效率型組織的績效標準與評估方法(doc 30頁).doc

效率型組織的績效標準與評估方法的研究王強（東南大學產(chǎn)業(yè)組織研究中心 博士后研究員）摘要 組織的績效標準在某種意義上來說是組織的目標，評估方法的科學則保證了組織績效信息的真實可靠性、公平性，對組織成員具有導向作用?？冃藴逝c評估方法制訂得不合理、不科學、不完善，對于政府會導致其公共性減弱、經(jīng)濟人色彩濃厚、職能轉變遲緩、公共權力運作失范、經(jīng)濟發(fā)展缺乏持續(xù)的市場動力；對于高校等研究組織會嚴重影響其科技創(chuàng)新、誤導科研人員。本研究擬通過理論分析、案例對比、實地考察調(diào)研，重建效率型組織（政府與高校）績效的考核績效指標體系和評估機制。效率型組織主要是指政府與國立學校?？冃?，一般解釋為成績、成效。該詞用在社會經(jīng)濟管理活動方面，其含義是“社會管理活動的結果及成效”。對于效益型組織公司企業(yè)來說的公司績效，就是這個含義。當績效用于對效率型組織政府行為成果的考核時，反映政府的績效，其含義往往更廣泛一些，指政府在社會管理中的業(yè)績、效果和效率，是政府能力的基本體現(xiàn)。所謂政府績效，就是指政府在管理活動中的結果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。政府績效標準是評判政府管理水平和運作效率的重要依據(jù)，應以經(jīng)濟績效、社會績效、文化績效、政治績效為主要內(nèi)容。政治績效主要指政治生產(chǎn)力以及政治產(chǎn)品，即政策的形成與貫徹；經(jīng)濟績效主要是指經(jīng)濟增長與穩(wěn)定中政府的導向作用，其中通貨膨脹、失業(yè)、收入分配等是重要的參數(shù)；文化績效主要指精英文化與大眾文化的互補與滲透，以及文化的繁榮與整合；社會績效主要指社會的穩(wěn)定與發(fā)展，其中安全與犯罪、公平與正義、福利與貧困、穩(wěn)定與動亂等指標是重要的參數(shù)。這幾方面績效的大小反映的是政府能力的大小與強弱。高校對教師、研究人員的績效標準有缺陷，也會給他們傳遞錯誤的激勵信號，影響我國科技創(chuàng)新與教育水平的進步。目前效率型組織績效考核中存在的問題：在中國，誰懂得最多？官員似乎什么都懂，或者應當什么都懂?！耙岳魹閹煛?，自古如此。學術的是非要指示，文藝的優(yōu)劣要評判，建筑設計要審定，科研成果要評判。據(jù)粗略統(tǒng)計，需要官員審批定奪的事項，僅中央各部委就有兩千八百多項，還不算地方各級規(guī)定的事項?！吧虾徟椖繑?shù)是2027項，開發(fā)商如要在滬投資一個建設項目，僅通過各項審批環(huán)節(jié)所花費的時間就要300天！” “在權力與服務間劃個等號”，馬美菱，文匯報，2001年12月18日“文匯時評”欄目。 政府官員應管的事情創(chuàng)造各行業(yè)順利發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境、法制環(huán)境和政務服務卻多半撂了荒。最近上海開始清理審批事項，目標是把審批事項從2000多項減少到1000項左右，建設項目的審批環(huán)節(jié)要從300天減到100天左右。政府一直忙于考評其他各行各業(yè)的業(yè)績，惟獨對政府自己這樣一個效率型組織的業(yè)績該如何考評，卻研究得不那樣深入。舉一個例子：長期以來，國有企業(yè)效益差，虧損面不斷擴大，大家往往從國有企業(yè)（效益型組織）身上找問題，如經(jīng)營機制不活、技術創(chuàng)新能力不強、債務和社會負擔過重、富余人員過多等等，卻沒有意識到問題的根本所在政府要負的責任。筆者認為，相對于企業(yè)的技術創(chuàng)新和管理創(chuàng)新來說，政府的管理創(chuàng)新更具有決定性的作用。特別是政府官員的考核標準，更是起到“指揮棒”的作用，進而影響到國有企業(yè)的經(jīng)營者的行為。國企虧損的根子在政府。文獻23認為“要在權力和服務之間劃等號，取決于管理心態(tài)的變化”，“真正端正服務觀念”。我認為如果要等官員的心態(tài)主動調(diào)整過來，恐怕不知要等到什么年月。涉及到自己切身利益的事情審批多收費多，不是說上級發(fā)一個號召就解決問題的，必須有外力驅(qū)動。也就是依靠考核辦法的改變。 用干部要看政績，但誰來衡量政績、衡量政績的標準如何確定，這就是一個效率型組織績效考核的設計問題。如果沒有處理好，就容易演變?yōu)閼{領導人的個人好惡用干部。“人民選票千萬張，不如領導嘴一張”。現(xiàn)在我國所說的政績，主要是經(jīng)濟實績，包括產(chǎn)量、稅利、招商引資數(shù)量等一系列指標，還包括計劃生育和社會治安綜合治理（發(fā)案率、上訪率等）指標。還有的地方開始把失業(yè)率也列入考核指標，遼寧、山東、江西等地，以省委、省政府的名義出臺促進就業(yè)政策，把就業(yè)工作納入政府考核目標如何看待當前失業(yè)率，白天亮，人民日報2002年02月12日第六版；。另外還有環(huán)保，“我國加強了對省轄城市環(huán)保工作的考核和管理，考核的城市數(shù)量不斷增加，考核指標逐步與國家考核要求接軌，推動了各省城市環(huán)境綜合整治工作的深入開展?！?2001：中國環(huán)保動作大，秦杰鄒聲文，人民日報海外版，2002年02月11日第十一版；對于扶貧工作重點縣相對國定貧困縣來說，扶貧工作重點縣主要有以下三個新意：一、原國定貧困縣強調(diào)的主要是支持，確定的主要依據(jù)是貧困，而扶貧工作重點縣突出的是工作（工作力度、工作效果），確定的依據(jù)既包括貧困程度，也包括工作決心與舉措，體現(xiàn)“有為才有位”；二、國定貧困縣基本上采用計劃經(jīng)濟模式管理，但扶貧工作重點縣則要進行全程跟蹤檢查，實行動態(tài)管理，采用激勵機制，體現(xiàn)競爭與“擇優(yōu)先扶”的原則；三、中央對于各省扶貧開發(fā)資金的分配不以重點縣數(shù)量作為唯一依據(jù)，還要綜合考慮貧困人口數(shù)量、農(nóng)民人均純收入、人均GDP、人均財政收入等因素；中央扶貧資金主要用于重點縣，也可適當支持其他貧困地區(qū)，這符合當前貧困人口多分散性的新特點。，“要建立檢查與考核制度。一定要把重點縣扶貧開發(fā)工作的成效作為重點縣領導干部考核的依據(jù)。各省抓重點縣的成效如何，是判斷省扶貧辦工作成績的主要標準之一。”如何認識“重點縣”，天山，人民日報，2002年02月10日第二版；“在河南內(nèi)黃縣東莊鎮(zhèn)，僅縣委、縣政府下達的重點工作考核指標就達項，如果加上年度中心工作、縣直部門下達的各種考評，總數(shù)不下項。這些工作中，能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)全盤工作“一票否決”的就有項，還有很多單項一票否決。比如報刊征訂完不成任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳工作就要被一票否決；高產(chǎn)示范園建不成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的種植業(yè)工作就被一票否決。一旦被一票否決，第一年通報批評，第二年就要調(diào)整領導班子。為了不被一票否決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部辦法用盡，甚至不惜弄虛作假?！?“一票否決”何其多基層干部盼“減負” ，林嵬，新華社鄭州2001年月日電。文獻1指出，目前政府上級對下級的控制還是傳統(tǒng)的壓力型體制。“即一級政治組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標，而采取數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”?！案鶕?jù)其完成的情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲”。其運行過程分為四個階段：一，指標任務的確定：根據(jù)中央的宏觀計劃，省的計劃，與自己競爭的其他地方政府的經(jīng)濟增長與建設情況以及自己的情況制定的，各項指標的增長幅度要遠遠高于全國、省、主管市的相應增長率。中國人民銀行總行研究局局長謝平在2002年2月4日的“21世紀經(jīng)濟報道”上寫道：“1998年我參加某省召開的地市廳局長大會，省長要求：保證全國GDP增長8是政治任務，保證我省GDP增長9也是政治任務，必須完成，并把經(jīng)濟增長分解為各項硬指表下達給各地市廳局。坐在我旁邊的一位老同志說，這個會與1958年大躍進時的大會一模一樣。那年這個省GDP增長9?！倍笜?、任務的派發(fā)。崗位目標責任制是派發(fā)指標和任務的“制度化”方式。上級組織的產(chǎn)值、利潤、成本、工資獎金等各項指標體系作為指令性計劃指標下達給下級組織，作為下一級組織必須完成的目標責任。獎勵措施包括提級、提資、發(fā)獎金等，懲罰措施包括限期調(diào)離等。三，指標任務的完成，依靠爭資金、上項目、鋪攤子。資金越多，項目就會立得越多，攤子也會鋪得越大，這樣一來就會刺激經(jīng)濟擴張，造成到處是工地的熱氣騰騰的局面。以跑資金、上項目的多少作為考核政績的標準。四，指標任務完成的評價。評價是通過組織部門對干部的年度考核，干部述職報告以及工作報告雙向進行。評價的標準則是項目、資金數(shù)量以及各種經(jīng)濟指標的增長幅度。帶來問題：從政府的行政效率來看，存在管理效率低下，辦事拖拉，投資環(huán)境較差。政府行為短期化，好大喜功，追求表面政績，“數(shù)字出官”、“官出數(shù)字”、“數(shù)字出成績”，在統(tǒng)計上弄虛作假，有關國民經(jīng)濟指標數(shù)字不實財政部日前公布了一項抽查結果，數(shù)據(jù)表明，資產(chǎn)不實比例在1以上和利潤不實比例在10以上的分別占全部被抽查單位的50和51。資料來源：“數(shù)字作假”為何屢禁不止，魯軍，文匯報 2001年12月27日。下級為了減輕自己的指標壓力，會突出成績，隱藏失誤，在統(tǒng)計數(shù)字上做文章。在我國官本位體制下，數(shù)字出政績，政績可升官，而又沒有一個嚴格的透明度制度可以監(jiān)督造假行為，這就刺激各級政府官員利用權力、信息不對稱或信息優(yōu)勢來降低本地區(qū)（部門）信息的真實性，從中獲利?！艾F(xiàn)在，判斷一個地方的政績?nèi)绾?，基本上還是按經(jīng)濟指標的高低排座次，有些地方更要每年張榜競賽。愛面子的地方領導上報數(shù)字時，便先要打探清楚左鄰右舍的底細再進行“調(diào)整”。我們總以為，此類爭先評優(yōu)的做法可以激勵落后地區(qū)，哪知道許多人反做了它的俘虜。這也許正是各級政府領導不肯放棄“數(shù)字游戲”的原因之一?！?“數(shù)字游戲”與機制缺陷，承偉毅，中國青年報 2001年12月18日。據(jù)文獻18，2000年湖北各地統(tǒng)計的國內(nèi)生產(chǎn)總值相繼出現(xiàn)大幅度“擠水”，荊州、宜昌、十堰、孝感、恩施等地市州共銳減億左右。在湖北省人大的監(jiān)督下，湖北省各地開始重新評估、核實、訂正，具體的操作辦法是：以年為調(diào)整基數(shù)，根據(jù)財政收入、投資消費額、地方稅收、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民收入等占的比重來調(diào)減各地的核算數(shù)，擠掉以前的那些數(shù)字水分。多年來，湖北對國內(nèi)生產(chǎn)總值實行省、市、縣三級核算，而不是逐級匯總層層上報。由于一些地方領導相互攀比，加上各級統(tǒng)計部門的測算方法、標本選擇、人員素質(zhì)等諸多方面產(chǎn)生的差異，致使核算數(shù)在省與市州之間、市州與所轄縣市之間，形成的一個巨大的“腫塊”。到年，全省地市州總數(shù)比省政府核算的數(shù)字高出億左右。由于各級政府之間存在的“數(shù)字腫塊”，使省、市州、縣市區(qū)的與工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、稅收、投資、消費總額之間無法正常銜接，與本地經(jīng)濟運行的實際情況相距甚遠，對于各級政府的科學決策來說，是遺患無窮的禍根造假造出的十強縣：湖北省這次之所以痛下決心對“擠水”，是因為個別地方的造假已經(jīng)到了荒唐不堪的地步，已經(jīng)影響到黨委、政府制定國民經(jīng)濟發(fā)展計劃正確與否，損害了黨群關系，損害了黨和政府的形象。湖北省丹江口市是其中的一個典型。湖北省丹江口是國家八七扶貧計劃重點貧困縣之一，是一個集老區(qū)、庫區(qū)、貧困山區(qū)于一體的縣市。這些農(nóng)民大都仍住在土坯房，不少房子的墻壁上裂痕累累，破爛不堪，已然成為危房，刮風下雨對他們來說，就像是一場生死考驗；家里徒有四壁，除了燈泡是用電的，很難見到電器，家境好點的也只有一個破舊的黑白電視算是值點錢。據(jù)丹江口市扶貧辦介紹，在整個庫區(qū)，多萬庫區(qū)移民人均純收入才多元，人均純收入在元以下的仍有萬人。但是，該市在前些年卻依靠數(shù)字造假拼出了一個奇跡般的“輝煌”：年，該市工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比上年猛增億，增長，農(nóng)民人均純收入猛增元，增長，一舉宣布整體脫貧；年成為湖北省經(jīng)濟綜合實力十強縣市之一；到年，該市工農(nóng)業(yè)總值過百億元，農(nóng)民人均純收入更是高達元，再次奪得十強縣市桂冠。如此荒唐的統(tǒng)計年報是怎樣造出來的呢？丹江口市武當山旅游經(jīng)濟特區(qū)農(nóng)隊年的統(tǒng)計年報上，水稻畝總產(chǎn)萬公斤，直追大躍進時代放“衛(wèi)星”時的產(chǎn)量。農(nóng)隊王支書說，“我們農(nóng)隊水稻面積最多2畝，怎么年報產(chǎn)量有萬公斤，就是按畝算，畝產(chǎn)也有公斤，不可能！”那么年報是怎么報的呢？“這萬公斤是上面分配的，我們只能這么報”。 各種農(nóng)業(yè)指標的造假手段五花八門，無奇不有。習家店鎮(zhèn)陳家院村，兩口魚塘早已干枯，統(tǒng)計年報卻讓它起死回生，產(chǎn)魚萬公斤，產(chǎn)值萬元。官山鄉(xiāng)呂家河村年報的豆雜苗比正常產(chǎn)量高出倍多。而武當山是國家級風景名勝區(qū)，山上的珍稀動物受法律保護，但在當時的年報上，捕獲野山羊、麂子這樣的二類保護動物居然算畜牧收入！ 經(jīng)濟強不強，關鍵看工業(yè)。當時的丹江口市的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工業(yè)產(chǎn)值也因此成為年報造假“重災區(qū)”。在青徽鋪村報表上的工業(yè)產(chǎn)值是萬元，而村里卻基本上沒有工業(yè)，工業(yè)產(chǎn)值是一家維修中小農(nóng)具的鐵匠鋪和戶農(nóng)民開的米面加工房來的。而全村人，人均吃糧公斤，全村合計不到萬公斤，年加工費不足萬元；一戶鐵匠鋪年收入也不過是萬元。而村支書的解釋是：“我們在計算工業(yè)產(chǎn)值的口徑是，加工糧食不單算加工費，還把糧食本身的價值一起算，農(nóng)具維修也包括修農(nóng)具用的鋼鐵本身的成本價。”即使是如此這樣離譜地重復計算，也才幾十萬元，剩下的多萬元都是虛報的。更荒唐的是浪河鎮(zhèn)四河村，只有兩個年產(chǎn)值萬元、萬元的磚廠和茶廠，卻報產(chǎn)值萬元。 丹江口的問題被揭露后，市委、市政府新一屆領導班子對浮夸數(shù)字進行了逐步整治。到年，全市的國內(nèi)生產(chǎn)總值為億元，農(nóng)民人均純收入為元。但當?shù)馗刹刻寡?，雖然經(jīng)濟發(fā)展指標人為抬高的部分已下降了不少，但仍然沒有降到實際水平，其實丹江口還是一個比較貧困的縣市。 但昔日的浮夸造成的印象很難讓人明白這一點，前一段時間丹江口的一些官員到國務院有關部門，申請將丹江口納入國家世紀初扶貧重點范圍，卻遭受碰壁，理由很簡單：你們丹江口經(jīng)濟這么發(fā)達，農(nóng)民人均純收入這么高，還要國家把你納入重點扶貧范圍？！。在數(shù)字指標的壓力下，連法律機關這樣神圣的部門也開始造假?！?000年7月，東北某市公安局下發(fā)通知，決定在全市開展為期三個月的追逃專項斗爭。通知明確要求各級公安局逃犯的抓捕率要達到50，通知還規(guī)定了一系列獎懲措施。結果，該市轄下的某市公安局降低上網(wǎng)通緝標準，竟將11名屬治安案件且已處理完畢的人員列為“追逃對象”，送上“追逃網(wǎng)頁”。 2000年9月，南方某省一縣人民法院審判員熊某因司法造假被縣人大常委會撤銷了審判員職務。經(jīng)調(diào)查核實，1998年熊某向縣法院上報辦案數(shù)208件，其中假案24件。1999年向縣法院上報辦案數(shù)208件，其中假案133件，兩年合計虛報案件157件。近幾年來，一些地方和單位以上報的辦案數(shù)作為評先、評優(yōu)、評獎的首要條件，將辦案任務指標的完成情況與“爭先創(chuàng)優(yōu)”活動掛起鉤來。于是，一些單位和個人就不惜采取弄虛作假之手段。從表面上看，以上地方的司法造假案，熊某、林某等法官、干警有個人功利思想在作祟，但問題的根源還有這樣幾方面：一是工作指導思想的失誤。一些單位領導受急功近利思想的影響，認為辦案任務完成得越多越好，以此來評判下屬的政績是否突出。對一些執(zhí)法單位來說，辦案“摻水分”，自己也撈到了好處。熊某是一個30出頭，工作不到7年的年輕法官，通過虛報案件，分別獲省高院、市中院、縣政府記功嘉獎，被評為“人民滿意的好法官”、“勞動模范”等?！绷簳煟痉ㄕ冺毞馈芭菽?， 人民日報2001年09月12日第十版；人民日報文章要求：“法院超期限結案、公安機關立案久拖不破等種種司法低效率現(xiàn)象，是進一步推進法治建設所不能容忍的。但個別司法機關借公布一串串考核數(shù)據(jù)來代替提高司法效率的努力，又走入了另一個誤區(qū)。杜絕以結案數(shù)的多少為衡量工作成績好壞的作法。上級領導部門要轉變工作作風，不能閉門造車，憑空制訂考核工作的內(nèi)容和方式，不切實際地下壓硬性“指標”，分配辦案“任務”。效率不僅僅是數(shù)據(jù)，而應是效益和速度。司法效率決不能等同于一年的結案數(shù)、破案率，它必須有一套科學的衡量標準。首先，不同地區(qū)因經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展狀況不同，案件發(fā)生率是不一樣的。片面追求“數(shù)字成績”，違反科學，必然導致一系列弊端。其次，司法公正是司法效率的前提，公、檢、法必須嚴格依法辦案，程序公正是司法結果公正的必要保證。若簡單以數(shù)據(jù)論效率，忽視程序法，司法界難免出現(xiàn)類似法官造假的荒唐現(xiàn)象，失卻司法公正。”數(shù)字造假可以有兩種：一種是“數(shù)字里有水”，另一種則是“水里有數(shù)字”，區(qū)別同樣在于數(shù)字與水分的比例。如果一個數(shù)字有一半以上的真實性，水分不足一半，這時候可以說“數(shù)字里有水”；如果一個數(shù)字里水分占了一多半，則應該說是“水里有數(shù)字”了。為了得到真實數(shù)字，對“數(shù)字里有水”的，要擠掉水分；而對“水里有數(shù)字”的，則只好到水里撈數(shù)字，撈上來再擠。2002年1月18日中央電視臺“焦點訪談”有一檔節(jié)目，題目叫擠掉統(tǒng)計中的水分。把湖南省常德市武陵區(qū)的“數(shù)字造假”說成“擠掉水分”，不確切，因為當?shù)厣蠄髷?shù)字所含的水分太多，在一半以上。比如，2000年該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值上報47.1億，經(jīng)核實為13.8億，相當于3斤酒里加了7斤水，這只能說是“水里有點酒”。更邪門的比如該市東郊鄉(xiāng)蛋白飼料廠于2000年3月改制后已經(jīng)倒閉，但還上報產(chǎn)值560萬，這就干脆賣水了。另據(jù)2001年12月10日中國青年報報道，山東某鄉(xiāng)鎮(zhèn)骨干企業(yè)缸蓋廠，2000年銷售額為1457萬元，上報為9022萬元；1999年該鎮(zhèn)實際工業(yè)產(chǎn)值不足億元，卻上報7.3億元；2000年實際產(chǎn)值為1億元左右，卻上報為6.5億元。總之，都是一斤酒加6斤水，卻當酒來賣22。在虛報成績成為普遍情況的時候，實事求是 的地方政府反而要吃虧。文獻20報道，河南社旗縣2000年國民生產(chǎn)總值、地方財政收入、工業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資總額以及農(nóng)民人均年純收入，分別比上年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)下降15.2%、34.8%、34%、15%、20%、18%。這個真實數(shù)據(jù)上報之后，社旗縣的年終考核在南陽市13個縣區(qū)市排在倒數(shù)第一名，市里按照年初簽訂的目標管理責任狀，給予社旗縣黃牌警告。南陽市統(tǒng)計局一位干部對記者說：“表面上看，社旗縣2000年的工作排名倒數(shù)第一，但如果全市都實事求是地報數(shù)據(jù)，還說不準誰是倒數(shù)第一呢?！?南陽市統(tǒng)計局一位干部對記者抱怨：社旗縣的這一做法，令他們很被動。因為一個縣的數(shù)據(jù)跌下來了，就意味著整個南陽市的數(shù)據(jù)相應減少，再報到省里，南陽的工作就被動了。文獻21指出：人們大都認為一些領導所出的政績數(shù)字都是“兌水”、吹大了的，卻不知也有“擠水”、“縮水”了的數(shù)字。江漢平原某市一位縣級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)黨委書記離任前，開發(fā)區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值高達億元，他調(diào)走后的當年，新來的黨委書記上任伊始，開發(fā)區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值通過“擠水”成了億元，當?shù)厝罕娮I諷道“某某書記帶走了億元”。有的領導則扮演著“兌水能手”和“擠水英雄”的雙重角色。鄂西北某縣級市曾是國家重點扶持的貧困縣，世紀九十年代末出人意料地呈現(xiàn)出跳躍式發(fā)展：年全市工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和農(nóng)民人均純收入比上年猛增左右，一舉宣布整體脫貧；第二年便躋身全省經(jīng)濟綜合實力十強縣市之列；第三年這個市再次奪得全省十強縣市桂冠。第四年該市市委書記遷任某市黨委“一把手”，便由“兌水能手”搖身一變成了“擠水英雄”，暗示有關部門重新“盤點”全市各種經(jīng)濟數(shù)據(jù)，導致前任的政績數(shù)字大“縮水”。當然，新任領導也有不“擠水”的時候：前任升遷后成了自己的頂頭上司，自己不便否認前任的政績，只有啞巴吃黃連，有苦也不言；有的則是靜悄悄地擠水，不張揚其結果，只做“兩本帳”，分別記下前任的政績數(shù)字和自己上任“擠水”后的數(shù)字，以備來日不時之需。各地各部門追求局部和單位利益，爭資源、爭資金，在“競爭”中地區(qū)主義、部門主義日濃，重復投資、重復建設，實行地方保護主義。珠江三角洲機場已十分密集，地處三角洲的某市仍然要建，理由是他們有錢；四川樂山距離成都僅百余公里，樂山要建機場；長春與吉林兩市已分別建有機場，兩城市間還要另建機場。甚至連位于5000米高原、民航飛機無法起降的某地區(qū)也在申請建機場。但不少已建成的機場效益又如何呢？據(jù)報道，九江、蚌埠機場年旅客吞吐量僅為100多人，蕪湖機場為3800人，阜陽機場為6000人。這些投資上億元的機場，狀況好的每天也就始發(fā)旅客十幾人，盲目投資造成的浪費驚人決策性浪費是最大的浪費，胡偉，文匯報，2001年12月20日“文匯時評”欄目。領導能當上領導，說明智力水平起碼正常，他們?yōu)楹我叭摹鄙享椖?？關鍵是對自己的政績有好處。不從業(yè)績考核的根子找問題解決辦法，再講“克服主觀主義、形式主義、官僚主義、命令主義”也是枉然。胡偉教授認為“主觀主義、形式主義、官僚主義、命令主義”是“造成決策性浪費的根源所在”，我看是緣木求魚。胡偉教授認為“只要決策者稍微轉變一下作風，不那么好大喜功、剛愎自用 ，決策性浪費應該是完全可以避免的”，我認為這話無異于對牛彈琴，讓貓不要吃魚。就好象請那些公款吃喝的官員“稍微嘴下留情，就可以每年減少上千億的浪費”?；鶎痈刹繛榱送瓿芍笜吮Ｗ跫喢被蜃非笊w，往往不擇手段 甚至犧牲其他群眾的利益來達到目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了顯示自己的政績往往高報農(nóng)民的人均純收入，各種提留攤派也順理成章地水漲船高，從而加重了農(nóng)民的負擔 吹牛也要交稅：據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在一些地方政府抓工作的時候，采取的是量化考核責任書，各項經(jīng)濟指標由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、管理區(qū)、村層層分解，并以此作為量化考核指標與鄉(xiāng)村干部的工資報酬掛鉤，年終按照上面分配的數(shù)字具體分配落實。這樣，統(tǒng)計報表上的數(shù)字就不是實地抽樣調(diào)查后統(tǒng)計出來的，而是由上級攤派分配。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)牢騷說：“為什么明知是假，還要搞？在這個位置上，要是年報做得不符合要求，你就永遠報不上去。往年春節(jié)一過，各項指標和任務就來了，上面要搞好政績，下面就要完成高指標。為什么這多年都提不上去，就是不想搞虛的，但是你要是一點虛的也不搞，恐怕連這口飯也吃不穩(wěn)。一方面上頭每年有這指標，那指標，樣樣高得很，完不成就要扣工資，罷官，鄉(xiāng)干部有幾個錢！另一方面，現(xiàn)在吹牛也要上稅，反過來也要增加農(nóng)民的負擔，比如說屠宰稅、特產(chǎn)稅，你一報，來年下達的交稅的任務就要多。牛皮越吹越大，今年報，明年就是，后年還要加你們說該咋搞?！贝蹬＝欢惙Q得上是“搬起石頭砸自己的腳”，而根本受害的是基層群眾。同時造成惡性循環(huán)，強收惡要，對不起農(nóng)民，完不成任務，無法向上級交代。而談起吹牛，基層干部雖然眾說紛紜，但有一點就是上面喜歡好政績，高指標，有面子；下面樂意摻水分，吹牛皮，圖“進步”。因此，“浮夸風屢禁不止，根子在領導干部那里！”。各職能部門為了完成財政創(chuàng)收指標，分攤城市建設任務，往往利用本部門的職權加大收費、罰款力度，結果搞得企業(yè)和百姓苦不堪言。“三亂”的一個重要原因即在于此。據(jù)中國工商報報道，“安徽省阜南縣朱寨鎮(zhèn)實行殯葬改革罰款制度，每具尸體如果不火化，就要罰款元，即使村里沒有人去世，也要按照分配的火化指標罰款。而款罰完了，再有人去世是實行火葬還是土葬，鎮(zhèn)政府就不聞不問了。結果，自實行殯葬制度改革后，這個鎮(zhèn)不但沒有真正落實火化政策，反而使土葬之風盛行一時，農(nóng)民責任田中的墳包越來越多?！薄凹仁怯媱澤?，當然也要有指標，不能想生就生。一些人便在這指標上做起了文章。不是想多生嗎？那就拿錢來，只要交上幾千塊錢，指標有的是。更為可笑的是，有的人不想再生，計劃生育干部就跟在人家屁股后央求人家再生一個。這樣做的結果，不僅計劃生育搞不成，反而越生越多。某鄉(xiāng)規(guī)定養(yǎng)豬要交費，不養(yǎng)？那就按人頭交，有幾口人，就算養(yǎng)了幾頭豬。這里，人頭與豬頭已辨不清。”莫把“指標”當“飛標”， 阡陌 ，中國工商報， 2000年11月30日在現(xiàn)在的壓力型體制下，政府官員的行為類似于企業(yè)家，他們要為自己管理的地域或部門的財富增長決策、經(jīng)營。而國有企業(yè)里的企業(yè)家的行為在企業(yè)家特征以外，加上了“官員”特征，因為他們由上級主管部門任命，隨時可以走出企業(yè)，成為官員。政府履行企業(yè)家的行為，進行選項、立項和經(jīng)營等經(jīng)濟活動，有產(chǎn)生腐敗的巨大危險。大家把注意力放在政府行為短期內(nèi)產(chǎn)生的效益和效果上，忽視為此付出的巨大成本和昂貴代價。例如文獻17指出：在各地招商引資活動中，有的地方就不顧本地經(jīng)濟的客觀條件，層層下達不切實際的招商引資“硬指標”，落實到單位和個人，作為考核政績的重要標準，實行“一票否決”。重壓之下，一些部門、個人就弄虛作假，搞起“數(shù)字招商”，不顧實際，急躁冒進。這樣“大躍進”式的招商引資不利于對外開放和搞活經(jīng)濟，并引發(fā)很多弊?。河械牡貐^(qū)為爭引項目，大搞“優(yōu)惠大戰(zhàn)”，拿國家和地方的利益做“籌碼”，招商門檻越降越低；有的地方官員為顯政績，虛報招商引資數(shù)額；有的地方為了吸引外商投資，不問投資者的信譽，投資產(chǎn)業(yè)是否合理，招商成了損害當?shù)亟?jīng)濟健康發(fā)展的“招傷”；還有的地方草率從事，盲目招商，大搞形式主義，組織龐大的招商團遠赴各地參加各種招商會，合作項目意向書簽了不少，履約率卻很低，甚至一無所獲。引資不成，開支不菲，“招商團”成了觀光團 改革開放以來，我們?nèi)〉玫慕?jīng)驗就是要按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事。然而，招商引資的“大躍進”，卻是不折不扣地拿計劃經(jīng)濟的手段管市場經(jīng)濟的事，不僅難以奏效，還助長了形式主義、表面應付、弄虛作假的不正之風。搞招商引資“大躍進”，對當?shù)氐纳a(chǎn)力不是一種促進，反而會形成阻礙和破壞。給招商引資定指標、下任務，盲目追求招商引資的“量”，說明這些地方?jīng)]有真正理解經(jīng)濟發(fā)展向以效益為中心轉變的深刻內(nèi)涵。我國即將加入，招商引資面臨更多的機會和選擇，我們不僅要引進資金、項目，更要引進技術、人才、先進的管理經(jīng)驗和融資方式。結合當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)基礎、經(jīng)濟優(yōu)勢，產(chǎn)生出真正的效益。招商引資是市場經(jīng)濟活動，說到底是企業(yè)的事。資金和項目向什么地方流動，要由市場說了算，而不是市長說了算，政府部門不該越俎代庖。“家有梧桐樹，引得鳳凰來”。各級政府應去掉急躁冒進的“虛火”，少做些表面上熱熱鬧鬧的花架子，多做些扎實改進投資軟硬環(huán)境的“內(nèi)功”。政府部門把精力用于健全法制，建立良好的市場經(jīng)濟秩序和投資環(huán)境。這才是招商引資的長久之計。（新華社北京月日電）。在政府官員的任期內(nèi)，一些官員為了在自己的任期內(nèi)取得突出的政績，會不顧客觀條件限制而大上項目，只重數(shù)量，不重質(zhì)量，只重外表，不重本質(zhì)。當財政資金不足以支撐項目時，一些官員會大搞集資活動，搞勞民傷財?shù)母】浣ㄔO，加重企業(yè)和百姓的負擔。這些項目往往缺乏科學論證，倒閉虧損，造成資金浪費，或者屬于“釣魚工程”，后備資金不夠，一旦官員離任，就成了“半拉子”工程。湖北某地要建個廠，要老百姓集資，許諾是30%的回報率，農(nóng)民節(jié)衣縮食投資，工廠草率上馬辦成了，結果卻因產(chǎn)品沒銷路垮了。政府只好從財政拿錢，按銀行利率給老百姓還錢。這個學費最終還是政府承擔了?？烧腻X還不是老百姓的錢嗎？但決策者連檢討也沒寫一份。即使追究責任，往往也是從輕發(fā)落。更糟糕的是，有時決策了，連責任承擔人都沒有。而真正受害的，是廣大的普通老百姓。阜陽機場投資3.8億，連小學生都被要求集資，而建成的機場卻基本閑置著。如果用這筆錢去建希望 小學，不知能解決多少失學兒童的上學問題決策性浪費是最大的浪費，胡偉，文匯報，2001年12月20日“文匯時評”欄目。只可惜建小學不算官員政績，建機場算。政府部門起草法律，許多官員又作為人大代表直接介入法律審議和監(jiān)督，不可避免要造成政府自己立法，自己監(jiān)督自己的局面。本應分立而有所制約的權力之間交叉，混雜，使人大作為最高權力機構而表達民意的性質(zhì)大打折扣?，F(xiàn)在的縣長、鄉(xiāng)長主要不是對本地區(qū)人民負責，而是對考察任命他的上級負責，好大喜功地創(chuàng)造政績，給上級看，浮夸虛報的現(xiàn)象比比皆是。扭轉這種不良現(xiàn)象的根本出路是直接選舉，他必須對本地區(qū)負責，也只能這樣做，因為選票對他來說是最重要的。選拔時權力的流動方向是單線的，由上至下的，選拔社會是與無限政府孿生的，最高權力不受被統(tǒng)治者制約，不實行開放的公平競爭，下級只對上級負責，而不對被管轄對象、被統(tǒng)治者負責。做官的 “訣竅”是取得上級首長與領導的 “歡心”，如民間順口溜：“能喝半斤的喝一斤，這樣的干部要進京；能喝五兩的喝兩口，這樣的干部要調(diào)走”。由于選拔者握有不受下級限制的特權，難免孳生跑官、要官、買官、賣官的丑惡行徑。全面選拔所造就的往往是一個權力不受民眾和法律約束的無限政府。一些由組織部門主持的調(diào)查考評流于形式，往往是領導早就決定了，調(diào)查考評只是一個參考，并不影響領導決定。在這種形式下，一些干部群眾也害怕打擊報復，不愿說實話，反映實際情況，結果調(diào)查中敷衍話居多。有些官員雖然群眾意見很大，組織部門也清楚，但沒有制度性的表達，照樣提拔升遷。長期以來，我國黨政機關沒有建立起一套嚴格的行政法規(guī)和個人負責制度，沒有建立一套嚴格的考成制度，工作落實情況無人過問。“人事部門發(fā)現(xiàn)，一些干部的鑒定內(nèi)容空洞，語言抽象，套話連篇，缺少實質(zhì)性和個性化的東西，失去鑒定的價值。” 出現(xiàn)這種現(xiàn)象，原因主要有兩點：一是單位重視不夠，主管者翻翻上年的記錄，來個“克隆”，公章一蓋，省事省力；二是“好人主義”作怪，大家都抱著“你好我好他也好”的態(tài)度，只講“錦上添花”，不愿“挑毛揀刺”，結果“個個出類，人人拔萃”，皆大歡喜19。新華社記者高友清經(jīng)調(diào)查分析后指出，“多年來，各級組織部門在提拔任用干部、考核干部政績的過程中，缺乏可供定性的嚴格量化標準和科學指標體系，加之縣市級以上領導經(jīng)濟責任離任審計長久缺位，因而給干部對政績數(shù)字隨意兌水、擠水留下了巨大的空間，也助長了干部實用主義的庸俗作風。一些干部只熱衷于玩數(shù)據(jù)游戲：吹大數(shù)字對我有用時，就肆無忌憚地兌水；而縮小數(shù)字對我提拔有利時，則拼命地擠水。這一現(xiàn)象的長期存在，既有損黨政干部的形象，又不利于形成各級政府科學決策的真實數(shù)據(jù)體系，已到了非下大力氣整治不可的地步”21。從世界絕大多數(shù)國家的實踐情況來看，“政府失靈”的概率往往要比“市場失靈”的概率高得多。政府不要認為規(guī)定什么投資或引進外資金額應當達到多少，職工人數(shù)達到多少人，生產(chǎn)的產(chǎn)品是否屬于高新技術產(chǎn)品，是否具有國際競爭力等等，那應當是企業(yè)家考慮的事，市場經(jīng)濟主體自我競爭與協(xié)調(diào)的事，而不是政府應干預的事情。從政府效能方面看，政府的經(jīng)濟管理效能較差。表現(xiàn)在，一些屬于政府職責范圍內(nèi)的事情政府沒有去做或沒有做好，例如農(nóng)村基礎教育；有些應由政府無償提供的公共服務卻以有償、收費的方式來提供；有些政府不應進入的領域、不應當從事的活動政府部門卻大量介入；有些應由企業(yè)管理或微觀調(diào)節(jié)的微觀層面的事情，政府依然沒有放棄干預。政府管理制度創(chuàng)新還肩負著一個重要使命：適應經(jīng)濟民主化和社會民主化的要求，消除現(xiàn)行行政管理體制中的弊端，提高政府工作的 透明度。與提高企業(yè)財務數(shù)據(jù)的透明度相比，“最難的還是各級政府如何達到透明度和真實性標準。” 從政府的行為成本方面看，政府的行為成本較高，行政成本增長過快。地方行政機關盲目追求高消費，開支逐漸膨脹，其支出水平高于經(jīng)濟增長速度。而對于效率型組織高等學校中專業(yè)教師的評價，目前的做法也存在問題?！艾F(xiàn)在很多人實際上不懂教育和科學的真諦，只是為了統(tǒng)計和管理上的方便，把發(fā)表論文的數(shù)量與各校的資金分配，和每一教授的獎金、評級等掛鉤，和每一個學生是否能參加答辯能否獲得學位掛鉤，變成了制度性的強制” 關于學術定量化的討論，黃平，讀書2002年第2期，51頁?！鞍压I(yè)生產(chǎn)模式和生產(chǎn)主義意識形態(tài)引到學術研究里面來，強調(diào)產(chǎn)量，強調(diào)量化，只能給學術研究帶來負面的影響?！薄皩W術評價體系中，存在注重數(shù)量而忽視質(zhì)量的傾向。所謂“數(shù)字面前人人平等”，表面上公平合理，其實忽略了精神創(chuàng)造的特殊性。尤其是人文學科，“量化管理”雖有效地刺激了生產(chǎn)，實際效果并不理想，客觀上誘惑學者走上粗制濫造之路?！北贝笾形南到淌陉惼皆赫l來監(jiān)督中國學界，南方周末 2002年1月25日” 國家自然科學獎和國家技術發(fā)明獎一等獎的連續(xù)第四年空缺，反映出我國的科技工作在原始性創(chuàng)新方面還有很大的不足。去年歲末，一部分在我國已經(jīng)走上領導崗位的青年科學家曾在一起座談“是什么影響了我們的創(chuàng)新”。他們的看法頗有見地。他們認為我國目前多數(shù)單位的科研評價體系有問題，比如，對人才的評審、管理、考核都簡單到了就看你每年能發(fā)表多少篇論文、拿到多少個項目或為能為單位創(chuàng)收多少錢；一些人為了能立項，常常是把過去若干年的工作改頭換面，再略加一點新內(nèi)容就報上去；有人在申報項目時竟然弄虛作假，打印一張書皮就號稱出了一本書。”科技大獎的喜與憂,李大慶, 中華讀書報 2002年2月07日?！斑@幾年大學里正在迅速推廣一種校規(guī)給教授的論文發(fā)表數(shù)量下指標，我懷疑它是一種愚蠢之舉。由于此舉增大了教授職業(yè)生涯的風險，后果是貶低了教授職位的社會地位，給中國教育事業(yè)的進步設置了一個不小的障礙。. 中國大學對教授下達發(fā)表論文的指標能有助于提高中國的科技水平么？我看事與愿違。好處沒有多少，倒會助長浮躁風氣，甚至給學術腐敗的蔓延推波助瀾。真正的學術論文，一個教授每年都會做出幾篇來么？做不出來，就湊數(shù)，就找關系，需要坐冷板凳的研究項目只能束之高閣了。中國學術界的評價機制和大環(huán)境頗不盡如人意，想必校長和系主任們在所謂一類刊物上發(fā)表文章容易一些，便心儀那些指標約束。有時想，中國大學怎么未見給校長或院長規(guī)定考核的數(shù)量指標，而把教授折騰得雞犬不寧？想來還是一個中國傳統(tǒng)社會的影響。官要管民，如果不管，先是官自己不得安寧。大概院校首長們是官，教授是民，“指標”是他們管教授的法寶（不要說他們也是教授）。好像是教授們?nèi)绻惺懿坏缴娴娘L險，有些管理者就不大舒服。問題的根子在這里。”減少科學家的風險，黨國英，南方周末 2002年1月18日“目前高校晉升職稱時的過分強調(diào)研究著作。我懷疑如今“著述”泛濫，很大程度是被這一規(guī)定逼出來的。學校的主要功能是傳授知識，能有創(chuàng)造性的研究成果當然更好，但不應該成為硬性指標。研究型大學的教授必須有專業(yè)著述，至于社區(qū)學院或?qū)？茖W校的教師，則應該主要考核其教學效果。不同類型的學校分流發(fā)展，對于教師，也應該有不同的要求。如今一刀切，全都要求論文和著作，我以為是不合適的。最后，我以為也是最重要的，便是中國學界缺乏有效的監(jiān)督機制?！?學術評價行政化：許多單位把刊物按主辦單位分級，又把刊物級別作為評價教師的重要指標之一，甚至把出版社也分成了幾等，而對文章的內(nèi)容連看都不看，使得成千上萬學者的命運掌握在幾個權威刊物的編輯手中?！坝袉挝灰?guī)定，在中央級報刊發(fā)表論文或在中央級出版社出專箸打10分，在省部級報刊發(fā)表論文或在省級出版社出專著打6分，在地級市報刊發(fā)表論文打3分，諸如此類。有的地方明確規(guī)定，調(diào)查報告（或論文、論著）受到某級黨政領導的批示（或重視、肯定）可獲某種獎勵”官本位侵蝕學術殿堂，貝清華、朱向東，科技日報，2002年2月8日第5版；?！斑@樣做要導致制度性的低水平重復和關系稿件充斥于市。大家就都要去求出版社和編輯部出書發(fā)文章，拉關系的事就進來了，編輯也就多出了一個權力，誰來監(jiān)督？一級刊物是怎樣定的，憑什么定的，都沒有明確的標準。這些刊物編輯本身的水平或者專業(yè)分布是否能夠鑒定文章的質(zhì)量，也都不清楚?！?關于學術定量化的討論，黃平，讀書2002年第2期，52頁。中國科學院研究員王躍飛認為：“這就變成一個利益問題，而不是研究問題了。”學術行政化使報刊、出版社成為買方市場，你想發(fā)表文章嗎？得先拿版面費、贊助費來。你想出書嗎？就得先買書號，投入成本，承擔圖書銷售的全部風險。于是作者掏錢，報刊、出版社坐收漁利。“學術行政化必然導致學術管理的行政化和官僚主義，必然導致學術活動的唯長官意志。于是行政命令代替了溝通協(xié)商，領導的報告代替了平等討論，領導的指示代替了百家爭鳴?！惫俦疚磺治g學術殿堂，貝清華、朱向東，科技日報，2002年2月8日第5版；對外國的索引特別看重，SCI(Science Citation Index，科學引用索引)和SSCI(Social Science Citation Index，社會科學引用索引)成了國內(nèi)很多大學評審自己教師學術成就的標準。據(jù)美國伯克利大學講座教授劉禾介紹，SCI和SSCI只是圖書館編的索引目錄，便于學者查找資料用的，從最好的刊物到最差的刊物，只要符合他的條件，就可以進入索引，還不如人大報刊復印資料。美國一流大學沒有拿圖書館的參考書作為學術評審標準的?！拔覀兊挠嘘P部門是把它們都算作一個等級的。由于SCI是美國搞的，所以中國的很多刊物都不在里面，即使炮制出來的文章，也不會投給國內(nèi)的刊物，都投到國外去，估計在SCI能發(fā)表 ，就不投國內(nèi)了，因為那個利益大。這對國內(nèi)的學術刊物的發(fā)展也非常不利，這樣下去質(zhì)量就更差?！痹u價專業(yè)教師要看“真東西。實東西”，看解決實際問題的能力。文獻4分析了研究型大學和知識創(chuàng)新的含義，論述了研究型大學在知識創(chuàng)新中的源頭作用，并探討了其成因，以期研究型大學在知識創(chuàng)新中可以發(fā)揮更大作用。畢業(yè)于哈佛大學社會學系的丁學良博士提出評價研究型大學的九類指標：1、教師的素質(zhì)；2、學生的素質(zhì)；3、常規(guī)課程的廣度和深度；4、通過公開競爭獲得的研究基金；5、師生比例；6、大學硬件設備的量和質(zhì)；7、大學財源；8、歷屆畢業(yè)生的聲望和成就；9、學校的學術聲望 潘永華，我國研究型大學戰(zhàn)略發(fā)展的思考，教育發(fā)展研究，2001年5月；。課時津貼解決了干多干少、干與不干一個樣的問題。但是現(xiàn)在，它已走進了一個死胡同，就是教師多開一門課，多上一節(jié)課，多帶一名研究生，甚至多批改一次作業(yè)都要量化到很具體。有的人，甚至開一次會，都要計算工作量，和課時量掛鉤，一些教師由此忽視教學質(zhì)量，敬業(yè)精神也大大下降。其實，教師的教學工作是復雜勞動，它與簡單勞動不同，是不能計件的，也就無法用簡單的課時量來計算。同時，復雜勞動是很難區(qū)別的，教師同樣上一節(jié)課，所得收入一樣，但所付出的勞動和所取得的效果，都是不一樣的東華大學教師由多勞多得改為優(yōu)勞多得，羅新宇，中國青年報 2002年1月30日。1999年7月，網(wǎng)大（wwwnetbigcom）與中國青年報聯(lián)合推出了中國第一份從消費者角度評估的中國大學排行榜，在社會上引起了很大震動，2000年6月，網(wǎng)大與中國青年報再次對中國各大學進行排名，各個高校也開始重新認識自己在中國大學群體中的相對位置。它開創(chuàng)了中國大學非官方排名的先河。在過去，中國大學排名的依據(jù)歷來官方計劃來排名的，它很難激勵各個高校根據(jù)社會的需要來提高科研和教學水平，而是激勵各個高校如何在國家官方計劃本里取得更高的名次。人大毛壽龍教授認為：“民間中介機構評估大學排名，在相當程度上優(yōu)越于官方的大學排名，但是民間中介機構評估的公正性和有效性，并不僅僅取決于其民間性，而是取決于大學評估所依據(jù)的標準、運作的規(guī)則和程序等內(nèi)在機制和外部運作機制等制度性因素”。大學評估要具有公正性，關鍵在于評估本身具有公開的、可供社會討論和檢驗的標準、規(guī)則和程序。其中標準是指決定指標體系的價值取向；規(guī)則是指產(chǎn)生指標體系的方法技術；程序是指具體實施這些方法技術的過程。由誰來評價效率型組織的業(yè)績運動員不能同時兼裁判員。政府績效如何，不能只由政府部門自己來評價，也不能只由上級管理部門來評價。著名管理學大師彼得德魯克說：“成績存在于組織外部。企業(yè)的成績是使顧客滿意；醫(yī)院的成績是患者滿意；學校的成績是使學生掌握一定知識并在將來用于實踐。在組織內(nèi)部，只有費用?！?資料來自管理寶典開創(chuàng)管理新紀元的36部經(jīng)典管理著作集粹，（美國）喬皮爾斯、約翰紐斯特郎編，東北財經(jīng)大學出版社，1998年5月版，第290頁。可見，一個組織的績效是由組織外部決定的，即由組織的服務對象用戶來評價。政府績效也必須由政府的服務對象來評價。過去，政府部門工作質(zhì)量、實效以及官員政績的整體評判權主要在其自己手里，或者在其上級政府及上級官員手里。政府的服務對象是誰？政府的服務對象是社會公眾和企業(yè)，因此，文獻3認為政府績效只能由公眾和企業(yè)來評判。當然，政府的具體服務對象是分散的，具體評價與考核政府的績效需要由服務對象的代言人來進行。 文獻1認為各級人民代表大會及其常務委員會應成為評價地方政府官員業(yè)績的主體，根據(jù)評價結果決定對地方政府官員的獎懲。 而文獻11則指出：“誠然，人大代表可以代表人民評說政府工作，甚至可以對某政府部門的工作報告投不通過票，一般群眾也可通過來信來訪等形式行使自己的評說權，但那些畢竟都是間接的、零散的、不系統(tǒng)的。應當說，“公仆”的服務態(tài)度、服務質(zhì)量和效率怎樣，人民有著最真切的感受，人民最有發(fā)言權?！靶睦镅b著群眾”是對黨員干部基本的黨性要求和職業(yè)要求，但不是每一個官員都有充分的道德自省、自律能力，還必須靠有評說權的群眾強大的外力制約?！薄皬墓駲嗬降鹊囊饬x上說，任何一位公民，無論其地位高低、所屬何種行業(yè)，只要他有評說政府工作的欲望，都應該享受品頭論足的權利?！庇珓諉T績效評估制度有專門的評估領導機構負責該項制度的組織實施。英國績效評估制度的領導機制，中央政府和地方政府實行兩種不同的領導模式。中央政府實行“內(nèi)設管理機構”的模式，就是在內(nèi)閣辦公廳內(nèi)部設置管理機構，主要由錄用評估署負責，公共服務與科學辦公室、公務員專員辦公室和財政部配合。每年評估工作的部署和安排，由錄用評估署下屬的人事部負責。開展評估的具體事項，由各單位的人事部門和公務員的直接管理者負責，如涉及工薪問題，還要同財政部和工會協(xié)商。在英國地方政府的工作人員雖不屬于公務員范圍，但按地方政府的法律規(guī)定，每年也要進行一次績效評估。地方政府實行“組閣式”模式，就是地方政府在每年的年底，對該政府的工作人員進行績效評估，評估的組織領導工作由“評審團”負責。地方政府工作人員績效評估評審團的成員由四部分人員組成：一是本部門的最高負責人；二是實際執(zhí)行人員；三是工會的負責人；四是被服務的第三方人員。評審團負責地方政府工作人員績效評估的部署、檢查、監(jiān)督、復議等工作，評估報告由被評估者的直接管理者撰寫。 這兩種領導模式，都有利于加強政府對公務員績效評估工作的領導，保障績效評估制度有組織、有領導地落實。但這兩種領導模式相比之下，也各有利弊。中央政府內(nèi)設管理機構的領導模式，因是中央政府的常設機構，相對穩(wěn)定性較強，反映政府和管理者的意志比較突出，但體現(xiàn)公開和民主的程度要稍差一些；地方政府組閣式領導模式，因評審團由多方面人員組成，能夠比較客觀地反映被評估人的真實表現(xiàn)，體現(xiàn)公開和民主的程度比較好。但是，因評審團是地方政府的臨時性組織，相對穩(wěn)定性和持久性要稍差一些。盡管如此，這兩種領導模式，都為搞好績效評估工作，起到了較好的組織保障作用16。從英國執(zhí)行公務員績效評估制度的實踐可以看出，只要有得力的領導機構去組織實施，制度規(guī)定就能落到實處，發(fā)揮其應有的法律效力；如果沒有專門人同負責組織落實，制度所規(guī)定的內(nèi)容就會流于形式，達不到預期的目的。文獻3根據(jù)國外經(jīng)驗，建議應逐漸建立多重評價體制，如政府機關（或部門）自我評價、上級評價、黨的組織部門和人民代表大會主持的評價、管理服務對象的評價、社會以及輿論的評價、專家評價等。針對每一種評價體制，結合評價理論與方法的發(fā)展和現(xiàn)代信息技術在政府管理中的運用，建立一個適合我國國情的，包括評價原則、評價指標體系和評價模型、評價依據(jù)、評價技術與方法、評價程序等在內(nèi)的完整有效確實可行的政府評價的理論、方法與實踐體系。對于網(wǎng)大對我國大學的排名，網(wǎng)大采取了替代的辦法，即以選擇程序來決