養(yǎng)老機構公建民營發(fā)展、問題及規(guī)制.doc

養(yǎng)老機構公建民營發(fā)展、問題及規(guī)制 摘要：公建民營是公辦養(yǎng)老機構改革的主要方式。在養(yǎng)老機構公建民營改革的推進過程中，出現(xiàn)了目標性偏離、功能性質不明、風險預判及防范不足、權益保護措施欠缺、國有資產安全存在隱患等問題。可以運用產權制度改革以及基于產權的委托代理理論來解釋養(yǎng)老機構公建民營問題和實際操作。同時，應加強規(guī)制，引導非營利法人機構承接運營，明確公建民營后機構的公益屬性和職能、風險防范措施、設施使用費的計算和收益屬性以及國有資產管理辦法等，以保障各方權益，實現(xiàn)公辦養(yǎng)老機構的改革預期。 關鍵詞：養(yǎng)老機構；公建民營；產權；委托代理；規(guī)制 中圖分類號：C913.6文獻標識碼：A 文章編號：1003-0751（2016）05-0071-06 當前，我國正在深化推進公辦養(yǎng)老機構改革，其中公建民營被認為是較為有效的方式。在公辦養(yǎng)老機構改革推進過程中，一些實際問題逐漸浮出水面，引發(fā)社會疑慮。因此，有必要從理論上進行研究并在實踐中切實加強規(guī)制。 一、養(yǎng)老機構公建民營的發(fā)展及其現(xiàn)實背景 養(yǎng)老機構公建民營是指政府將其投資建設的養(yǎng)老機構，包括民政部門直屬的社會福利機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府下屬的農村敬老院，通過招投標方式，委托給社會主體運營管理，以切實提高績效的做法。類似的提法還有“公辦民營”，它指的是“在盤活存量領域對已經辦起來的公辦養(yǎng)老機構進行改制改革”，這與“發(fā)展增量領域”的公建民營有所不同。但無論是“公辦民營”還是“公建民營”，二者的相同之處都是引入社會力量運營管理公辦機構，政策取向一致。因此，可用“公建民營”進行統(tǒng)指。 作為公辦養(yǎng)老機構改革的一種主要方式，公建民營始于20世紀80年代的承包制。其最初的動機是提高效率，由機構實行內部員工承包制，獎勤罰懶，打破“大鍋飯”。其后，有個別地方將農村敬老院承包給外來人員，出現(xiàn)了養(yǎng)老機構公建民營的雛形。2000年，國務院辦公廳印發(fā)民政部等11個部門制定的關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見（國辦發(fā)200019號）后，各地大力推進社會福利社會化，開始推動公辦機構社會化。2002年4月，湖北省枝江市社會福利院率先在全國啟動實施“一院兩制”改革；2003年5月，該市社會福利院推出整體租賃經營，實施公建民營。在地方實踐的基礎上，2013年國務院在關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見（國發(fā)201335號）中，把公辦民營列為公辦養(yǎng)老機構改制的主要方式。民政部隨后下發(fā)了關于開展公辦養(yǎng)老機構改革試點工作的通知（民函2013369號），對此提出了明確要求。此后，各地加大工作力度，公建民營無論數(shù)量還是規(guī)模，都有了明顯變化。據(jù)不完全統(tǒng)計，到2015年上半年，全國實行公建民營的養(yǎng)老機構已有120余家，涉及床位5萬多張，主要分布在北京、浙江、上海、河北、江蘇、福建、湖北、湖南、安徽等地區(qū)，東北僅吉林省1例，西部省份沒有案例；機構成立時間主要集中在2010年后，占調查總數(shù)的70%；在運營方式上，機構前期大多采取直接委托的方式，近年來多按國家招投標的有關規(guī)定，公開由專家組從應標單位中擇優(yōu)確定。實施公建民營后，養(yǎng)老機構在床位利用率、專業(yè)護理人員配比、護理質量提高等方面均有明顯改善，社會各方總體上給予較為正面的評價。 養(yǎng)老機構公建民營近年來得到大力推進，有其重要的現(xiàn)實背景。 1.公辦養(yǎng)老機構不斷深化改革的需要 我國的社會養(yǎng)老源于公辦養(yǎng)老機構。至今，公辦機構床位已占到全國機構床位總量的60%以上。但一直以來，公辦養(yǎng)老機構被認為效率不高，服務質量欠佳。其中，床位空置率高是其突出表現(xiàn)，一直保持在40%以上，2013年達到48%。對此，政府按照事業(yè)單位改革的總體部署，加大改革力度，強力推進社會福利社會化，在管理體制、決策機制、人事管理、分配和獎懲等方面采取了許多措施，也取得了一定成效，但總體上效果并不明顯。可以說，對公辦機構存在的這些問題，現(xiàn)有體制框架內的改革已難以奏效，需要另辟蹊徑，建立新的經營管理機制，公建民營改革恰逢其時。 2.引導鼓勵社會力量進入養(yǎng)老服務領域的需要 社會力量進入養(yǎng)老服務領域，直辦直營養(yǎng)老機構是其主要方式。政府的支持主要體現(xiàn)在財政補助、稅收減免、土地保障等方面。但相對于養(yǎng)老機構較大的建設成本、較弱的贏利能力、較長的回收周期來說，扶持力度總體上尚顯不足。從現(xiàn)有各省公布的民辦養(yǎng)老機構建設的補助標準以及市以下配套的情況來看，國家財政補助總額還不足機構建設總成本的十分之一。可見，民辦養(yǎng)老機構承擔著一筆可觀的基礎建設費用。如果政府將建好的養(yǎng)老機構移交出來，無論是對弱勢化的社會主體還是對有實力的機構，這都意味著養(yǎng)老機構可以免去基礎建設的后顧之憂，集中力量加強管理和服務。我國臺灣地區(qū)在20世紀80年代就開始推進公建民營，使民間機構節(jié)省硬體房舍建設成本，促進了福利產業(yè)模式發(fā)展。 3.創(chuàng)新養(yǎng)老服務特別是機構供給模式的需要 多年來，我國養(yǎng)老服務的供給模式主要局限于機構服務、居家服務兩類。從供給主體劃分，要么是政府直辦直營，要么是社會力量直辦直營。這兩類供給模式都存在一定的局限性：前者效率較低，后者運營困難。公建民營是在兩者之間尋找一種整合的解決方案。這既是對我國21世紀初倡導的社會福利社會化的深化，也是在經濟新常態(tài)下政府應對不斷加快的人口老齡化采取的多元主體混合供給養(yǎng)老服務新模式的嘗試。它和西方福利多元主義倡導的“非政府化”有著本質的不同，是在重新定位政府、市場、社會關系的基礎上，由社會主體按照市場機制的原則對國有資產進行運營，不涉及產權的變動。走通這一條路，對我國養(yǎng)老服務供給模式的創(chuàng)新具有重要意義。 4.政府轉變職能和工作方式的需要 一直以來，轉變政府職能是我國機構改革的主要內容之一。黨的十八屆三中全會進一步就政府職能轉變提出了新的要求，明確了加強宏觀調控、公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。學界也從新公共管理理論出發(fā)，提出政府要轉變管理方式，建設服務型政府。這一理念落實到養(yǎng)老機構上，就是政府不能統(tǒng)包統(tǒng)攬，而要分清責任，區(qū)分“裁判員”和“運動員”，承擔組織者、監(jiān)管者的角色，做好規(guī)劃布局、保障基本、政策扶持、制訂標準、監(jiān)督檢查服務質量等，成為行業(yè)管理者。同時，讓渡市場，從已有的公辦機構中退出直接管理服務，把它交給社會力量，實現(xiàn)管理方式的轉變。 4.明確風險防范措施 第一，要簽訂合同。招標完成后，公辦機構和中標的社會主體要簽訂合同，明確雙方的權利和義務。民政部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府可作為監(jiān)管方，即第三方；合同主體平等，政府回歸行業(yè)管理職能。然后，政府要督促社會主體，以機構名義和老年人簽署入住服務協(xié)議（合同），明確雙方責任，特別是機構經營中的行政、民事等責任。 第二，要交納履約保證金。社會主體交納的保證金數(shù)額，可按機構規(guī)模和政府投資額度來確定，用于入住老年人意外傷亡、國有資產流失、未按合同規(guī)定解約等賠償。 第三，要定期開展績效評估。應規(guī)定公建民營機構定期向政府提交自查報告。民政、財政部門組織有關專家、學者等組成評估組定期進行評估，形成評估報告。評估報告包括合同履行情況、入住老人權益落實、設施設備管理、財務管理、服務內容和服務滿意度等。 5.明確國有資產管理辦法 公辦機構屬于非經營性國有資產，側重于實物形態(tài)的安全性、完整性以及自身所承擔的公共利益效能的發(fā)揮。因此，將它交給社會主體經營，尤其要加強監(jiān)管，以防止國有資產的流失。除交納履約保證金外，還應采取一些具體的辦法：一是建立資產管理委員會，委員會由民政、財政、國資管理部門人員、有關專家組成，對公建民營養(yǎng)老機構的使用和處置實行指導和監(jiān)管。浙江寧波市已成立相應的機構進行監(jiān)管。二是在招標完成后、合同簽訂前，應請第三方專業(yè)機構進行評估，合同雙方共同清點資產并記錄在案。三是每年定期進行檢查并記錄，同時報民政、國資管理、財政等部門備案。 注釋 閆青春：養(yǎng)老機構的“公辦民營”與“公建民營”，社會福利2011年第1期。 陳良瑾：中國社會工作百科全書，中國社會出版社，1994年，第423頁。 2014年，浙江外國語學院組織養(yǎng)老機構公建民營課題組，通過網絡、電話問詢和直接調研等方式收集到全國公建民營養(yǎng)老機構的數(shù)量。 參見中華人民共和國民政部：2014中國民政統(tǒng)計年鑒，中國統(tǒng)計出版社，2014年，第340346頁。年鑒顯示，到2013年底，全國有養(yǎng)老機構床位493.7萬張，其中社會福利院床位346054張、農村敬老院床位2012116張，兩者合計占總床位數(shù)的62.3%。 中國老齡科學研究中心：中國養(yǎng)老機構發(fā)展研究報告，北京晚報2015年7月17日。 董紅亞：基于主體弱勢化的民辦養(yǎng)老機構發(fā)展研究，中州學刊2013年第5期。 官有垣等：社會企業(yè)：臺灣與香港的比較，巨流圖書公司（高雄），2012年，第72頁。 彭華民、黃葉青：福利多元主義：福利提供從國家到多元部門的轉型，南開學報2006年第6期；王家峰：福利國家改革：福利多元主義及其反思，經濟社會體制比較2009年第5期。 楊團：公辦民營與民辦公助加速老年人服務機構建設的政策分析，人文雜志2011年第11期。 于新循：養(yǎng)老服務的權益維護與保障，重慶社會科學2011年第7期。 B11王琛瑩、堯強：55.4%受訪者希望養(yǎng)老機構收費不超過家庭收入的1/4，中國青年報2015年9