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全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃(全文) 第二篇指導(dǎo)思想與規(guī)劃目標(biāo)在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、空間結(jié)構(gòu)急劇變動(dòng)的時(shí)期,堅(jiān)持科學(xué)的國(guó)土空間開發(fā)導(dǎo)向極為重要(13)。為有效解決國(guó)土空間開發(fā)中的突出問(wèn)題,應(yīng)對(duì)未來(lái)諸多挑戰(zhàn),必須遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和自然規(guī)律,立足我國(guó)國(guó)土空間的自然狀況,明確國(guó)土空間開發(fā)的指導(dǎo)思想和原則。第二章指導(dǎo)思想開發(fā)我們家園的新理念推進(jìn)形成主體功能區(qū),要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(14),全面貫徹黨的十七大精神,樹立新的開發(fā)理念,調(diào)整開發(fā)內(nèi)容,創(chuàng)新開發(fā)方式,規(guī)范開發(fā)秩序,提高開發(fā)效率,構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開發(fā)格局,建設(shè)中華民族美好家園。第一節(jié)開發(fā)理念本規(guī)劃的優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)中的“開發(fā)”(15),特指大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。限制開發(fā),特指限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),并不是限制所有的開發(fā)活動(dòng)。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū),要限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),但仍要鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)開發(fā);對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),要限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),但仍允許一定程度的能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)。將一些區(qū)域確定為限制開發(fā)區(qū)域,并不是限制發(fā)展,而是為了更好地保護(hù)這類區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)力,實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。根據(jù)自然條件適宜性開發(fā)的理念。不同的國(guó)土空間,自然狀況不同。海拔很高、地形復(fù)雜、氣候惡劣以及其他生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的區(qū)域,并不適宜大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),有的區(qū)域甚至不適宜高強(qiáng)度的農(nóng)牧業(yè)開發(fā)。否則,將對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成破壞,對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力造成損害。因此,必須尊重自然、順應(yīng)自然,根據(jù)不同國(guó)土空間的自然屬性確定不同的開發(fā)內(nèi)容。區(qū)分主體功能的理念。一定的國(guó)土空間具有多種功能,但必有一種主體功能。從提供產(chǎn)品的角度劃分,或者以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能,或者以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能,或者以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能。在關(guān)系全局生態(tài)安全的區(qū)域,應(yīng)把提供生態(tài)產(chǎn)品作為主體功能,把提供農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品及工業(yè)品作為從屬功能,否則,就可能損害生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。比如,草原的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品,若超載過(guò)牧,就會(huì)造成草原退化沙化。在農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好的區(qū)域,應(yīng)把提供農(nóng)產(chǎn)品作為主體功能,否則,大量占用耕地就可能損害農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。因此,必須區(qū)分不同國(guó)土空間的主體功能,根據(jù)主體功能定位確定開發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)(16)。根據(jù)資源環(huán)境承載能力開發(fā)的理念。不同國(guó)土空間的主體功能不同,因而集聚人口和經(jīng)濟(jì)的規(guī)模不同。生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)由于不適宜或不應(yīng)該進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),因而難以承載較多消費(fèi)人口(17)。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化的過(guò)程中,必然會(huì)有一部分人口主動(dòng)轉(zhuǎn)移到就業(yè)機(jī)會(huì)多的城市化地區(qū)。同時(shí),人口和經(jīng)濟(jì)的過(guò)度集聚以及不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會(huì)給資源環(huán)境、交通等帶來(lái)難以承受的壓力。因此,必須根據(jù)資源環(huán)境中的“短板”因素確定可承載的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及適宜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(18)??刂崎_發(fā)強(qiáng)度(19)的理念。我國(guó)不適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的國(guó)土空間占很大比重。平原及其他自然條件較好的國(guó)土空間盡管適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),但這類國(guó)土空間更加適宜發(fā)展農(nóng)業(yè),為保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全,不能過(guò)度占用耕地推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化。由此決定了我國(guó)可用來(lái)推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的國(guó)土空間并不寬裕。即使是城市化地區(qū),也要保持必要的耕地和綠色生態(tài)空間,在一定程度上滿足當(dāng)?shù)厝丝趯?duì)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的需求。因此,各類主體功能區(qū)都要有節(jié)制地開發(fā),保持適當(dāng)?shù)拈_發(fā)強(qiáng)度。(圖6目前開發(fā)強(qiáng)度示意圖)調(diào)整空間結(jié)構(gòu)(20)的理念??臻g結(jié)構(gòu)是城市空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間等不同類型空間在國(guó)土空間開發(fā)中的反映,是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的空間載體??臻g結(jié)構(gòu)的變化在一定程度上決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式及資源配置效率。從總量上看,目前我國(guó)的城市建成區(qū)、建制鎮(zhèn)建成區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)和各類開發(fā)區(qū)的總面積已經(jīng)相當(dāng)大,但空間結(jié)構(gòu)不合理,空間利用效率不高。因此,必須把調(diào)整空間結(jié)構(gòu)納入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)涵中,把國(guó)土空間開發(fā)的著力點(diǎn)從占用土地為主轉(zhuǎn)到調(diào)整和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提高空間利用效率上來(lái)。提供生態(tài)產(chǎn)品(21)的理念。人類需求既包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的需求,也包括對(duì)清新空氣、清潔水源、宜人氣候等生態(tài)產(chǎn)品的需求。從需求角度,這些自然要素在某種意義上也具有產(chǎn)品的性質(zhì)。保護(hù)和擴(kuò)大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過(guò)程也是創(chuàng)造價(jià)值的過(guò)程,保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品的活動(dòng)也是發(fā)展??傮w上看,我國(guó)提供工業(yè)品的能力迅速增強(qiáng),提供生態(tài)產(chǎn)品的能力卻在減弱,而隨著人民生活水平的提高,人們對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的需求在不斷增強(qiáng)。因此,必須把提供生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的重要內(nèi)容,把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為國(guó)土空間開發(fā)的重要任務(wù)。第二節(jié)主體功能區(qū)劃分根據(jù)以上開發(fā)定義和開發(fā)理念,本規(guī)劃將我國(guó)國(guó)土空間分為以下主體功能區(qū):按開發(fā)方式,分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域(22);按開發(fā)內(nèi)容,分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū);按層級(jí),分為國(guó)家和省級(jí)兩個(gè)層面。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域,是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來(lái)發(fā)展?jié)摿Γ允欠襁m宜或如何進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)為基準(zhǔn)劃分的。城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),是以提供主體產(chǎn)品的類型為基準(zhǔn)劃分的。城市化地區(qū)是以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū),也提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品;農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū),也提供生態(tài)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品和部分工業(yè)品;重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū),也提供一定的農(nóng)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品和工業(yè)品。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、人口比較密集、開發(fā)強(qiáng)度較高、資源環(huán)境問(wèn)題更加突出,從而應(yīng)該優(yōu)化進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域是有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿^大、集聚人口和經(jīng)濟(jì)的條件較好,從而應(yīng)該重點(diǎn)進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域都屬于城市化地區(qū),開發(fā)內(nèi)容總體上相同,開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)方式不同。限制開發(fā)區(qū)域分為兩類:一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū),即耕地較多、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好,盡管也適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),但從保障國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品安全以及中華民族永續(xù)發(fā)展的需要出發(fā),必須把增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務(wù),從而應(yīng)該限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū);一類是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),即生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要,資源環(huán)境承載能力較低,不具備大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的條件,必須把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù),從而應(yīng)該限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)域是依法設(shè)立的各級(jí)各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域,以及其他禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。國(guó)家層面禁止開發(fā)區(qū)域,包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園和國(guó)家地質(zhì)公園。省級(jí)層面的禁止開發(fā)區(qū)域,包括省級(jí)及以下各級(jí)各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域、重要水源地以及其他省級(jí)人民政府根據(jù)需要確定的禁止開發(fā)區(qū)域。各類主體功能區(qū),在全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有同等重要的地位,只是主體功能不同,開發(fā)方式不同,保護(hù)內(nèi)容不同,發(fā)展首要任務(wù)不同,國(guó)家支持重點(diǎn)不同。對(duì)城市化地區(qū)主要支持其集聚人口和經(jīng)濟(jì),對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要支持其增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要支持其保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境。第三節(jié)重大關(guān)系推進(jìn)形成主體功能區(qū),應(yīng)處理好以下重大關(guān)系:主體功能與其他功能的關(guān)系。主體功能不等于唯一功能。明確一定區(qū)域的主體功能及其開發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù),并不排斥該區(qū)域發(fā)揮其他功能。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域作為城市化地區(qū),主體功能是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品,集聚人口和經(jīng)濟(jì),但也必須保護(hù)好區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田等農(nóng)業(yè)空間,保護(hù)好森林、草原、水面、濕地等生態(tài)空間,也要提供一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品。限制開發(fā)區(qū)域作為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品,保障國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品供給安全和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定,但也允許適度開發(fā)能源和礦產(chǎn)資源,允許發(fā)展那些不影響主體功能定位、當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境可承載的產(chǎn)業(yè),允許進(jìn)行必要的城鎮(zhèn)建設(shè)。對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域,要依法實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)。政府從履行職能的角度,對(duì)各類主體功能區(qū)都要提供公共服務(wù)和加強(qiáng)社會(huì)管理。主體功能區(qū)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系。把農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)作為限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的區(qū)域,是為了切實(shí)保護(hù)這類農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好區(qū)域的耕地,使之能集中各種資源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。同時(shí),也可以使國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策更集中地落實(shí)到這類區(qū)域,確保農(nóng)民收入不斷增長(zhǎng),農(nóng)村面貌不斷改善。此外,通過(guò)集中布局、點(diǎn)狀開發(fā),在縣城適度發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè),可以避免過(guò)度分散發(fā)展工業(yè)帶來(lái)的對(duì)耕地過(guò)度占用等問(wèn)題。主體功能區(qū)與能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)的關(guān)系。能源和礦產(chǎn)資源富集的地區(qū),往往生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱或生態(tài)功能比較重要,并不適宜大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。能源和礦產(chǎn)資源開發(fā),往往只是“點(diǎn)”的開發(fā),主體功能區(qū)中的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),更多地是“片”的開發(fā)。將一些能源和礦產(chǎn)資源富集的區(qū)域確定為限制開發(fā)區(qū)域,并不是要限制能源和礦產(chǎn)資源的開發(fā),而是應(yīng)該按照該區(qū)域的主體功能定位實(shí)行“點(diǎn)上開發(fā)、面上保護(hù)”。主體功能區(qū)與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的關(guān)系。推進(jìn)形成主體功能區(qū)是為了落實(shí)好區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,深化細(xì)化區(qū)域政策,更有力地支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。把環(huán)渤海、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)確定為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域,就是要促進(jìn)這類人口密集、開發(fā)強(qiáng)度高、資源環(huán)境負(fù)荷過(guò)重的區(qū)域,率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,從而也可以為中西部地區(qū)騰出更多發(fā)展空間。把中西部地區(qū)一些資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口和經(jīng)濟(jì)條件較好的區(qū)域確定為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域,是為了引導(dǎo)生產(chǎn)要素向這類區(qū)域集中,促進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化,加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。把西部地區(qū)一些不具備大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)條件的區(qū)域確定為限制開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),是為了更好地保護(hù)這類區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)力,使國(guó)家支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善民生的政策能更集中地落實(shí)到這類區(qū)域,盡快改善當(dāng)?shù)毓卜?wù)和人民生活條件。政府與市場(chǎng)的關(guān)系。推進(jìn)形成主體功能區(qū),是政府對(duì)國(guó)土空間開發(fā)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和總體謀劃,體現(xiàn)了國(guó)家戰(zhàn)略意圖,是確保中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略需要。主體功能區(qū)的劃定,是按照自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律,根據(jù)資源環(huán)境承載能力綜合評(píng)價(jià),在各地區(qū)各部門充分溝通協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上確定的。促進(jìn)主體功能區(qū)的形成,要正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,既要發(fā)揮政府的科學(xué)引導(dǎo)作用,更要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。政府在推進(jìn)形成主體功能區(qū)中的主要職責(zé)是,明確主體功能定位并據(jù)此配置公共資源,
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