高速公路收費問題的管理.doc

一背景與意義1.1背景高速公路是伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而發(fā)展起來的。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會運輸部會議對高速公路的定義是：“高速公路是利用分離的車道往返行駛交通的道路。兩個車道用中央分離帶隔開，與其他任何鐵路、公路不允許有平面交叉，禁止從路側(cè)的任何地方直接進入高速公路，禁止汽車以外的任何交通工具出入?！?在我國，按照交通運輸部公路工程技術標準（JTG B01-2003）對高速公路的定義，高速公路屬于高等級公路，是專供汽車分向、分車道行駛并全部控制出入的多車道公路。要求能適應年均晝夜標準小客車交通量 25000 輛以上，設計時速為 80-120 公里，且設置中央分離帶，全部采用立體交叉的四車道及以上公路。具有特別重要的政治、經(jīng)濟意義。高速公路的建設情況反映著一個國家和地區(qū)的交通發(fā)達程度、乃至經(jīng)濟發(fā)展的整體水平。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，商品運輸日益頻繁，高速公路為商品運輸提供了一個快速的通道。嚴格來說，高速公路是一種特殊的“公用產(chǎn)品”，是社會服務的基礎設施。由于其具有的特殊性，在收費過程中也會出現(xiàn)一些問題。我國高速公路發(fā)展從大大滯后于經(jīng)濟發(fā)展到相對適應，再到適度超前，用了短短不到 30 年時間。近日，交通運輸部組織的京新高速暨國家高速公路網(wǎng)建設成就主題宣傳采訪活動座談會在內(nèi)蒙古巴彥淖爾召開，記者從會上了解到，2013年，國務院批準了國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年2030年），國家高速公路網(wǎng)（簡稱“71118網(wǎng)”）由7條首都放射線、11條南北縱線、18條東西橫線，共36條主線，以及地區(qū)環(huán)線、并行線、聯(lián)絡線等組成，約11.8萬公里。規(guī)劃建設展望線約1.8萬公里，總里程13.6萬公里，連接全國地級行政中心、城鎮(zhèn)人口超過20萬的中等及以上城市、重要交通樞紐和重要邊境口岸。在國家公路網(wǎng)的基礎上，各?。▍^(qū)、市）紛紛編制地方高速公路網(wǎng)規(guī)劃，逐漸形成了以國家高速公路為骨架、以地方高速公路為補充的高速公路網(wǎng)規(guī)劃格局。 近年來，交通運輸部積極指導各地交通運輸部門，加快推進國家高速公路建設。從骨架通道的建設進展看，“71118網(wǎng)”36條主線已建成通車7萬公里，在建約4300公里、待建約3900公里，待建里程不足5%。其中，已實現(xiàn)全線貫通的路線有15條。據(jù)交通運輸部公路局工程管理處副處長王恒斌介紹，7條首都放射線中，京哈、京滬、京港澳、京昆4條放射線已經(jīng)貫通，京臺高速北京至福州段已經(jīng)建成，京新大通道也即將實現(xiàn)全線高速化；11條南北縱線中，鶴大、大廣2條縱線已經(jīng)貫通，濟廣、包茂計劃年內(nèi)貫通；18條東西橫線中，青銀、寧洛、滬陜、滬蓉、滬渝、滬昆、福銀、泉南、廣昆等9條橫線已經(jīng)貫通，杭瑞、廈蓉計劃年內(nèi)貫通。 2013至2016年，中央累計安排車購稅資金2100億元用于國家高速公路建設，在中央資金的帶動下，全社會累計完成高速公路建設投資約3.1萬億元。隨著一大批待貫通路段的建成通車和擁擠通道的擴容改造，高速公路對“三大戰(zhàn)略”的支撐和引領作用明顯增強。交通運輸行業(yè)還立足我國國情和發(fā)展實際，自覺對標國際先進水平，加強理論與政策研究，突出科技創(chuàng)新的引領作用，取得了一批標志性的重大科技成果，積極地提升了我國公路交通的核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。 據(jù)悉，目前國家高速公路在建里程約1.3萬公里（占規(guī)劃總里程的9.56%），正在實施擴容工程的路段總里程超過2800公里，預計到“十三五”末，國家高速公路主線基本貫通。同時，交通運輸部將加快推進建設年代較早、交通繁忙的國家高速公路擴容改造建設。屆時，公路出行將更加暢通，更加便捷，更加高效，更加安全。 “為加快推進首都地區(qū)環(huán)線等區(qū)域內(nèi)國家高速公路網(wǎng)建設，構(gòu)建多中心、網(wǎng)格狀區(qū)域高速公路網(wǎng)，交通運輸部還制定了京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃?！眹医煌ㄟ\輸部綜合規(guī)劃司巡視員任錦雄對記者說，京津冀三省市協(xié)作聯(lián)動，加快首都地區(qū)環(huán)線等區(qū)域內(nèi)國家高速公路網(wǎng)建設，使京津冀交通一體化提升到新的層次。 居世界第一，高速公路供給能力顯著增強，運輸服務水平不斷提高，更重要的是有力促進和支撐了了中國經(jīng)濟的高增長。然而在高速公路迅速發(fā)展的同時，高速公路本身和社會對其的認識、期望等方方面面暴露出一系列問題，引起社會和投資管理者各方的不滿。我國的收費標準在省區(qū)之內(nèi)基本是統(tǒng)一的，但隨著路網(wǎng)的連通、經(jīng)濟的發(fā)展、汽車使用量的增加、公路運營成本的變化會要求對收費標準進行調(diào)整。雖然在 2013 年 5 月份交通運輸部出臺收費公路管理條例（公開征求意見稿）中，擬加入一條“車輛通行費收費標準可根據(jù)交通流量、當?shù)匚飪r指數(shù)變化情況等因素適時予以調(diào)整?！钡€是缺乏具體明確的收費標準調(diào)整的制度安排，收費標準調(diào)整隨意性較大，而且在監(jiān)督機制不完善的情況下，會成為壟斷企業(yè)和地方政府獲利的工具，極大損害使用者利益，這是導致公眾對收費制度不滿的重要原因之一。 世界上第一條高速公路為德國波恩至科隆高速公路，1932 年建成通車，為德國第二次世界大戰(zhàn)起到了很好的運輸作用。從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至 20 世紀80 年代初，高速公路進入快速發(fā)展階段，歐洲各發(fā)達國家，美國、日本、韓國等一些經(jīng)濟發(fā)達國家紛紛掀起了建設高速公路的熱潮。20 世紀 80 年代末開始，除發(fā)達國家繼續(xù)建設高速公路外，亞洲、拉丁美洲和非洲的一些發(fā)展中國家也開始大規(guī)模修建高速公路。截止 2012 年底，全世界已有 80 多個國家擁有高速公路，高速公路通車里程達到 40 多萬公里。高速公路是公路發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果。公路是我國覆蓋面積最廣、通達程度最深的交通方式，承擔了全社會 75.5%的貨運量和 93.4%的客運量，是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要命脈。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)有公路網(wǎng)中，95%的高速公路、61%的一級公路和 42%的二級公路是靠收費公路政策籌資修建的。由于政府財力的限制，加上收費政策獲得大范圍的推廣，使得我國收費公路所占的比例仍舊較高。目前，盡管我國相關部門已經(jīng)在積極完善公路網(wǎng)絡，然而總體來說，由于我國路網(wǎng)建設工作還處在發(fā)展階段，很多方面仍不完善，其中包括管理措施及政策都還需要優(yōu)化。此外，政府與公路業(yè)主之間還存在一種尋租行為，這些方面的因素疊加在一起，導致高速公路收費與公眾利益之間的矛盾進一步深化?；诖耍瑢W者在高速公路收費與公眾利益之間的關系定位問題上爭議也逐漸增多。我國的綜合國力雖然取得了令世人驚嘆的高速發(fā)展，但是在這一進程中，財政資金不足依然是客觀存在的現(xiàn)實問題。因此，我國高速公路的建設主要還是采取中央投資，此外還有幾種融資方式，即除了地方籌資與社會融資方式之外，還有利用外資這種方式。其中，“貸款修路，收費還貸”是最普遍實施的政策，收費還貸的施行直接要求高速公路收費。 目前，我國的高速公路一般采用封閉式半自動收費方式，通行憑證采用月票 IC 卡、儲值 IC 卡、打印紙質(zhì)通行券或者提供不停車收費（電子標簽）通道等形式。系統(tǒng)登記出入口及時間信息，電腦自動計費，管理模式為收費中心、收費站和車道三級。除了現(xiàn)在比較普及的半自動收費方式之外，我國還有人工收費方式，以及正在建設的電子不停車收費方式。具體收費方式有 3 種： 人工收費； 半自動收費； 全自動收費。其中，人工收費方式所占比例已經(jīng)不多，占大多數(shù)的還是半自動收費。隨著信息技術的發(fā)展，全自動收費方式會是以后普及的方向。1.2意義高速公路收費涉及相關的利益面較廣，該問題一直以來就備受各方的關注，成為熱點及焦點問題。結(jié)合國內(nèi)外的相關經(jīng)驗可以得知，進行高速公路收費具有多方面的積極作用。一方面，能有效緩解交通擁擠的問題；另一方面，能為公路養(yǎng)護提供部分資金。然而，有的地方政府沒有厘清自己的位置，未能發(fā)揮好自己的公共服務職能，與民爭利，與收費高速公路業(yè)主一道獲取合法利益之外的超額利益，侵害了公共利益。同時，社會輿論過多地強調(diào)公共倫理，甚至要求立即取消一切高速公路收費，這也是不現(xiàn)實的，同樣會帶來很多問題。因此，在這樣的背景之下，探討政府如何在高速公路收費問題上做好角色定位，在這過程中不僅要顧及高速公路業(yè)主的利益，同時也要兼顧公眾的合法利益，進一步優(yōu)化政策制定流程，進而提升法律法規(guī)執(zhí)行效果的最大化，可以說在這些方面具有重大的現(xiàn)實意義。 在國家政策引領和機制保障下，我國高速公路取得了輝煌的成就。尤其是收費公路政策實施以后，我國公路建設不再單純依靠政府投入，而是充分調(diào)動起社會資本投資的積極性，形成了政府引導、社會參與的公路投融資新模式，我國公路建設熱潮迅速展開。然而，我們早期的收費公路政策并無經(jīng)驗可以借鑒，當時的法律制度也相對缺失，在那樣的環(huán)境下，高速公路的發(fā)展完全靠邊探索邊實踐。近幾年，社會公眾對公路收費曰加不滿，媒體也經(jīng)常曝光收費公路政策存在的問題，究其原因，是現(xiàn)有的高速公路管理體制已經(jīng)與當下經(jīng)濟發(fā)展有所背離，不斷顯露各種弊端。群眾對高速公路免費的呼聲越來越高。與之相對的高速公路建設養(yǎng)護成本越來越高，僅靠國家財政根本無力承擔日漸高漲的建設養(yǎng)護費用。另一方面，政府還貸高速公路所負債務及相應利息無法化解、新建高速公路融資困難等都成為制約高速公路可持續(xù)發(fā)展的主要問題。百姓通行免費的意愿無法滿足高速公路可持續(xù)發(fā)展的要求，二者的矛盾如果持續(xù)發(fā)酵，勢必會造成有損社會公益和經(jīng)濟效益的嚴重后果。面對當前問題，交通運輸行業(yè)主管部口，必須進一步加強腔督和管理，建立完善的收費公路發(fā)展政策，才能推動高速公路真正步入科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的軌道上來。二課題研究目的與內(nèi)容2.1研究目的對文的主要研究目的為：可以對我國實施高速公路收費政策的原因、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的相關問題做出一定程度的說明。特別是對現(xiàn)在社會上要求高速公路免費通行的呼聲做出相應的回應，使得大家能夠更加全面、理性地思考高速公路收費問題，更加注重政府、高速公路業(yè)主和公眾利益的平衡。目前我國高速公路收費存在一些該不該收、以什么標準收等管理問題，這些問題已經(jīng)影響到國民經(jīng)濟的發(fā)展，本文將深入研究高速公路收費存在的主要問題、管理的局限，并提出解決的對策。2.2研究內(nèi)容國內(nèi)外高速公路發(fā)展現(xiàn)狀高速公路運營管理體制高速公路收費的必要性高速公路收費政策以某省高速公路收費狀況為例，分析我國高速公路收費存在的主要問題公路收費構(gòu)成要素和確定方法當前我國高速公路通行費標準的確定是由經(jīng)營單位定價，省級政府交通主管部門和物價管理部門審批通過。這種價格形成機制的理論是社會主義市場經(jīng)濟的必然要求，即市場形成價格及政府宏觀調(diào)控有機結(jié)合，一定意義上也是由高速公路的準公共產(chǎn)品屬性所決定的。我國的收費還貸高速公路基本都采取這種定價方法，其定價模型如下： 其中：pt 為未來第 t 年通行費費率（元/輛次） Q t為未來第 t 年的交通量（輛次） n 為償還貸款年限即收費年限（年）L 為收費里程（公里） Ct 為未來第 t 年的公路養(yǎng)護、管理等費用（元） i 為貸款年平均利率 D 為貸款本息之和（元）而我國經(jīng)營性高速公路收費標準則是在此基礎上考慮一定的合理回報得來的，基本定價模型如下：其中：f t為未來第 t 年通行費費率（元/輛次） Q t為未來第 t 年的交通量（輛次） n 為特許經(jīng)營年限（年） L 為收費里程（公里） T 為營業(yè)稅稅率 T i為所得稅稅率 C t為未來第 t 年