律上也還沒有一個全國性的有關開發(fā)區(qū)的法律體系。管委會的性質(zhì)沒一個明確的立法界定，其行政主體地位一直備受質(zhì)疑，這與全面推進依法行政，建設法治政府的要求不相符合。 1.開發(fā)區(qū)管委會被視同一級地方政府，但又不是一級地方政府。 因為地方政府的設立由中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（以下簡稱組織法）第一條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府”。其中并沒有提及開發(fā)區(qū)管委會。 2.開發(fā)區(qū)管委會不是地方人民政府的派出機關。地方人民政府的派出機關由組織法第六十八條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務院批準，可以設立若干派出機關?？h、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區(qū)公所，作為它的派出機關。市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關”。開發(fā)區(qū)管委會既沒有得到組織法的確認，也不符合組織法規(guī)定的程序要求，所以不屬于地方人民政府的派出機關。 3.開發(fā)區(qū)管委會不是政府職能部門的派出機構(gòu)。開發(fā)區(qū)管委會與政府職能部門的派出機構(gòu)有著明顯區(qū)別：一是派出的主體不同，前者由政府派出，后者由政府職能部門派出；二是法律、法規(guī)授權范圍不同，前者獲得的授權相當廣泛，后者獲得的授權有限；三是實施行政行為時采用的名義不同，前者一般采用自己的名義，后者一般采用職能部門的名義；四是責任和能力不同，前者在授權內(nèi)和授權外都是當然的責任主體，而后者在授權外不能充當責任主體。所以，開發(fā)區(qū)管委會不同于政府職能部門的派出機構(gòu)。 4.開發(fā)區(qū)管委會不是行政機關委托的組織。受委托組織的特點在于以委托行政機關的名義行使一定行政職權，并由委托機關承擔相應的法律后果。開發(fā)區(qū)管委會在授權范圍內(nèi)實施行政行為是以自己的名義，一般也能獨立承擔法律后果，所以，與受委托組織有著本質(zhì)的區(qū)別。 正由于開發(fā)區(qū)管委會既不是一級地方政府，不是地方人民政府的派出機構(gòu)，也不是政府職能部門的派出機構(gòu)，不是行政機關委托的組織，因而其法律定位到底是什么并不明確，其行為的合法性、法律效力受到質(zhì)疑。其中最明顯的例證就是2004年11月23日最高人民法院審判委員會第1334次會議通過的關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同，應當認定無效。但是，在2005年8月1日前，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同，起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門追認的，可以認定合同有效。這是直接否定開發(fā)區(qū)管理委員會主體資格的重要司法解釋。 （二） 開發(fā)區(qū)管委會管理職能權限模糊 當前，在中央、地方政府和開發(fā)區(qū)三個管理層次系統(tǒng)中，開發(fā)區(qū)管委會管理職能權限并未理清，進而導致中央政府管理層的宏觀調(diào)控職能不能有效落實。 1.管理權限范圍模糊。開發(fā)區(qū)管委會與上級政府及其部門之間、與自己設立的工作機構(gòu)之間、其工作機構(gòu)與上級政府部門之間的關系和權限模糊不清，這使得一些地方政府往往根據(jù)形勢的變化對管委會的權限、職能進行隨意調(diào)整，一些權力想放就放，想收就收，沒有剛性機制約束。 2.職能權限授權不足。在一些具體的行政管理活動中，開發(fā)區(qū)管委會沒有得到足夠的授權，權力缺失導致一些管委會自己就能辦理的事項必須呈報上級政府及其部門，不僅影響了工作效率，也與開發(fā)區(qū)作為國家改革創(chuàng)新的先行區(qū)、試驗區(qū)的地位不符。這就必然制約開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展。 3. 開發(fā)區(qū)管委會的管理權限不到位。由于開發(fā)區(qū)在國家法律層面上沒有明確的法律地位，開發(fā)區(qū)管委會究竟能擁有哪些審批權、多大的審批權限只能是各地自行把握。這樣一來，有立法權限的地方就可以通過地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的形式進行授權或者委托，而沒有立法權限的地方就只能通過行政規(guī)范性文件進行委托，有些委托本身就存在法律依據(jù)不足的問題，有些委托造成的權責不清的問題更為突出。這樣致使開發(fā)區(qū)與上級一些執(zhí)法部門權限劃分不清楚，摩擦較大，意見較大。更為突出的法律問題是，由于現(xiàn)行法律都是將包括行政處罰權在內(nèi)的行政執(zhí)法權授予縣級以上的行政機關，開發(fā)區(qū)連最基本的行政執(zhí)法權限也沒有，嚴重制約開發(fā)區(qū)的發(fā)展。 4開發(fā)區(qū)與所在的行政區(qū)矛盾突出，關系不順暢。隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展壯大，工業(yè)化必然帶動城市化，開發(fā)區(qū)內(nèi)人口迅速增長，城市管理、三農(nóng)問題、衛(wèi)生、教育等社會管理事務越來越多，開發(fā)區(qū)不再是一個單純的經(jīng)濟功能區(qū)，而成為一個綜合性的行政區(qū)域。原來的單一的開發(fā)區(qū)管委會的體制不能解決開發(fā)區(qū)行政管理、社會服務的需要。而同時隨著開發(fā)區(qū)建設面積的擴大，不可避免地與當?shù)匦姓^(qū)發(fā)生利益和資源配置上的摩擦，不利于開發(fā)區(qū)的發(fā)展。就拿我市來說，開發(fā)區(qū)與母城區(qū)的關系從建立之初就矛盾重重，主要表現(xiàn)在關于社會事務托管、區(qū)內(nèi)行政審批、稅費分成、國有資產(chǎn)管理、礦產(chǎn)資源開發(fā)以及土地收益分配等問題上，利益沖突較大，人民群眾反響強烈。 五、我國開發(fā)區(qū)建設的功能定位 隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，特別是加入WTO后所面臨的經(jīng)濟國際化，開發(fā)區(qū)如何適應這些深刻變化，如何定位開發(fā)區(qū)的功能，成為開發(fā)區(qū)建設的前進指南。筆者認為，對全國來說,開發(fā)區(qū)是技術和資金的匯聚地,是工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的龍頭,是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟升級換代和可持續(xù)增長的紐帶;對地方來說,開發(fā)區(qū)既是個城市的經(jīng)濟特區(qū),又是城市經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的人才、資金、技術、管理的制高點。傳統(tǒng)意義上的開發(fā)區(qū)承擔的主要是招商引資的窗口功能,現(xiàn)在的開發(fā)區(qū)更多的承擔和發(fā)揮著孵化功能,輻射功能,帶動功能,成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)的動力核心,成為地區(qū)乃至全國最具活力的制造業(yè)集群的現(xiàn)代化工業(yè)區(qū)。 六、開發(fā)區(qū)管理體制改革亟需解決的問題及法律完善對策 從長遠看，開發(fā)區(qū)管理體制不可能長期游離于大體制之外，隨著經(jīng)濟全球一體化、區(qū)域經(jīng)濟一體化的快速發(fā)展，開發(fā)區(qū)建設管理面臨體制機制上的問題越來越突出，亟需解決：法律缺失問題，形成全國性的開發(fā)區(qū)法律體系，保證開發(fā)區(qū)管理體制的科學性、規(guī)范性和相對穩(wěn)定性；轉(zhuǎn)變政府職能，提高辦事效率；改革管理體制，健全開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)，使得開發(fā)區(qū)建設管理不缺位不越位。 （一）加強開發(fā)區(qū)法制建設。 1.加快國家統(tǒng)一立法，明確開發(fā)區(qū)的定位、性質(zhì)、功能和任務，同時明確開發(fā)區(qū)管委會的法律地位和具體管理權限，賦予開發(fā)區(qū)管委會及其下設機構(gòu)相應的行政執(zhí)法權。為此，就要修改我國組織法，將開發(fā)區(qū)管委會納入國家行政組織序列；修改該法關于派出機關的規(guī)定，明確較大的市、設區(qū)的市經(jīng)國務院批準，可在一定區(qū)域內(nèi)設立市政府的派出機關，代表市政府管理相關事務。從法律地位和運作方式看，開發(fā)區(qū)管委會與地方人民政府的派出機關行政公署、區(qū)公所、街道辦事處最為相似，如果組織法能夠?qū)⑺_認為地方人民政府派出機關之一種，許多法律關系也就會理順。從目前看，我國開發(fā)區(qū)管理體制改革的方向也是把開發(fā)區(qū)定位為政府的派出機關：“國家級開發(fā)區(qū)實行管理委員會的管理體制。管委會作為所在省或市級以上人民政府的派出機關，代表所在省或市人民政府對國家級開發(fā)區(qū)實施統(tǒng)一管理”（國家級開發(fā)區(qū)管理條例草擬稿，2006）。 2.以法律明確開發(fā)區(qū)機構(gòu)設置條件和程序。可以由全國人民代表大會或其常務委員會組織制定開發(fā)區(qū)法，以專門章節(jié)對開發(fā)區(qū)管委會的職責權限、領導體制、決策機制、下設機構(gòu)的設置原則及監(jiān)督機制等問題進行規(guī)